当前县权公开探索的成效、问题及对策——基于有关试点县的实证研究

资金议

（中共湘潭市委党校 党建教研部，湖南 湘潭 411100）

当前县权公开探索的成效、问题及对策
——基于有关试点县的实证研究

资金议

（中共湘潭市委党校 党建教研部，湖南 湘潭 411100）

县权公开经过一段时间的试点已经取得了一定的成效和经验，但要真正实现县权公开透明运行，仍有不少问题值得思考。需要以系统思维理清多重关系，不断完善监督方式，树立制度权威，把握改革中的关键和重点。

县权公开；成效；问题；对策

2009年来，中纪委和中央组织部部署了县权公开透明运行改革试点，简称“县权公开”改革试点。首先选取了江苏睢宁县、河北省成安县、成都市武侯区三个县级政权作为试点地区，开始了对县权公开透明运行改革的探索。2010年底印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，开始在全国推广。县权公开试点以来，取得了一定的成效，而要真正实现县权公开透明运行，做到《意见》提出的“规范权力行使、强化权力监督、从源头上防治腐败”，还有许多问题需要面对和破解。

一、当前县权公开探索中的主要做法及成效

自从中央部署县权公开试验试点以来，已经过了将近两年的时间。各地对县委权力公开透明运行的探索取得了一定得成效，为今后的推广积累了经验。其主要做法有：

1、编制权力目录，固化权力事项。县权公开改革首先要做的就是要让群众知道县委究竟有哪些权力，这是县权公开的基础。没有这个基础，改革只能是一场说不清道不明、自吹自擂的作秀。试点地区在权力固化方面进行了有益的探索。成安县将县委集体职权按照全局工作、经济发展、社会事业、社会稳定、党的建设和党风廉政建设的顺序划分为6大类。确定县委集体职权50项、县委常委职权185项、县纪委、县委部门职权110项。成都武侯区在试点过程中明晰了区党代会、区委全委会、区委常委会、区委各职能部门的职责权限，编制了权力目录。如区委常委会拥有“制定贯彻执行上级党组织和同级党代表大会决议、决定的措施”,“审定全区各单位组织机构设置调整和编制调整方案，讨论决定区管干部任免、提名、调动、考核、评议及奖惩，并向区人大、区政府、区政协及各人民团体推荐干部”等18项权力。区委书记拥有“按照干部管理权限，主持、依照程序选拔、任免、监督干部”等9项职权。区委副书记、区长“协助区委书记处理区委工作；区委书记外出时，代区委书记主持区委工作”、“主持区政府全面工作”等4项职权。江苏睢宁县针对行政审批部门的自由裁量权进行了改革和固化。行政审批事项由原来的434个减少到89个，审批环节由过去平均8个减少到3个，审批时限由原来的13个工作日减少到3.16个工作日。

2、绘制权力运行图，规范运行程序。规范权力运行程序既是正确权力行使的前提条件，又是监督主体进行监督的依据。其核心是抓住决策、执行、结果等关键环节，找出权力行使的风险环节，编制运行图，防止权力运行失范。成都武侯区编制的权力运行图，清楚地标明了权力使用的主体、运行的步骤、如何监督制约、投诉有哪些途径等。河北成安县在县委县政府的大门口两侧，树立了32块公开栏，清楚地标明了各种行政事务的办事程序。这说明试点地区都非常重视规范权力运行程序这一关键环节。

3、抓住关键，促进权力运行公开。权力公开运行是“县权公开”的核心，无论是是编制权力目录还是绘制权力运行图都是为公开做准备，公开透明也是这次改革的核心环节。各地结合自己的实际做足了公开的文章。睢宁县制定了《县委常委提前预告制度》，邀请有关的人大代表、政协委员旁听县委常委会。对涉及经济社会发展的重大议题通过电视直播，并且开通热线电话、网络平台让党员群众参与。县委部门公开权力的执行，并且由随机选取的评议员对部门执行的情况进行评议。武侯区实行党员、党代表、区委委员“双向约见”制度。成安县委在科级干部的任用中实行票决制度，2009年来通过常委会票决的干部达到83人，交全委会票决的25人。各试点地区加大了公开竞争上岗制度，无为淘汰制度，X+1的后备干部选拔制度。对公开的探索涉及到赋权、决策、用人、决定、决议、对干部的奖罚等各个方面。

4、不断完善监督措施。监督与公开是共生的，公开会催化监督，监督又能够促进公开。对权力的运行监督既现代民主政治中是不可或缺的一环，也是权力行使达到预期效果的保证。当然对监督制度和有效形式的探索也是县权公开试点的应有之意。综合试点县的探索，主要有以下做法。一是整合监督力量。整合包括党内监督、行政监督、政协监督、司法监督和社会监督等力量，试图构建全方位的立体监督网。二是畅通监督渠道，使监督主体能找得到最便捷的方式。主要是通过公布主要领导和相关部门的电话等方式。三是加强舆情收集和反馈。比如现场办公会，书记信箱，书记手机短信，“民情专替员”对信息进行收集和反馈。也有通过电视、广播、报刊杂志、网络媒体等方式对有关事项的监督和信息的收集反馈等。

试点地区对上述四个环节的探索，抓住了县权公开的关键，因此取得了一定的成效。第一，县委权力得到了一定的规范和限制。例如，睢宁出台的《对重要项目、重点工程、重大资金的使用实行议决权和否决权分立的意见》，建立了议决权和否决权分离相制衡的制度。政府常务会议决，县委常委会否决，相互限制又相互协调，有效地限制了不当用权。第二，权力目录的编制和运行图的制定，在一定程度上理清了权力的脉络。不见阳光的权力，最容易发生变形，也最容易污染政治生态。①权力公开透明运行是试点的核心问题，以前县权老给人权大无边的感觉，“除了军事和外交不管什么都要管”。不仅外人不知道县委有多少权力，有的县委书记自己也不明白有那些权力。而试点县编制的权力目录和编制运行图的做法，让人明白县权是能够说清道明的，并不是权大无边的。这种做法大致上理清了县委权力的脉络，让权力不再拥有“朦胧美”。第三，一定程度上激发了群众的积极性，化解了基层的一些矛盾。试点县公开的各种会议都有群众的参与，有些活动参与的积极性还很高，多个试点县的信访量大幅下降。例如，2010年1月到8月，睢宁县进京和到省信访同比下降了57%、52%。这说明公开加监督确实为老百姓解决了一些实际问题，一定程度上激发了基层党员群众的积极，这也是正是推进党内基层民主的要求。

二、县权公开探索中不容回避的问题

毋庸置疑，试点县在“县权公开”的前期探索中已经取了一定的成绩。但是要做到真正的“县权公开”还有漫长的路要走，随着改革的深入还会遇到很多问题，至少以下问题是必须要思考的。

1、如何追究违反规定后的责任。权责对应、责罚相当这是权力系统运作中的重要原则。但是，我们在相关的试点并没有涉及关于责任对应的问题。这并不是吹毛求疵，而是因为权力公开后不容回避的就是一旦发现问题怎么处理，由谁来问责，应该担当什么样的责任，通过什么形式来裁判，这是一个完整政治流程设计的必然要求。因此，不管是在制度设计上还是在实践探索中都不是可以回避的问题，也不是一个可以利用存量制度中的问责制度能够解决的问题。这样，才能够形成赋权——用权——监督——问责的完整流程。很明显，缺少问责必然使前面各个环节的运行缺少必要的保障。

2、如何处理权威与公开的关系。县权公开的实质是对当前过于集权的县级政治生态的一次矫正。众所周知，我们党实行的是民主集中制，但实际上在基层组织，特别是在县级是集中有余而民主不足。正如邓小平同志所说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”②这也是为什么县委书记群体经常出问题的原因。但是，事实上，中国目前的发展阶段还离不开具有绝对权威的政权，这既是我们发展阶段的要求，也是我国发展历史的要求。从发展阶段来看，当前我国正处于社会急剧的变革期、发展的关键期、矛盾凸显期，需要一定程度的集中。从历史的发展来看，“高度集中的体制来源中共战争年代形成的主要模式，并在计划经济时期得到加强。……传统的集权架构并未受到触动”③，这一贯性的存在也意味着我们对这方面的改革将是一个长期的过程。集权政治的弊端自不必说，但从某种程度上讲，也是我们党在复杂环境中取得成功的因素。我们一度也对这些问题进行过探索，但总是逃不出“一放就乱，一收就死”的怪圈。而经过改革开放30多年的快速发展之后，又迫切的需要政治领域的改革来响应，迫切的需要调动全社会的积极性，这又离不开公开和民主。因此，在县权公开探索中，如何保证现有县权的权威效率和稳定的局面，同时，又能够对县权进行约束和规范，需要深思。

3、如何把依靠政治伦理推动的公开逐步推广。这些试点县有个共同的特点，那就是“一把手”的“自我限权，主动还权”，靠的是官员的政治伦理，否则，一系列的改革将无法推行。正如睢宁县委书记王天倚认为：“如果一把手不想动、不愿动、不真动，那么在现有的政治管理体制下，县委权力的公开透明，特别是一把手权力的公开透明，就很难推行。即便有所动，也容易沦为作秀表演。”依靠自我革命和自觉来推动改革，实质是个依靠人治来解决人治的悖论。当然，我们不能说没有道德极为高尚的县委书记，但毕竟是少数。正如孟德斯鸠在《论法的精神》中说所：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。制度设计的前提只能是人性本恶，至少存在恶的一面。要是完全能靠官员的伦理、道德自律能解决问题，恐怕我们今天的这场改革就是多此一举了。因此，我们必须思考这些建立在个人自觉上的改革成果是否有普遍适用的价值。我们下一个县的一把手是否有这种自觉性和高尚的觉悟，他对县权公开的诉求和上一个县委书记又是否一样，这些都是我们不能把握的东西。

4、如何推进党政关系问题改革配套。县权公开是个系统工程，并不是个单纯党委系统内部的事情。中国共产党是执政党，与其它的政党不同，其他政党的自我改革是党自身内部的事情，但是，中国共产党的改革就关系到党与同级政府的关系，与同级人大的关系等系统配套改革的问题。以往县权运行中存在的问题，突出的就是权力边界的问题，就是很多人不知县权的边界究竟在哪里，甚至县委书记也不知道自己有多大的权力，在县权公开中就避免不了党委权力和政府、人大权力的清晰界定，这是县权公开探索必不可少的内容，也是依法执政的内在要求。

5、如何进行实质性的监督。监督是县权公开的保证，也是检验公开成效的关键环节，但目前的实践探索基本没有突破既有的框架。只是停留在既有监督主体的整合，既有渠道的畅通，甚至依靠书记的权力制约其他机关的权力。这些做法的确能够取得一定的成效，但都是对既有形式的再包装，不能解决根本问题，因为都没有触及对县权监督失效的根本原因。现有对县权的监督基本上分为三个层次，一是省级的基督，二是地级市的监督，三是本级的监督。本级监督主要有系统内部的纪委和系统外的人大、政协、检察院、法院、社会团体、人民群众、媒体等。现实情况是，前面两级监督机关由于太远基本上监督不到，偶尔检查也发现不了问题。同级的纪委是在上级纪委和本级县委的双重领导又以本级领导为主的情况下工作，就更难对同级的县委进行监督了。因为同级县委掌握着纪委的人、财、物和有关的干部任免，因此造成同级监督乏力的情况。人大、法院、检察院等系统也有类似于纪委的情况，而媒体和社会团体的监督在县级本身就不发达。这就在一定程度造成了对县级政权监督的真空，从而使得权力的行使肆无忌惮。

三、促进县权公开的对策

基于上述分析，必须正视县权公开前进道路中存在的问题，提出相应的思路，才能把县权公开真正的落到实处。为此，要以系统思维思考改革，不断完善监督方式，树立制度权威，把握改革中的关键和重点。

1、对县权公开改革进行系统的研究。县权公开改革是个系统工程，需要考虑多方面的因素。为此，一是要解放思想观念。改革的实质是对利益的重新调整，县权公开改革尽管是对以往失范的权力和利益的重新规范，也一样会遭到既有利益的阻挠。只有从世界民主政治发展的大背景中才能认识到县权公开的重要性。只有从巩固党的执政基础，增强党的活力，保证县级政权决策的正确角度才能够理解其迫切性。二是要认识到上下齐动才能保证改革的顺利推进。基层民主改革是党内民主的突破口，方向是以基层民主建设推动整个党内民主的建设。从这个角度来看，前者是后者的手段，方向是从下往上动。但是，当基层民主发展到一定程度的时候，势必要求上面的改革与之呼应。因为“基层民主向上发展，已经并且仍将遭遇制度上的瓶颈，下动上不动，越改越被动。这就需要更高层的改革，需要自上而下的推动力量，需要实现由核心向外围推进民主。”④三是不断完善权力运行的所有环节。权力的运行就像河中水流，任何地方有疏漏都有可能让其走入歧途。因此必须对县权从权力的授予、运行、监督、制约、问责等各流程进行制度设计和思考。四是按依法执政的要求重新理清党与其它系统的关系。目前的基层生态是权责不清，党委的权力过于强势，影响了政府和人大作用的正常发挥。具体表现为以党代政，以政策取代法律，重要人事任免党委书记专制等。必须借助县权公开的契机在基层真正落实依法执政，明确各自权责。五是扩大公众参与，真正调动党员群众的积极性。目前，各试点地区都把群众参与县权的有关活动作为改革的亮点，比如邀请党员旁听人事任免和有关的重要决策，但是，仅仅有这些还不够，应该上升为制度性的硬规定，形成常效机制，这样，才能够真正调动党员群众的积极性，否则，只能是一场临时的作秀表演。

2、改革和完善监督方式。对县委权力的监督一直是让人为难的问题。这些年来大量的县委书记腐败案件一定程度上爆出了我们对县委权力监督存在漏洞。要改变这种状况，单纯整合原有监督机构已经不能解决根本的问题，必须对现有的监督体制进行改革。一是对监督机构进行垂直化改革。县纪委是在上级纪委和同级党委的领导下工作，而且以同级领导为主，这种“同体”监督模式已经被实践证明效果不理想。因此，应该建立以垂直管理为主的模式，监督部门应该从本级的权力系统中独立出来。具体的来说，就是撤销县级纪委，改由省级纪委派驻工作机构的方式对县级权力进行监督。监督机构的人事任免、运行经费等全部由省级纪委统筹，这样做能够最有效的发挥监督机构的效能。二是对相关部门的监督职能进行整合。在现行制度设计中，对县委权力监督的主体非常多，但是，多头监督等于没监督，没起到应有的作用。因此，应该整合现有体制内各部门的监督职能，成立专门的监督机关，内设于省级纪委的派出机构，同时，发挥媒体和群众的社会监督功能。三是为防止监督机关与县级权力机关达成利益共识，在监督机关内部设立相互制约的机制。在监督机内部设置独立的监督机制和内控机制，以对监督机关的行为进行监督和制约。

3、完善制度并树立制度权威。这些年来县级政治生态恶化，腐败案件多发与我们的制度不完善和权威不够有关，既存在制度漏洞又存在好制度没有得到落实和执行的情况。实践证明，很多地方还是依靠能人治县，过度的夸大个人的作用，没有真正的“靠制度管权、管人、管事”。邓小平同志早说过：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，而单纯寄托于个人的能力和政治伦理是不可靠的，因此，需要完善相关的制度，确立制度的权威。在用人上，党管干部的原则要坚持，但具体方式则要改善。要从管“人头”到用制度管人、制度管事、制度管权，加大公开选拔的范围，增强用人的透明度。在选拔干部的过程中，要有党代表来参会旁听，对干部任职公示中同时公示推荐人，落实谁推荐谁负责的制度。

4、着重对县委书记权力进行规范。县权公开本身包括的内容是对县委作为一个组织权力的规范。显然，这其中对书记权力的公开和规范是重点。在现行体制中，县委书记拥有非常大的权力，特别是拥有对重大事项和用人方面最后的拍板权。这种最后决策权的逻辑起点是书记负总责的制度规定。根据权责对等原理，既然要负总责，那书记肯定有必要控制全权。“在这种逻辑下党内民主就转变为领导干部的个人作风；集体领导就变成了集思广益的工作方法。从正面讲，一把手政治是以一票否决制为基础的目前行之有效的领导岗位责任制；从负面讲是新形势下形成高度集权的微观运作机制，甚至导致了集体决策的失效。”⑤因此，必须从理顺权责入手，减轻书记的责任，为后续削弱他的权力做准备。否则，责任不减，书记的权力也就难以削弱。要实现这一目的，必须改进现行党员领导干部的考核机制，不能事事追究其责任。一要采取切实可行的措施，规范书记的决策权和用人权。防止个别的酝酿代替集体决策。对县委书记的权力适当的分权，在不影响其领导权的前提下，对其权力的内容和边界进行明确的规定，实行严格意义上的集体决策和分工负责。要明确书记的权力是作为组织的权力，而不是个人的权力。严格限制权力在程序框架中运行，公开权力的使用。二要加强对县委书记的监督。加大上级监督的力度，通过巡视制度、上级谈话、对干部进行专项检查等对其进行监督。三要加强对县委书记教育培训的力度。在现有的制度框架下，县权公开的程度很大因素取决于县委书记的个人素质，因此，必须对其进行有针对性和有效的教育培训。

注释：

①郭奔胜：《县权公开试验》，《瞭望》，2010年第42期。

②《邓小平文选》，第2卷，人民出版社，1994年版。

③于泽远：《“县权公开”制逐步推行阳光快照到土皇帝？》[EB/OL]，http://www.zaobao.com/special/china/cnpol/pages3/cnpol101205c.shtm l.

④周江：《“确权勘界” 之专家献策》，《决策》，2004年， 第9期。

⑤陈冬生著：《中国政治的民主抉择》，江西高校出版社，2004年版，第51页。

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）01-0148-04

2010-12-10

资金议（1980- ），男，湖南衡阳人，中共湘潭市委党校党建教研部教师、硕士。研究方向：中共党史与党的建设。