政策科学的历史演进与现实启示

2011-08-15毛彩菊

中共南昌市委党校学报 2011年6期

关键词：实证主义建构主义政策

毛彩菊

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

政策科学的历史演进与现实启示

毛彩菊

（中国人民大学公共管理学院，北京 100872）

政策科学脱胎于政治学，政治学的研究方法对政策科学产生了重要影响。实证主义指导下的政策科学研究构成了政策科学的“科学化”传统，而建构主义指导下的政策科学研究则构成了政策科学的“民主化”传统。两种传统都是我们所必需的，缺一不可。

政策科学；实证主义；建构主义；方法论

政策科学自1951年在美国创建以来，已经走过了60年的发展历程。在这60年的发展过程中，政治科学的研究方法对政策科学的主题演进产生了重要的影响。本文将主要从实证主义与建构主义两种不同的方法论基础来看西方政策科学的演变。

一、政策科学的起源

政策科学于上世纪五十年代诞生于美国，这与美国的经济、社会和政治环境是分不开的。美国政府当时正处于内忧外困、社会问题层出不穷的时期，越南战争、经济滞涨、贫困扩大，以及公民政治参与意愿与热情的提高，使得政府一方面竭力寻求解决各种社会问题的有效途径，另一方面也试图能平衡多元的价值诉求。解决实际问题，成为政府官员、学者、公众共同关注的主题。

在知识基础上，二战后，科技迅猛发展，各学科也得到快速发展，并出现了纵向深化和横向交叉整合的趋势。在这一潮流下，经济学特别是计量经济学、统计学、行为科学、管理科学都有了新的进展，尤其是与决策有关的心理学、组织理论、应用社会学都有了新的突破。与此同时，系统分析、控制论和运筹学应运而生。这些科学研究的新进展、新成果都为政策科学进行跨学科研究作了充分的知识准备。

而在所有的学科中，为政策研究直接提供土壤的则是行为主义政治学。行为主义政治学的迅速崛起是战后政治学在西方国家尤其是美国发展的最大特征。芝加哥大学是行为主义政治学的大本营，其代表人物有梅里安、拉斯韦尔、阿尔蒙德。早在1925年，芝加哥大学政治学教授梅里安就深刻洞见了行动研究在政治学研究中的重要意义，他在美国政治学会会长的就职演说中指出，政治行为将是政治学研究的方向。与此同时，二战期间，大批的犹太学者从欧洲迁移至美国，将欧洲实证分析的研究方法带入了美国，这为行为主义的兴起注入了活力。而一些财团也看到了行为研究的前景，将大量的资金投入到了这一领域的研究中。行为主义促成了美国“新政治科学运动”的诞生。梅里安指出，这场运动就是要促进人们对政府机构的运转过程加以明智的控制，消除政治运动中的浪费，减少或消除各种动乱因素。梅里安经常使用的“政治谋略”这一术语，后来被他的学生拉斯韦尔发展为“政策科学”。

政策科学在建立初期，拉斯韦尔就赋予了它三个特征：问题导向、注重情境关系以及方法多元。同时，拉斯韦尔认为政策科学可以综合其他学科，确立一门统一的全新的社会科学，其方法论基础就是逻辑实证主义。[1]因此，此后相当长一段时间，政策科学都是在实证主义方法论指导下进行研究的，但在二十世纪七八十年代建构主义兴起后，政策科学的研究方向则有所转变。

二、实证主义方法论指导下的政策科学

实证主义是来源于实证科学的一种科学体系，其创立者孔德这样来命名他的哲学体系是用来表明他对形而上学哲学的批判和反对。其被公认的基本原则包括以下几个方面：一是科学至上主义或者科学方法的一致性。对于实证主义而言，自然科学的研究方法和社会科学研究方法之间没有本质的区别。在科学方法的一致性方面，自然科学通常被认为是所有科学的典范；二是自然主义或者现象主义。科学是对外在于科学的现实的研究。这些客观存在的现实能够被还原为可观察的单元或自然现象；三是经验主义。科学的基础是观察。对实证主义者来说，研究的程序就是从观察开始，然后进行检验，总而言之，实证主义所寻求的法则是一种具有解释、推测能力的因果关系；四是价值中立。科学并不对它的研究对象作价值判断，它是独立于社会和道德价值的中立活动。实证主义者因而也坚持事实和价值的二元论。[2](P2-3)

拉斯韦尔就认为，对政策科学的基本范式可以作这样的描述：“政策科学的目标是追求政策的 ‘合理性’，它必须使用分析模型、数学公式和实证数据，建立可检验的理论。”[3]在这一方法论的指导下，政策科学发展具有以下特点：

1、主张政策的科学合理性。实证主义者认为，政策科学之所以有资格成为一门真正的“科学”，乃是由于它小心翼翼地实现了价值与事实的分离，将研究限定在经验或事实现象中，并遵循严格的因果关系；政策分析者的任务是证明和发现规律，然后做出预测他所遵循的标准的“科学合理性”。至于价值伦理问题或者是留给哲学家研究的问题，或者是决策者考虑的范畴，政策分析者不应该也不必要进入价值领域，因为这超出了政策分析者的专业能力、技巧和职业道德。[4]（P94—96）这种科学合理性除了主张事实和价值的分离外，还体现为形成了政策的理性决策模式。这种理性主义的政策决策模式以“理性人”和“经济人”假设为前提，强调人在政策决策中的主体作用，借用古典经济学中利益最大化原则，把政策看作是在合理计算基础上的一种选择。可以对政策分析中的理性主义的合理性作这样的描述：公共政策分析中存在着三种类型的合理化，即意向合理化、后果合理化和程序合理化。其中，“意向合理化”指的是人们在无论做什么事情时总是力图使收益——成本差值为最大；“后果合理化”指的是在制定决策时成功地实现收益——成本差值最大化；“程序合理化”指的是在拥有足够的信息并且运气不坏的条件下，建立一套能使收益——成本差值最大化的工作程序。用理性主义的政策分析方法研究政策制定过程，形成以提高政策质量。[5]（P8-9）

2、主张政策过程的阶段论模型。拉斯韦尔也是最早关注政策过程研究的。在1951年版的《政策科学》中，拉斯韦尔写道：“一个政策方向已经在两个领域中得到发展。这个方向是两方面的。一方面它直接指向政策过程，另一方面它指向政策中的信息需求。”1956年拉斯韦尔把政策过程分为七个阶段：情报、提议、规定、合法化、应用、终止与评估。1970年拉斯韦尔又进一步把政策科学的问题导向与政策过程的指导性原则紧密联结在一起，因为问题是依靠政策过程来解决的。他认为政策科学的这一特征是由五个组成部分来辨别的。第一是澄清目标或者形成政策分析应该追求的价值，第二是事件发展的趋势，第三是形成问题的解释性理论以及经验验证的程序，第四是设计未来价值——制度变迁的可能性与可行性，最后是发明、评价与选择可替代的目标和策略。1971年拉斯韦尔在《政策科学展望》中又重新阐明了以前的阶段划分。在拉斯韦尔的基础之上，他的学生布鲁尔1974年创立了一个派生模型，他把政策过程划分为更为合理的六个阶段：创始、预评、选择、执行、评估与终止。拉斯韦尔与布鲁尔为以后的政策科学发展设定了研究议程。比如琼斯的《公共政策研究导论》与安德森的《公共政策制定》是对阶段性划分作出反映的首批著作。[6]

3、强调专家的作用。实证主义者坚信存在着由自然法则支配的单一的、真实的事实，这些事实等着科学的方法去发现和利用，而掌握了这种真实事实的专家理应成为人们行为的向导。费希尔认为，政策科学领域中的事实与价值“两分法”的结果是“专家暴政”，这种专家暴政强调效率和手段，它通过特定的专业技术收集、加工来自公民社会的信息和要求，以协调政府和公民之间的关系，减少社会冲突，从而形成 “专家——顾客”的质询关系。尽管这种 “专家——顾客”质询关系声称在科学上是价值中立的，但实际上却以科学的名义来合法化其政策导向功能，从而把内在的规范性政治问题转换为技术问题。[7]（P44）

4、层级化的政策机构。在实证主义者的眼中，政策的制定和执行机构是“物化”的官僚组织，它由一系列职位、角色、层级、规则构成。所谓“物化”，是指作为主体的人类被当成物的过程与现象，就是说人类异化为非人类或客体化的状态，人类活动不是来自人类自身的支配而是来自于其他力量的控制。伴随着官僚组织的物化，担当履行组织任务角色的公职人员也在同步物化。在专业化分工、层级节制、向上负责、角色绩效、技术功能的规则世界里，公职人员是规则的遵从者、承载者和执行者，他们被物化为规则的工具和机器，丧失自主伦理的关怀和意义的判断。[8]（P107—111）

三、建构主义方法论指导下的政策科学

建构主义方法论的出现与现代哲学的转向有着很大的关系，现象学、释义学、语言哲学、实用主义以及后现代主义的发展为其奠定了基础。建构主义方法论对早期实证主义提出了有力挑战。它以四个假定为基础：（1）我们用于理解世界的术语不是由存在的事实决定的；（2）我们描述、解释或者表征世界的模式是由关系驱动的，既包括人和人之间的互动关系，也包括人和其他事物间的互动关系；（3）我们对世界的描述、解释和表征会形塑我们的未来；（4）对我们理解的方式进行反思对于未来的福祉至关重要。在这些前提下，建构主义方法论解构了实证主义方法论坚持的存在客观实在的本体论，取消了科学发现真理的权威地位，认为真理只是语言的表述，科学的语言不具有任何特权，否定了研究者中立性的可能，认为他们是有偏好的知识的发展和社会、文化因素（如制度、意识形态、信念、社会关系、利益、共识、习俗约定、劝说、修辞、权势网络、文本等）密切相关。[9]

在建构主义方法论的指导下，政策科学具有如下特点：

1、主张政策的社会合理性。建构主义指导下的政策科学不会“把个人喜好作为‘假定的事实’……而是考虑人们究竟是从哪里得出他们对世界的印象，这些印象又如何决定他们的喜好”。实证主义的政策科学根本不谈人们怎样为了某种政治利益的憧憬或社会性质而申辩、抗争、协商；建构主义指导下的政策科学则认为，争辩是“社会存在的一个有创造性的、很有价值的特征”，它强调一种讨论或辩论的方法，这种方法“把政治的和政治中的分析理解为深谙世俗的论证”。这就是说，政策思想意味着一系列以不同方式看待世界的观点。每一个政策问题的背后都隐含着对同一个抽象目标的诸多互相矛盾的解释（尽管往往同样可信）之间的竞争。于是，观点和意见成为政策分析的核心。它们使得激发人们去行动和团结众人努力为集体目标而奋斗的共同意愿成为可能。政策制定成为一个永恒斗争的过程，即指导人们思考和行为方式的信念上的斗争、政治范畴的定义上的斗争、分类标准上的斗争。这种政策科学的基础是承认政策分析概念本身建立在政治诉求上，而不是作为普遍真理的、被赋予特权的偶像。[10]（P58—62）这时的政策科学还认为理性决策模式在现实中是不可行的，原因在于：主体的知识总是有限的；每个人都有自己的价值偏好，价值取向不可能是完全中立的；政策分析总是在有限信息基础上进行的，完备性只是美好的愿望而已；分析模型是人为设计的，同实际过程不可能完全一致；政策科学的研究对象不是作为自然科学的研究对象的物质世界的 “物”而是“人”，不能像对物的观察那样简单。[11](P4)因而，就出现了西蒙的有限理性决策模型和林德布洛姆的渐进决策模型。

2、主张对政策过程阶段论模型的替代。虽然政策过程阶段论广为流传，但是，二十世纪九十年代以来，政策过程阶段论模型受到了越来越多的批判，美国学者萨巴蒂尔和史密斯更是不遗余力地对政策过程阶段论模型进行了系统清理和批判：这一模型没有提供因果解释，没有解释驱动政策过程向前发展的动力，因此缺少预测的能力；过于简化了纷繁复杂的政策过程，以简约性牺牲了涵盖面、解释力；没有提供经验验证的基础等。同时，学者们也提出了各种关于政策过程的新理论框架，主要有制度理性选择框架（Institutional rational choice）、多源流框架(the multiple-streams framework)、间断—平衡框架(Punctuated-equilibrium Framework)、支持联盟框架（The Advocacy Coalition Framework）、政策扩散框架(Policy Diffusion Framework)、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和其它框架 (the Funnel of Causality and other Frameworks in Large-N Comparative study)、权力角斗场理论（Arenas of Power）、文化理论(Cultural Theory)、建构主义框架(Constructivist Framework)、政策论域框架(Policy Domain Framework)。[4]（P94—96）

3、强调民众的政策参与。建构主义认为人们对现象与事实的认知、理解是有差异的，是多元的，每个人是在具体的历史、地域、情景和个人经验中体验、感受到“事实”的，因此强调主体间的互动。鉴于政策过程涉及多元的利益相关人，而政策的参与者持有各自的利益、知识、经历、资源和权力，因此，政策的设计和建构过程必然充满政治性和利益博弈，沟通协商、利益斡旋、冲突化解成为公共政策制定和执行过程必备的工具。[8](P107—111)如同古贝在《第四代评估》中所说，“第四代评估提倡一种全面的积极参与，要求利益相关者和其他相关人员在评估当中处于平等地位，无论是评估方案的设计、实施、解释还是最后的结论阶段，都要求以政治上完全的平等和控制来对待他们。这就意味着所有评估参与人都有权分享彼此的理解，并努力形成一种公认的、符合常理的、信息量更大的、成熟的共同建构——他们实际上拥有全面的观念性平等。当然，这也意味着在整个过程中，参与者都被当作人来对待，而不是实验的对象或研究的主体。”[12]此时，专家的角色也不再是一种价值中立的科学工作者，相反，专家是一种公民参与政策过程的辅助性工具，辅助的过程就是要提高公民归纳他们感兴趣的事物的能力以及帮助他们取得解决问题所需要的知识和资源。辅助的媒介是一种高度复杂的对话，这种对话牵涉到个体的差异性、教育背景和当时主流的政治气候。[13]

4、网络化的政策结构。建构主义指导下的政策科学将公共决策及其执行机制视为一种网络，意味着公共权力进入一种合作伙伴关系。卡蓝默将这一过程分为三个方面：渐入清晰、进入对话、导入方案，并试图以此构建有效的公共政策机制。公共政策利益与主体的多元性对程序上的政策制定者提出了民主的要求。民主政策的工作者不能指望一劳永逸地建立起令所有社会成员永远同意的政策规划和安排，而是把权力和排斥摆出来，使它们可以被观察到，使其进入论辩和对话的空间中。[10](P58—62)

四、启示

实证主义指导下的政策科学通常也被认为是政策科学的“科学化”时期，而建构主义指导下的政策科学则被认为是政策科学的“民主化”时期。行为主义、实证主义是最初政策科学得以从政治学中独立出来自立门户的重要工具，也使得政策科学有了一套属于自己的学科体系，并提供了政策科学领域一些基本的原则。而建构主义、后实证主义则在政策科学朝向造成“科学与人文”的决裂方向之时将之拉了回来。这个世界终究是人的世界，各主体的参与对于政策科学的发展是必不可少的。因而，“科学化”与“民主化”实际上不可偏废，缺一不可。只不过是在哪一个阶段更重视谁的问题。

而从西方政策科学的发展过程中，我们亦可以看到，“关注实际问题”是政策科学建立之初就确定的目标，因而，在我们的政策研究中，理应也“少谈些主义，多解决些问题”。但同时，我们也应处理好政策科学的理论与现实世界的相互关系。我们究竟是要将理论适应于现实还是现实适用于理论呢？可能一般情况下，我们应实现前者，否则，就会使理论与现实脱节，产生空洞的无意义的理论。但有些时候，我们可能也需要某些突变，希望借助于“理论”的支点来撬动现实。否则，现实永无大的改观。

政策科学脱胎于政治学，因而，一国的政策科学研究可能总是与一国的现实政治相关联的。所以我们在建设我国的政策科学时，比借鉴西方更重要的是，研究我们自己国家的政策科学传统。如果我们盲目借鉴西方，定会出现理论上的“水土不服”。我国是一个有着六千年文化历史的古国，在历史的长河中，我们定也出现了很多政策制定执行的智慧，而将这些经验收集整理，并从中摸索规律，应该是我们努力的方向。

[1] 林丽丽，孙永怡.20世纪政策科学发展之回顾[J].湖北行政学院学报，2004，（6）:52-55.

[2] 吉尔德·德兰.社会科学——超越建构论和实在论[M].张茂元，译.长春：吉林人民出版社，2005.

[3] Daniel Lerner and Harold D.Laswell，Policy Science.Recent Development in Scope and Method[M].Standford，CA:Standford University Press，1951.

[4] 杨诚虎.西方公共政策研究新进展[J].行政论坛，2006，（5）.

[5] 内格尔.政治研究:整合与评估[M].长春：吉林人民出版社，1994.

[6] 张敏.拉斯韦尔的路线：政策科学传统及其历史演进评述[J].政治学研究，2010，（3）:113-125.

[7] 费希尔.公共政策评估[M].北京：中国人民大学出版社，2003.

[8] 孙柏瑛.反思公共行政的行动逻辑：理性建构与社会建构[J].江苏行政学院学报，2010，（3）.

[9] Kenneth J.Gergen， An invitation to social construction[M].London:SAGE Publications， 1999， P47-50.

[10] 李春成.政策科学的现代性重建[J].天津社会科学，2007，（1）.

[11] 药师寺泰藏.公共政策[M].北京：经济日报出版社，1991.

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