政党参与公共政策过程浅论——以英、德、日为例

靳呈伟

（中央编译局 政党研究中心，北京 100032）

政党参与公共政策过程浅论
——以英、德、日为例

靳呈伟

（中央编译局 政党研究中心，北京 100032）

政党在现代西方公共政策过程中扮演着重要角色，发挥着重要作用。政党对政策过程的影响是以一系列民主制度为依托的，受各国政治运作机制的影响。在不同的政治运作机制下，政党参与政策过程的实践表现出不同特点。梳理英、德、日三国政党参与政策过程的概况并加以比较，有助于加深对这些国家民主政治运作机制的认识。

议会制；政党；公共政策

现代民主政治的逻辑是政府为社会提供公共服务，最大限度地代表并实现以群体利益为基础的社会公共利益。这一逻辑体现为政府通过制定并实施大量公共政策，来分配社会价值、实现公共利益。如何协调各方利益进而使公共政策实现公共利益的均衡成为当代民主政治的核心问题，或者说，一国的公共政策能否均衡合理地体现各群体的利益表征着该国的民主程度。

公共政策实现公共利益均衡的前提是民众的意愿和利益要求能够在政策过程中得到表达和尊重。在当今世界诸民族国家中，普通民众直接参与公共政策过程，对政府决策施加影响，尚存在诸多困难。民众对公共政策的参与和影响更多是间接意义上的，需要借助一定的中介、途径、机制来实现。现代民主政治的主要表现形式是政党政治。其核心力量政党是连接社会与政府的桥梁，发挥着利益整合的功能。在汇聚、综合、表达社会多元利益，使分散的、潜在的民众意愿转化为集中的、明确的政策要求方面，政党发挥着关键性作用。因此，政党就与公共政策不可避免地发生了千丝万缕的联系。研究其政党参与政策过程的实践，把握政党与政策的关系，有利于更好地认识当代西方民主国家的民主政治运作过程。他山之石可以攻玉，加深对西方民主政治运作过程的认识，可以为我国的社会主义民主政治建设提供适当借鉴。本文拟对英国、德国与日本这三个议会内阁制国家政党参与政策过程的相关问题进行简要梳理。

一、英国政党参与公共政策过程概况

英国是实行议会内阁制的典型国家。在议会制政体形式中，掌握了议会多数的政党自然地成为国家公权的行使者。该党不仅可以直接上台执政，行使行政权力，而且可以运用属于议会的全部权力。

执政党控制政府或行政权力的基本方式是组建内阁。英国宪法规定，内阁是政府的核心，是国务决策中心，是英国社会的组织和领导机构。赢得选举后，执政党领袖出任内阁首相并受命组阁，本党精英大批量地进入各级政府机构并担任要职。英国内阁实行“集体负责制”，阁员必须与内阁保持一致，不允许发表与内阁政策矛盾的意见，更不允许采取与内阁政策矛盾的行动。内阁的这一基本原则加上严格的政党纪律使进入政府的党员很难轻易背离本党政纲。如此，政府就成为执政党的政策转换器——输入执政党政策，输出国家政策。

作为立法机构，英国下院享有诸多权力。其中最重要的是立法权、财政权及监督和倒阁权——包括政府提出的涉及国家利益的公议案、由有关团体或个体提出的涉及地方或团体利益的私议案在内的所有法案，均需下院讨论通过后才能成为法律并生效；政府每年编制的财政预算要提送下院审议，通过后才能实施；政府施政纲领、财政预算执行情况等须接受下院的质询、调查与批评。因而，执政党还会通过各种方式控制下院，以更好地完成政策转换。执政党控制议会或立法权的主要方式是组建执政党议会党团及协调本党议员的政策倾向。执政党议会党团在议案审议过程中是非常重要的力量，对于贯彻执政党政纲至关重要。在本党议会党团的支持下，执政党可以不用担心它通过内阁提出的政策议案被议会否决。

执政党还可以通过议会党团对首相和内阁的决策进行指导或控制。首相及其内阁要继续执政就必须尊重执政党议会党团的意见。议会党团的地位与作用使其成为执政党的决策核心。英国主流政党均设有协调本党议员政策倾向的专门机构或职位——督导员或党鞭。无论是保守党还是工党，为协调本党议员的政策立场都设有督导员，督导员在政策过程中发挥着重要作用。“如果英国国会是政治权力所在，则党鞭办公室是英国议会政治的神经中心，……是政策形成的场所”[1](P38)。一项重要政策的提出，事先都会经由督导员筛选剔除其中可能引起议员反对的部分，然后推出；而在决定如何推动通过法案的安排和策略时，督导员会提供咨询，并明确议员的态度，以保障本党法案顺利通过。执政党还可以利用自身执政的优势来控制议会立法程序。例如，由内阁代表政府提出的公议案往往得到优先考虑和处理，在审议中也比较容易通过。

概言之，执政党通过内阁和本党议会党团将本党主张通过法定程序转换为国家意志，将本党政策转变为国家政策。

在英国两党制①虽然在最近一次英国大选中没有一个政党赢得半数以上议席，从而形成一次“无多数议会”，保守党和自由民主党联合组建新政府。但因此说英国的两党制已变成多党制，却为时过早。毕竟，虽然英国历史上曾出现过“无多数议会”的局面，但并没有演变成一种常态，并未撼动两党制。这次的“无多数议会”能否成为一种拐点，尚待观察。的政党制度框架下，虽然在议会中拥有次多议席的政党不能与执政党分享国家权力。但是，作为法定的反对党，其在政策过程中仍然发挥着特定作用。反对党的主要作用可以概括为一体两面。一面是“破坏性”的，“反对党的责任不是要提出什么建议，而是反对一切，然后把政府赶下台”[2](P167)，即通过认真审查、批评政府的政策来挑政府的毛病，反对那些不必要的、极端的政策议案；另一方面是“建设性”的，即提出合理的建设性政策，以取代现政府。

英国政治中的一些制度设置及运作机制为反对党发挥作用提供了平台与保障。譬如，上世纪七十年代末，下院就开始设置与政府重要部门相应的议会部门委员会，反对党议员可以在这些委员会当中与执政党议员一起工作，一般情况下反对党议员会担任其中的政府账目委员会主席。这样就为反对党发挥监督作用提供了便利。

不能忽视的是，两党制限制了两大党之外的其他政党作用的发挥。没有或很少有参政的机会，它们代表的选民的利益就无法直接通过制定政策体现出来。但是小党也对政策过程具有一定影响。譬如，小党的一些政策主张可能被大党拿去为其所用，从而在间接意义上实现了对政策过程的影响。

两大党自身的一些因素也对英国的政策过程起着一定影响。例如，两党在一些问题上的价值观是存在显著差异的，它们会选择不同的政策取向。大致而言，保守党显得右一点，工党则显得左一点。随着政权在两党中的轮换，英国在某些领域某些问题上的国家政策往往会出现反复。

二、德国政党参与公共政策过程概况

德国也实行议会制，但它的议会制具有一些不同于英国议会制的显著特点。

就国家的行政机构而言，赢得了联邦议院多数席位的政党（或政党联盟）成为执政党，拥有组阁权。该党领袖出任联邦总理，总理负责组阁。内阁奉行“总理原则”，即总理有权决定联邦政府总的方针政策，并可凭借任免联邦部长的权力来维护政府的方针政策，而内阁却不能凭借多数迫使总理接受他或她不赞同的方针政策。

联邦政府还拥有立法创议权和立法最后审核权：政府有权向联邦议院提出任何议案；联邦参议院的法案须先转交政府，经政府同意后送联邦议院审议；议会两院在修改某项议案前须征求政府意见；两院通过的所有法律与议案须由总理及有关部长副署后才能呈送总统公布实施。执政党通过以总理为首的内阁主导政策制定过程，并通过强大的政府行政权力贯彻执行自己制定的政策，政策过程体现出较为鲜明的政党色彩。

就立法机构来讲，联邦议院与联邦参议院是德国议会制度的两个支撑点。联邦议院担负国家立法机关的大部分职责。掌握了联邦议院多数议席意味着掌握了国家立法大权。执政党可以通过联邦议院将本党意志转化为国家意志，将本党政策主张转化为国家政策。执政党往往利用本党和同盟党的议会党团控制联邦议院。

联邦参议院是各州在联邦一级的联合，是各州利益的代表，它有权发表对国家重大方针政策的看法，有权直接影响联邦政府和联邦议院的决策，使各州的利益在其中得到体现。它还有立法创议与立法审议权，一州或数州联合提出的立法动议得到参议院多数支持便可成为立法动议，该动议经联邦政府同意即可提交联邦议院审议；而政府的法案也须交参议院讨论，尤其是涉及州级问题的联邦法律，只有获得参议院审议通过，才能颁布执行。参议院的成员是通过特殊方法产生的，不遵循全民选举产生这一常规途径。参议院成员主要来自各州政府，他们严格按照州政府的指示投票、办事，不能独立活动。各政党或政党联盟对联邦参议院施加影响是经过曲线轨迹实现的——首先政党要获得州议会多数议席，控制了州议会多数也就控制了州政府，控制了州政府也就意味着具备了拥有参议院多数议席的条件，也就能够对参议院施加本党的影响。

就政党制度来讲，德国的政党制度可以视为一种“两个半政党制”或“两大带一小政党制”。在今天德国的政党格局中，没有一个政党拥有足够的实力赢得议会的绝对多数从而单独执政。政党联盟成为上台执政的必要手段。在这种制度框架下，主要执政党在掌握公权的同时，须与同盟党分享政府职位；在行使公权时，须与同盟党协调政策立场，主要执政党的决策往往会受到其执政伙伴的影响。因而，政府政策出台以前各执政党之间协调政策立场的过程是德国政策过程中影响重大的一个阶段。

三、日本政党参与公共政策过程概况②

自“五五体制”形成以来，日本由自民党长期执政。其不同于多数西方国家的最显著特点是自民党不仅掌握政府的领导权，还直接参与政府运作，政策过程自始至终都有自民党的参与。可以说，日本党政机构的运行实质上是结合在一起的。

内阁是日本政府的最高行政机关。内阁首相通常由自民党总裁出任，内阁成员则多为自民党的骨干，自民党把持着政府各部门。一般而言，日本内阁决策有两大类。一类是纯粹政府职权范围内的，不需要国会授权，由内阁自行定夺的决策。虽然自民党一般不直接干预此类决策，但由于自民党控制着内阁、把持着政府各部门、掌握着各级官吏的政治命运，此类决策的主体对自民党自然是言听计从。另一类是作为政府议案提交国会审议批准的。此类议案在送交国会审议前，首先经历的一个程序是由政府职能部门草拟和提出议案。日本政府各省厅首脑均为自民党党员，各职能部门一般由自民党的“党友”控制。因此，每项议案都是或直接或间接地在自民党干预下草拟、出台的，这绝非夸大之词。政府部门提出议案后，不能直接经内阁总理大臣送交国会，而必须先呈报自民党中央机构审议、修订。自民党中央机构对政策议案的审议也有严格的程序，议案先交政务调查会的有关部会审议，通过后，再由政务调查会讨论。议案经政务调查会调查、审核、修订后，再送总务会复审。总务会是自民党内最重要的决策机构，负责全权处理党务和国会方面的事务。总务会讨论通过，意味着自民党批准了议案。总务会批准的议案会转至自民党国会对策委员会，最后由首相代表自民党向国会正式提出。可见，此类议案从头到尾都是由自民党中央控制的，深深烙有自民党的印记。

在“五五体制”下，在野党很难有所作为。鉴于国会的有关规定，拥有议员少的在野党基本上不可能单独提出议案，即使提交了议案，由于在野党因为各种原因难以采取统一行动，除非得到自民党的支持，议案也很难获得通过。但这也不等同于在野党对政策过程毫无影响。在议案提出阶段，当自民党提出法案时，在野党可以通过成为共同提案者或提出对立法案的方式来施加影响；而在议案审议阶段，在野党可对自民党提出的议案加以反对、修正或赞成；在议案表决阶段，在野党仍可赞成或否决议案。

四、三国政党参与公共政策过程的比较及思考

制度模式决定行为模式。英、德、日三国政治运作机制的共同点与不同点决定了其国内政党参与公共政策的过程既有共性也存在差异。就共性而言，大致表现在：第一，三国公共政策过程的政党色彩都较为鲜明，主流党在各国公共政策过程中均发挥着不可替代的作用，尤其是执政党对本国政策过程有着较强控制力。第二，三国的主流政党均力图通过赢得议会选举进而上台执政来更好地将本党方针政策转化为国家政策。各国的执政党主要通过控制内阁及议会来实现政策的转化。也就是说，议会内阁制国家的政党通过赢得议会选举，同时控制了行政权与立法权，把行政决策与立法决策结合起来推动本党政策向国家政策的转化。第三，三国的政治运作机制均深刻地影响着本国政党对公共政策过程的参与。就差异性来讲，大致表现在：第一，英、德两国的政府运作与政党活动是分开的，两国的政党都不直接介入政府的具体决策程序，政党领袖及其骨干都是以行政官员的身份参与决策的；而日本自民党则直接介入政府运作，自始至终地影响或者控制政策过程。第二，英国是典型的两党制，德国是“两大带一小”式的多党制，日本则是“一党独大”式的多党制。政党制度的不同，使各国政党在公共政策过程中的地位、作用及活动方式等方面各有特点。第三，从参与公共政策过程博弈的政党关系角度讲，英国主要是执政党与反对党之间的较量；而德国在执政党联盟与在野党博弈之外，还有执政联盟各党之间的协调；日本则主要是自民党内部各派阀之间的争斗。

通过对英德日三国政党参与公共政策过程概况的梳理及比较，可以得出以下认识：第一，在政党政治环境下，政党是连接政府和社会（即民意）的主要中介组织，“政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁。如果改变一种表达方式，那么政党就是把社会中思考和讨论的水流导入政治机构的水车并使之转动的导管和水闸”[3](P42)。政党因素是政策过程中不可或缺的关键因子。第二，尽管政党在各议会民主制国家政策过程中扮演着重要角色，发挥着重要作用；但是，政党只是一种社会政治组织，不是国家机关。政党对政策过程的影响还是要借助政府、议会等公权机关来实现。政党借助公权机关影响政策过程的事实决定了政党的政策是不同于国家政策的，中间存在一个经法定程序由政党政策向国家政策转化的过程。当然，日本的情况另当别论。第三，政党借助公权机关参与政策过程是以一系列民主制度为依托的。自由选举制度是现代代议制民主中关键的制度安排之一，它也是塑造民主国家公共政策和民主决策过程的核心制度要素。政党为赢得选民的选票，在制定自身政纲时，必须汇聚、综合、表达社会多元利益，使自身政策充分体现民意。一个政党如果不能适时调整自身的政策以更好地体现民意，是很难获得民众的认可的。民众投一个政党的票，在很大程度上是对其政策的认可与选择。政党对政策过程的影响不仅仅停留在选举上，还要进一步体现在政府决策及政策执行、立法机构的立法等方面。执政党会凭借国家公权，经过合法程序，将自身意志转换为国家意志，将自身政策转换为国家政策，并推动其得以贯彻执行。而未能赢得选举的政党，一面在制度许可的框架内，提出政策议案，参与、影响政策的制定，监督政策的执行；一面攻击、批评执政党的政策，并提供可供选择的替代性政策，随时准备取代执政党。这种以选举竞争为中心，贯穿国家治理全过程的政党竞争，是西方国家公共政策过程的主要形式。第四，由于西方各国政体和政党制度存在一定差异，政党在各国政治运作过程中发挥的作用是不同的，各国政党参与政策过程的实践也各有特点。

罗伯特·达尔曾指出，“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”在西方政党参与政策过程的问题上也是如此。一方面，对西方政党参与政策过程问题研究所得出的结论都离不开其生态背景，将之简单地拿到其他生态环境中去应用是不明智的；但另一方面，对西方政党参与政策过程的实践进行研究也不是毫无用处，可以从中汲取人类政治智慧，为建设我国政治文明提供借鉴。

[1] 雷飞龙.英美日三国国会党鞭制度[J].理论与政策，1991.

[2] 转引自 J·哈维，L·巴塞.英国的宪法与政治[M].1987.

[3] 转引自王长江.现代政党执政规律研究[M].上海：上海人民出版社，2002.

D052

A

1672－4445(2011)04－0031－04

2011-01-04

浙江社会主义学院2010年招标项目“国外政党参与政策过程的实践及对我国民主党派的启示”（10zsyzb09）的前期成果。

靳呈伟（1980-），山东曲阜人，博士，中央编译局助理研究员，主要从事国外共产党比较及政党基本原理研究。

②正如很难判断英国新近发生的政治变化是否代表一种新的趋向一样，日本民主党代替自民党上台执政是否会开辟、形成新的政治传统也需进一步观察。因而，本部分主要探讨自民党执政时期的情况。

[责任编辑：钟 晟]