论中央苏区反腐败斗争的财政监督

2011-08-15孙伟

中共南昌市委党校学报 2011年2期

关键词：中央苏区国库财政部

孙伟

（中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山 343600）

论中央苏区反腐败斗争的财政监督

孙伟

（中国井冈山干部学院教学科研部，江西井冈山 343600）

中华苏维埃政府曾被誉为“空前的真正的廉洁政府”，中央苏区时期，反腐败斗争取得卓越的成绩与财政监督有着密切的联系。党和苏维埃政府为严格财政纪律、杜绝贪污浪费，建立了统一、完善的财政管理制度，如统一税收制度、建立预决算制度、统一会计制度、建立审计制度、建立国库制度。

中央苏区；反腐败斗争；财政监督

中华苏维埃共和国成立以前，革命根据地在财政管理上处于各自为政的混乱状态，各地自筹自给、自收自支、分散管理，缺乏彼此的监督和制约。这尽管有其历史必然性，适应了当时各根据地小而分散的历史环境，但存在着严重问题，特别是给贪污浪费和经济舞弊造成可乘之机。中央工农民主政府成立后，革命形势和客观条件都有了较大的好转，这就迫切要求政府统一、完善财政管理制度，严格财政纪律，以杜绝贪污浪费。为此，党和苏维埃政府采取了一系列措施：

一、统一财政制度

1931年11月27日，中央执行委员会第1次会议决定，设立中央财政人民委员部，任命邓子恢为部长。从此，中华苏维埃共和国有了最高财政领导机关，为实现财政统一，加强财政管理创造了前提。与此同时，在吸收各地税收工作实践经验的基础上，中华苏维埃临时中央政府颁布了一系列财政税收法令法规，创立了崭新的税收制度，在中央苏区的经济发展史上写下了光辉的篇章。

11月28日，中华苏维埃共和国中央执行委员会第1次会议根据《中华苏维埃共和国宪法大纲》的规定，审议通过了《关于颁布暂行税则的决议》。决议指出：“国家的财政收入和支出，税收是主要的来源，中央政府根据宪法的规定，废除国民党军阀的一切田赋丁粮、苛捐什税、厘金等。实行统一的累进税。”[1]（P291)12月1日，中央执行委员会主席毛泽东，副主席项英、张国焘共同签发了《暂行税则》。该税则共5章22条，规定税的种类：分为商业税、农业税、工业税三种，并确定了各税种的税率和征收办法，从而第一次统一了中央苏区所辖范围的税收种类和政策。

中央人民委员会在12月27日召开的第3次会议上，讨论通过了《中华苏维埃共和国暂行财政条例》（以下简称《条例》）。《条例》规定：苏维埃共和国的财政系统是人民委员会设财政部，财政部下又分军队财政系统和地方财政系统。军队方面，是在中央财政部下设总经理部，总经理部下设军和军团经理部，军和军团经理部下设各师军需处。地方财政系统，是在中央财政部下设省、市、县市和区市财政部。建立和健全各级财政的组织系统，明确它们之间的隶属关系，这是统一财政和加强财政管理的组织保证。

《暂行税则》和《条例》的颁布实施，标志着中央苏区统一的财政制度的创立，对中央苏区的反腐败斗争具有重要的作用。《条例》是临时中央政府的第一个财政法规，是实现财政统一、加强财政管理的准则，它明确要求：

第一，统一收入。《条例》规定：“一切国家税收，概由国家财政机关（中央及各省、县、区财政部及城市财政科）按照临时中央政府所颁布的税则征收，地方政府不得自行规定税则或征收。”[2](P540)地方政府收税必须在接到中央财政部关于收税的时间与手续等的通令后才能进行，各地税收均按期交国库或分库收存。这样，就把中央苏区的税收完全集中在中央财政部，统一税收的报送和税款的支配权限，使得各级财政部在今后不可任意挪用各项规定税收。

第二，统一支出。《条例》规定：各级财政机关所收入之税款及政府经营事业的收入款、罚金或没收的财产及其他收入等应随时转送或直接送中央财政部，或送中央财政部所指定的银行。各级财政机关在未得上级财政机关的支付命令以前，不得自行支配、扣用或抵消，亦不得延期不缴。各级行政经费、各军伙食杂用等经费，统一由各自的财政机关造具预算交它的直接上一级财政机关审查并报中央财政部批准后付款。

第三，建立预决算制度。“成立明确的预算，则可以量入为出，不足则设法补足，预算首先要总计全国收入数目，收入总数必须打过折扣，以防天灾人祸不能全部收入时之准备，其次必须将整个收入中提出一部分，作为特别准备费，以备紧急时的需要……在各预算项目内置预算数目，开支将以不超过为原则。”[3]

《条例》规定：各级政府与部队的预算分为三种：每月经常费预算、临时费预算、季度预算，在月份和年份预算执行终了时，应按照预算年度规定的时间，编制决算表。各省政府财政部、中革军委之总经理部“应于每月二十五日以前，造报其下月预算，送交中央财政部审查批准，其各级财政机关应于每月二十日以前造报其下月预算，送交其上一级财政机关以便审查，综合造报”。中央财政部在批准他的下一级财政机关的预算后，依据预算，发给该财政机关发款通知书。各财政机关依次批准其下一级财政机关的预算，依次发给通知书。各级财政机关接到发款通知书后，才能向上一级财政机关领款。《条例》还规定：“凡中央财政部直接下一级的财政机关，须于每月十号以前将他的上月决算表送交中央财政部审查批准，各级财政机关，须于每月五号以前，将他的上月决算表，送交他的直接上一级财政机关审查批准。”[2](P539)

“各级党部及一切机关的财政，绝对要按月要有预算决算，否则以经济手续不清或贪污嫌疑论罪。”[2](P549)到1932年初，中央苏区全面地实行了财政预决算制度。

第四，统一帐薄和记账单位。《条例》规定：“各级财政机关所使用的账簿、表册、单据等须一律遵用中央财政部所规定的统一格式，不得沿用旧式账簿或另立新奇。”各种账簿单据的银钱记账单位，“应一律折合大洋计算，并将折合的时价附记清楚”。

二、完善财政制度

1931年12月发出的“财字第二号训令”，对苏区的财政机构及其运行规则作出了规定。该训令明确规定：“以后各该级财政机关，应由上而下的去指挥和监督各该下级机关的财政。各该下级财政机关自接到该上级财政机关之命令和办法后，应迅速的执行。同时各该下级财政机关，一方面应经常的检阅自己所执行的工作程度如何；另一方面应由下而上的按月向上级作报告，尤其是有些关于财政上的新财源，更应随时报告于上级财政机关，以便增加其新收入。 ”[4](P412)

中央财政部于1932年9月发出训令，强调“各级政府必须按照中央颁布之财政条例，坚决执行。不按照财政系统，依照财政手续，无论任何机关，都不准给一个钱。对于随便提款及随便付款者必须予以严厉处分，并令其立刻交割清楚”。[5]这样，才能“实行财政统一，严厉消灭过去财政上各自为政的现象。”[6]

为了切实贯彻《条例》，落实临时中央政府关于统一财政的训令，在1932年2月1日召开的人民委员会第8次会议上，发布了第五号命令。责令各级政府“切实执行工作检查”，并且特别强调，各级政府一定要检查“财政统一各地切实执行了没有？其程度如何？有什么障碍？在统一财政中发现有隐藏、贪污等情形否？”规定3月1日至31日为检查期限，并要求“各级政府要绝对执行这一工作，不得稍有玩忽和怠工”。临时中央政府曾派财政委员会委员毛泽民去巡查江西省的财政工作。这次会议，也听取了毛泽民的巡查报告，并根据他的汇报作出了以下四项决定：积极培养财政人才；严办政府工作人员中的贪污分子；发一布告，号召群众监督各级政府经济；把各级政府办的合作社转交给工农群众接办，并通过了政府工作人员有关经费使用问题的规定。[7]

遵照人民委员会第五号命令的指示精神，各苏区都进行了财政检查和整顿。例如1932年3月，福建省第一次工农兵代表大会通过并公布了财政纪律处分。同年9月7日，福建省苏维埃政府又发出第三十号通令《统一财政造具名册按月发给行政费》，做出如下规定：各级政府一切收入（无论是税收或打土豪罚款等），必须一点一滴按月按级缴来省苏，如有隐匿不缴或未经批准擅自动用者，必予以严厉制裁，不按照时期造预决算的决不发款，收入仍一样要照缴。1932年5月，湘鄂赣省委派邓希之等三人负责检查省委财政工作。经过检查，发现以前账目“一塌糊徐”，手续不清，收支没有单据，重报多领，流水账对不上总数等。针对此情况，省委作出了《统一全省党的财政决议案》，逐步完善了财政管理制度。[8](P234)

苏维埃共和国除颁布《条例》，检查、整顿各级财政工作外，还制定了一系列新的规章制度，以完善中央苏区的财政管理工作。1932年下半年，人民委员会第28次会议通过了《国库暂行条例》，并于1933年1月1日正式公布施行。12月16日，中央财政部发布了《统一会计制度》的第12号训令，还颁布了《财政机关交代规则》、《会计规则》，制定了会计科目表、预决算规则，印发了统一的簿记、表格、单据等。12月27日，人民委员会发布第八号训令，宣布财政人民委员部已决定自1933年1月1日起，一律实行新的规章制度，要求各级机关、各部队必须严格执行。概而言之，新制度主要有：

第一，统一会计制度。建立统一的会计制度是实现财政统一、加强财政管理与监督的一项基础工作。由于苏区过去没有严格的会计制度，“收钱机关，管钱机关，用钱机关混在一起，没有分开；每个县区政府，收钱是他，管钱是他，用钱也是他，他要钱用时当然会自己打开柜子任意拿用，那里还会向你做什么预算决算等候批准等麻烦手续呢”？《统一会计制度》还指出：“要彻底统一财政，要防止财政上一切舞弊行为，非有健全的科学的会计制度不行。”[2](P542)科学的会计制度的主要内容就是把收钱、管钱、领钱和支配钱的机关分开；把各项收入规定相应的名称和相应的范围，分别划分，各成系统；并确定苏维埃的会计规则、会计科目表、预决算规则，统一印制各种新式会计簿记单据。

1934年1月，毛泽东在第二次全国工农兵代表大会上作的报告中指出：“我们对于国家收入的使用方法，应该和国民党的方法有严格的区别”，并把“节约每一个铜板为着战争和革命事业，为着我们的经济建设”[9](P134)，确定为苏维埃政府会计制度的原则。

第二，建立审计制度。中央苏区的审计监督制度，经历了产生、发展和不断完善的过程，大体上经历了三个阶段：

第一阶段（1931年11月至1932年5月）：建立财政审查委员会。1931年11月，中央执行委员会颁布了《地方苏维埃政府的暂行组织条例》，其中第51条规定：“为审查各级苏维埃政府的财政起见，得组织审查委员会担任这个工作，财政审查委员会的委员由上级或本级执行委员会主席团委任之。”[1](P30)在此期间，一些地方苏维埃政权相继建立了审计监督机构。从而，开始建立了财政审查制度。

第二阶段（1932年5月至1933年9月）：实行财审合一制。1932年8月，人民委员会第22次会议通过的《财政部暂行组织纲要》正式提出了中央机关和地方的审计建制问题。即：在财政人民委员部之下暂设审计处；省财政部之下设审计科；县财政与省同，但不设审计科。

第三阶段（1933年9月至1934年10月）：实行独立审计制。1933年9月15日，人民委员会第49次会议决定，成立审计委员会，以高自立、梁伯台、吴高平为委员。[10](P108)同年12月，毛泽东主席签发了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，对建立地方审计机关作了明确规定。1934年2月，中华苏维埃共和国第二次全国苏维埃代表大会把中央审计委员会的隶属关系、机构设置、人员编制等以法律的形式加以确认。大会通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》规定，中央审计委员会与最高行政机关——人民委员会，与革命军事委员会、最高法院相并立，同隶属于中央执行委员会。从此，中央审计委员会成为中央苏区国家政权机构的组成部分被置于独立而重要的位置。中央审计委员会由5人至9人组成，由中央执行委员会主席团委任；审计委员会设主任、副主任各一人，其他职员，按需要设置。[1](P88)自此，中央审计委员会便独立设置并成为中央苏区国家政权机构的重要组成部分。

苏维埃共和国政府还决定在中央和地方各级政府和红军内部设立审计委员会和稽查员，审计委员会的稽查员归各级政府直接领导，不受财政部门的制约，有权监督检查各项收支的执行情况。方式是国库或分库按照支票票面金额付款后，每月终将支票汇交中央政府由稽查员同各机关月终决算表对照核销。[3]

各级审计机关紧紧围绕党的中心工作，进行清理经济，整顿财政纪律，广泛深入地开展财政预决算审计、国家企业审计、机关和革命群众团体的财政收支审计，以及关于节省运动的调查等工作，取得了显著成绩。苏区审计工作本着审计独立、审计公开和审计综合监督的原则，对许多问题进行披露，引起了有关方面的重视，并得到了及时处理。在1933年12月至1934年4月间中央苏区查处的许多贪污浪费腐败案件，都是中央审计委员会通过审计有关账目发现和揭露出来的。[11](P121)

第三，建立国库制度。国库掌管国家一切款项的收入，保管与支出事宜。《国库暂行条例》规定：“国家税收及一切收入之款，概须交纳国库支分金库，无论任何收款机关不得埋藏不缴，违者以贪污舞弊论罪。”[2](P547)国库只凭国库管理局所发支票（发款通知书）付款，无支票者不得支付。

关于国库的组织机构和领导关系，该条例还规定：国库统由中央财政部国库管理局负责管理，其金库由国家银行代理。总金库设在总行，分金库设在分行，支金库设于支行。未设立分支行的省县，由总库指定专人组织国库分支库，附设省县财政部内，但不受省县财政部的支配。国库金库可以随意盘查，由中央财政部和工农检查部可协同派人执行。

三、结语

1934年9月11日，苏维埃中央审计委员会在审计中央各部5月至8月的经费开支后，发布过一份审计报告，其中这样写到：“我们可以夸耀着：只有苏维埃是空前的真正的廉洁政府。”[12]这个历史结论，完全符合中央苏区的实际情况。通过对当时反腐败斗争中的财政监督的研究，我们可以得出以下几点结论：

第一，中央苏区时期的财政监督既有力度又卓有成效。为了管理地方在财政上各自为政和乱收乱支的混乱状况，苏维埃政府制定了《暂行财政条例》；为严格财经制度和纪律，统一税收制度、建立预决算制度、统一会计制度、建立审计制度、建立国库制度。由于建立了统一和完善的财政制度，节约了经费，减少了浪费，为在艰苦的环境中坚持革命战争提供了物质条件，而且更重要的是纯洁了革命队伍，教育了苏区干部群众，发扬了红军和政府工作人员廉洁奉公、全心全意为人民服务的思想和作风。根据地财政制度的明细使腐败分子无可乘之机，既打击了经济犯罪，又堵塞了资金收支中的漏洞，从而大大减少了贪污腐化的发生率，是苏维埃共和国廉政建设的基础性工作。

第二，根据地的财政收入，从“取之于敌”为主逐步过渡到与“取之于民”、“取之于己”并存。根据地的财政政策，把坚持开源节流、严格财政纪律、惩治贪污浪费放在重要位置，其重要程度伴随根据地形势的发展变化越来越突出。正是因为统一和加强财政管理的需要，中央成立了审计委员会，各级工农民主政府和红军部队也相应建立了审计委员会，审计从此便以制度的形式正式出现。中央苏区时期实行审计监督制度，是加强苏维埃工农民主政府自我管理和自我约束的初步尝试。审计建制几经变化，最终以法律形式确立了审计机关的独立地位，这既保障了苏维埃共和国财政统一，又是红色政权进行国民经济管理的必要条件。

第三，加强制度建设抑制腐败的产生，是廉政建设的根本。中央苏区廉政建设的经验告诉我们：在新的历史时期、新的形势下，要完成党和人民赋予我们的历史使命，实现党的宗旨，使我们的社会主义事业永不变色，我们就必须在教育、民主建设的同时，大力加强反腐倡廉的制度建设，从源头上抑制腐败的滋生。教育是基础，制度是保证，监督是关键。邓小平同志曾语重心长地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”。[13](P333)因此廉政建设、治理腐败的根本出路是通过制度改革、制度创新而形成防腐、治腐机制体系。

第四，反腐败成效的真正取得，不能仅靠反腐宣传教育、领导干部的自觉以增加自身拒腐防变和抵御风险的能力，而是要紧紧依靠财政制度的健全。反腐败成效的真正取得，不能仅靠事后的惩罚，而是应靠事先的预防。中央苏区时期的财政监督是全方位和系统的，在推进过程中的许多有益探索，及所体现出来的一些重要的精神和原则，是我们党的宝贵财富，对当前的反腐败斗争仍然具有重要的现实借鉴意义。财政监督仍将是当前廉政建设的重要举措，是保持共产党员先进性的有力保证，是共同推进构建社会主义和谐社会进程不断前进的重要举措。

[1] 厦门大学法律系，福建省档案馆.中华苏维埃共和国法律文件选编[Z].南昌：江西人民出版社，1984.

[2] 许毅.中央革命根据地财政经济史长编：下册[M].北京：人民出版社，1982.

[3] 对于财政统一的贡献[N].红色中华(第14期)，1932-03-16.

[4] 中国社会科学院经济研究所中国近现代经济史组.革命根据地经济史料选编：上册[Z].南昌：江西人民出版社，1986.

[5] 中央财政人民委员部训令财字第六号——目前各级财政部的中心工作[N].红色中华(第33期)，1932-09-13.

[6] 中华苏维埃共和国临时中央政府成立周年纪念向全体选民工作报告书[N].红色中华(第39期)，1932-11-07.

[7] 临时中央政府人民委员会第八次常会[N].红色中华(第12期)，1932-03-02.

[8] 湘鄂赣革命根据地文献资料：第二辑[Z].北京：人民出版社，1982.

[9] 毛泽东选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1991.

[10] 朱钦胜.中央苏区反腐倡廉史[M].北京：中国社会科学出版社，2009.

[11] 傅克诚等.中央苏区廉政建设[M].北京：中央文献出版社，2009.

[12] 关于四个月节省运动的总结[N].红色中华(第232期)，1934-09-11.