论垂直管理部门监督机制的完善

张 杨

（宜宾学院 政府管理学院，四川 宜宾 644007）

论垂直管理部门监督机制的完善

张 杨

（宜宾学院 政府管理学院，四川 宜宾 644007）

垂直管理体制的实施带来了监督机制的变动，现有的垂直管理部门监督机制存在监督主体相对单一、监督权力过于集中以及制度不够成熟等问题，积极完善统一管理、加强人大监督、建立开放性的多方监督机制以及通过制度建设加强对派驻（出）纪检监察机构的监督是我们完善垂直管理部门监督机制的可选措施。

垂直管理；部门监督机制；现状和问题；完善对策

自上世纪九十年代中期以来，为了适应市场经济发展的需要，增强中央宏观调控的能力，工商、国税、国土、药监、质监等重要执法部门先后实行了中央或省以下的垂直管理。被垂直管理的部门脱离本级人民政府，人事、财政由上级主管部门直接管理。从调整后的情况来看，垂直管理对于预期的打破地方保护，有力贯彻中央政策以及促进市场的统一等目的的实现效果非常明显。然而，这样的体制调整也带来了两个直接的结果，一是垂直管理部门独立执法的权力得到了扩大；二是原有的对这些部门的监督机制被打乱。历史的经验告诉我们，权力太大又缺乏监督的体制最易出问题。近些年来，社会公众对垂直管理部门的抨击、质疑就表现得非常突出。垂直管理部门执法被指太专横，权大气粗；垂直管理部门“面难看、门难进、事难办”的情况尤为严重。此外，近些年垂直管理部门连续出现的一系列腐败案件也让社会公众对垂直部门深感忧虑。2003年，海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、屯昌县工商局原局长吴岩等人，也因受贿行贿相继“落马”，此案件还涉及到了海南全省8个市县的工商局长。2006年，国家统计局长邱晓华腐败案和国家药监局局长郑筱萸腐败案也因案件涉及人数之多，贪污数额之巨，官员层次之高让人触目惊心。如此的形势，如果不再好好地研究并解决对垂直管理部门的有效监督问题，很可能会影响到垂直管理体制的存续。那么，我们目前对垂直管理部门的监督机制到底是一种什么样的状况呢？

一、垂直管理部门监督机制的现状和问题

垂直管理部门在被垂直之前多属于属于一级人民政府的职能部门，接受人民政府的领导，多年以来，对这些部门的监督有一套较为完善的机制，主要表现在这样几个方面：一是监督主体多。作为人民政府的一个职能部门，党委、政府、人大、政协等对其实行监督是应有之意。此外，各人民团体、公众以及地方媒体等也都较好地发挥了对这些部门的监督。二是监督手段硬。人事、财政以及考核等方式都是硬的，纪检、监察、财政、人大等部门说话顶用。三是制度相对成熟。即是说，在多年的工作当中探索出了一些较为成熟且经过实践检验的有效做法，形成了较为完善的工作制度。但是，部门在实行垂直管理后，脱离了本级人民政府，部门的人事、财政以及考核等管理也伴随着发生了变化，相应地，原有的对这些部门的监督机制就出现了较大的变动。

1、人大监督丧失硬性手段。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，垂直管理部门的人、财、物权或统一于中央或统一到省里，人大丧失了对其的人事任免权和财政监督权两项刚性制约手段。近些年，一些地方人大虽以地方性法规的形式出台了专门针对垂直管理部门的办法，但提出的监督办法多集中于视察、检查、评议、受理申诉、控告和检举、质询、特定问题调查等一些形式，缺乏对垂直管理部门的监督力度。更有甚者，一些垂直管理部门认为地方人大就不应该或无权对其进行监督，对于地方人大开展的一些监督活动多有抵触情绪，增加了地方人大监督的难度，于是，一些地方人大出现了多一事不如少一事的态度，干脆撇开垂直管理部门不管。

2、同级地方纪委监察部门不能监督。部门被垂直管理后脱离本级人民政府的同时，同级党委也同时丧失了对其组织人事的话语权，原有的能对这些部门实行硬的监督的党委纪检部门和政府的行政监察部门、人事部门以及财政部门，也就都在对垂直管理部门监督上集体失语。目前，对垂直管理部门的监督主要落在了中央或省纪检监察派驻（出）在各垂直管理部门的纪检监察组，呈现出监督主体的单一性以及监督的内部性等特点。站在垂直管理体制的角度来看，这样的安排有其必然性，但是，站在完善对垂直管理部门监督的角度来看，也还有很多需要思考和完善的，因为目前的这样一种监督机制，无论从历史实践经验还是从机制本身的科学性来看都有一些值得商榷的地方。

——派驻（出）纪检监察组能否实现完全独立监督？本来监督主体就较单一，如果监督还做不到独立，没有权威，那么，监督的效果就很难理想。很长一段时间，我们的纪检监察派驻（出）机构在领导体制上实行的是双重领导，既接受派出它的纪检监察机关的领导，又接受驻在部门的领导，而且是以驻在部门的领导为主，因为人事、财政甚至考核等关键问题都要受驻在部门的节制。这种体制引起了社会不少人的质疑，质疑的焦点就是这种体制下监督权的独立性。当然，我们也看到，一段时间以来，我们在增加纪检监察派驻（出）机构的独立性上进行了摸索。2004年4月，中央纪委、中央组织部、中央编办、监察部联合发布了《关于对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的实施意见》（中办发［2004］12号文件），提出对中央纪委监察部派驻机构实行统一管理的意见，并在同年实施了对双派驻纪检监察机构的统一管理工作。2005年9月，中共中央纪委和监察部又联合发布了《关于中共中央纪委监察部单派驻纪检、监察机构实行统一管理的实施意见》（中纪发［2005］11号文件，以下简称《实施意见》），再次明确了在中共中央纪委监察部单派驻纪检、监察机构范围内实行了统一管理。驻在部门与派驻（出）机构的关系，由领导与被领导关系，转为被监督与监督的关系；派驻（出）机构有权初核部门党政领导班子及其成员违反党纪政纪的问题；参与调查驻在部门党政领导班子及其成员违反党纪政纪的案件；调查驻在部门的干部及所属单位负责人违反党纪政纪的案件及其他重要案件；派驻（出）机构的干部由上级纪委、监察局管理，派驻（出）纪检组长（纪工委书记）一般不从驻在部门中产生。派驻（出）机构干部的任免、考核、交流和管理等执行上级有关规定，其他干部的招考录用、考察任免、年度考核和奖惩由上级纪委、监察局负责。由此，中央层次的双派驻和单派驻纪检监察组都实行了统一管理，这无疑大大增强了派驻（出）机构的独立性。2010年6月25日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》（以下简称《决定》）又明确提出监察机关派出的监察机构或者监察人员，对监察机关负责并报告工作。监察机关对派出的监察机构和监察人员实行统一管理，对派出的监察人员实行交流制度。这样，监察机关的派出机构实行统一管理就全面推开了。但是，这是不是就意味着完全解决了独立监督的问题呢？细致分析起来，还有一些情况的存在值得关注。一是实际工作中各驻在部门的党风廉政建设第一负责人仍然是党组书记，党组和行政主要负责人在监督问题上仍然握有重要的话语权；二是一些驻在部门仍然握有一定的人事权。以新华社为例，2006年，《中共新华社党组中央纪委驻新华社纪检组关于做好统一管理工作的意见》就规定：驻社纪检组处级以下干部的招考录用、任免和调动等事项，由中央纪委委托新华社负责，其档案由新华社管理；驻社纪检组干部的年度考核工作由中央纪委商新华社组织；驻社纪检组干部的教育培训由中央纪委和新华社共同负责。三是驻在部门掌控派驻（出）机构人员的福利待遇，派驻机构干部的工资关系、党（团）组织关系、群团关系由驻在部门负责管理。派驻机构干部享受驻在部门同职级干部待遇，工资外津（补）贴以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜都由驻在部门负责。此外，我们还必须考虑长期一起工作可能产生的人情因素问题，虽然我们也规定了交流制度，但是，最长5年的交流间隔时间还是较长，这并不利于解决人情这个问题。

——谁来监督这些派驻（出）机构？没有监督的权力是危险的，没有监督权力监督者的权力是更危险的，近些年来，省市县各级的纪委书记因贪污受贿落马的并不少见。垂直管理部门的派驻（出）机构实行的是系统内层层下派，监督权力异常集中，下一层级对上一层级负责。如此，监督下一层级派驻（出）机构的主要责任和权力就放在了上一层级的派驻（出）机构身上，这样，就出现了监督的相对单一性和隔级监督的问题。历史经验表明，这样的监督方式有其难以克服的局限性。监督主体的单一性使得监督权力太过集中，所有的鸡蛋都放在了一个篮子里，风险太高，系统内只要出现问题就都是大问题；隔级监督最明显的弊端则是信息的不及时和信息的不对称，这对监督几乎是致命的。

由上可见，垂直管理体制的实施确实使得原有的监督机制产生了重大变动。而目前的这样一种监督机制虽然总体上与垂直管理体制是相适应的，但是，存在成熟度不够，监督权力太过集中，缺乏监督权力监督者的权力等问题，对垂直部门的监督还有进一步完善的需要和可能。

二、完善垂直管理部门监督的对策

1、完善统一管理制度，树立派驻（出）机构独立监督的权威。要进一步明确派驻机构的角色，特别是职权、地位等问题，争取尽快实现人事权以及财政资金和相关费用的完全独立，确实树立起派驻（出）机构相对于驻在部门的超然地位，实现统一管理到独立管理的性质转换。在此基础上，逐步实现对驻在部门党组和行政主要负责人的绝对监督权威，克服目前党组和主要负责人在廉政问题上话语权过大的问题。

2、积极发挥人大的监督作用。人大具有保证宪法、法律、法规在本行政区域贯彻实施的职权，虽然部门被垂直管理后对人大参与监督垂直管理部门的争议还比较大，但是，许多地方人大通过检查、评议、特定问题调查等方式对垂直管理部门的工作进行监督也是一个较为普遍的事实。特别是在党委、政府缺乏监督的情况下，积极发挥人大的监督职能更具有独特的意义和价值。为此，我们可以考虑：（1）建立各级人大的上下联动机制，创新监督方式。各级人大之间，主要是有权履行对垂直管理部门监督的人大要注重听取下级人大对垂直管理部门的意见和建议，克服有监督权的人大离的太远，离的近的人大又没有充分监督权的突出问题。有必要的时候甚至可以考虑实行委托监督的方式，使下级人大具备监督其行政区域内垂直管理部门的实际权力。（2）充分发挥各级人大，特别是有权监督垂直管理部门人大的人大代表的监督作用。目前，我们实行的是直接选举和间接选举相结合的选举制度，县乡两级实行直接选举，全国人大和省市（州）的人大代表都是由下级人大间接选举产生的。省人大代表是各市州人大选举产生的，各市州人大代表又来源于县。如此，各下级人大完全可以通过加强与本行政区域选举的省人大代表的联系，利用他们对垂直管理部门有明确的监督权而反映问题甚至帮助解决问题，达到曲线监督的效果。（3）全国人大常委会应尽快以法律或法规的形式明确地方人大对垂直管理部门的监督权力。切实落实宪法和相关法律赋予地方人大的保证宪法、法律、法规在本行政区域贯彻实施的权力。

3、积极构建开放性的多方监督机制，克服监督主体相对单一的问题。对此，香港廉政公署的咨询委员会制度可以做些借鉴。对垂直管理部门的监督，我们可以由一级的上级主管部门为主导组建类似委员会，吸收当地政府、人大以及一些社会人士通过跟踪业务办理，审查相关报告以及对工作提出意见和建议的方式实施监督，委员会对上级主管部门负责。这样，就不仅实现了监督主体的多样，而且，行使监督权力的方式（委员会不具有决定权）也保证了不会因此而损害垂直管理体制本身。

4、以制度建设为重点，切实加强对派驻（出）纪检监察机构的监督。权力容易异化，监督权力同样如此。鉴于目前垂直管理部门监督权力过于集中的情况，加强对这些派驻（出）纪检监察机构的监督，从思路上主要以从外部力量入手，措施上主要以加强制度建设为重点。（1）建立公民监督员制度。公民监督员由有权监督垂直管理部门的人大或其常委会从垂直管理部门所在地的合适公民中聘任，主要考虑履职能力、意愿，同时注意身份回避。公民监督员有权对派驻（出）纪检监察机构的工作提出意见和建议；负责联系社会公众，反映社会公众对垂直管理部门的意见和建议；督促派驻（出）纪检监察机构开展工作；向聘任其人大反映派驻（出）纪检监察机构工作人员可能存在的渎职、贪污受贿等问题。（2）建立派驻（出）纪检监察机构主要负责人的责任追究机制。对于已查案件中存在所派驻（出）纪检监察机构失职、渎职的情况，要严格追究主要责任人的责任。（3）严格派驻（出）纪检监察机构工作人员的财产申报制度。对于一般权力行使者，我们要建立财产申报制度，对于监督权力的人更需严格要求。对于派驻（出）纪检监察机构工作人员，要搞好任前、任中以及离任时的财产申报，财产申报情况不仅对上级派驻（出）纪检监察机构反映，而且，要通过媒体实现社会公开，在这方面，监督官员要走在其他官员的前面。

责任编辑：刘建文

D630.1

A

1671-2994（2011）01-0152-03

2010-11-08

张 杨（1981- ），男，湖南醴陵人，宜宾学院政府管理学院讲师、硕士。研究方向：行政监督、基层政权建设。

*本文系宜宾学院青年基金课题《垂直管理部门的监督问题研究》（项目编号：2008QJ01）的研究成果。