美国金融监管制度及对我国的启示

臧玉荣

（中石化日照石油分公司，山东 日照 276800）

美国金融监管制度及对我国的启示

臧玉荣

（中石化日照石油分公司，山东 日照 276800）

2008年国际金融危机后，美国金融监管制度成为各国政界与学界关注的焦点。通过对美国金融监管制度的分析，尤其是对美国次贷危机与金融监管制度之间关系的系统考察表明，监管立法是金融监管制度不可或缺的部分，同时，金融创新与金融监管“度”的把握及“全面风险覆盖”监管理念的转变、对信用评级机构相关金融监管制度的建设等，都对进一步完善我国金融监管制度有很好的借鉴意义。

金融危机；美国；金融监管；金融监管制度；金融监管改革

金融监管问题被认为是20世纪以来影响各国金融安全及世界经济体系稳定的重大问题之一。关于2008年国际金融危机爆发的原因，国内外众说纷纭，但普遍达成的共识之一是金融监管制度和其执行过程存在问题。2008年在美国召开的G20峰会上，各国领导人也达成共识：过度的金融创新、全球泛滥的流动性和监管不足的金融体系是本次金融危机爆发的主要诱因。而2009年6月17日奥巴马政府提出了《美国金融监管改革白皮书》，2009年12月11日美国国会众议院通过了该法案，而由于民主党和共和党存有明显分歧，美国参议院在2010年4月26日的程序性投票中未能通过金融监管改革方案，而这一金融监管改革方案的受挫，并没有因此否定金融监管，有分析人士表示，有民意调查显示，约三分之二的美国人希望加强金融监管，这已经是大势所趋。因此，国际金融监管制度的改革刻不容缓。本文立足于制度经济学理论，从一个完整、规范、新颖的角度对美国的监管制度进行分析，通过次贷危机中暴露的问题，针对性的分析制度中的漏洞，从而为我国金融监管制度的改革和完善提供借鉴。

一、美国金融监管与次贷危机

1、美国现行金融监管体制存在的问题

美国次贷危机的爆发，除其严重的破坏程度，更在于其不同于以往危机的显著特点：它并非由外部冲击（如：石油输出国组织提高油价）引起，而是由金融体系本身产生。而这一事实与当前金融监管的理论相冲突，因此，人们不得不重新考虑美国现行监管体制存在的问题。美国联邦及州层面的监管机构负责对商业银行的监管，但对于房贷经纪机构、资产支持商业票据渠道公司、结构性投资工具公司、对冲基金等却很少受监管或几乎不受监管，这使美国的金融体系变得越来越不透明，流动性风险不断积累，进一步酝酿了危机的发生。在证券业监管上，证券投资交易委员会与商品期货交易委员会在监管职能的界定上很模糊。由于证券交易委员会负责对投资银行和证券公司的监管，但投资银行经营的很多衍生品业务却是由商品与期货交易委员会进行监管，两大监管机构在这些业务方面发生了重复监管的问题，暴露出美国金融监管体制的重大问题。保险行业的监管更值得反思。在联邦层面没有设立对保险行业监管的机构，对保险行业监管的权力几乎都集中在州层面的监管机构，造成了金融监管真空的问题，美国的金融监管体制所具有的优势逐渐变成了一种劣势。金融监管机构缺乏统一的监管，一旦出现系统性风险，在立法范围内没有授权相应的监管机构对此进行处理，导致风险进一步恶化。金融监管机构缺乏对交叉领域的监管，各个金融监管机构的监管标准和目标也不尽相同，导致监管真空、重复监管的局面，使市场存在监管套利、监管效率低下等问题。美国金融监管体制所暴露的问题都是值得深刻反思的。

2、金融衍生品泛滥与金融监管缺失

次贷危机的根源始于次贷，次贷通过不断的衍化变成了次级债如MBS、ABS等，在次债的基础上继续衍化又出现了新的衍生品如CDO，最后在CDO的基础上又衍化出了更复杂的衍生品CDS。一系列复杂的次贷证券化产品构成了复杂的交易链条，在这复杂的交易过程中涉及各方，但各方对金融衍生品的信息了解甚少，特别是对于CDO、CDS等复杂的金融衍生品，包括中介机构，对其定价机制并未了解，就对金融衍生品进行评级，这使金融衍生品的市场变得更加不透明。对于金融监管机构来说，更不知道这种复杂、不透明的金融衍生品到底应由谁去监管，最终导致CDO、CDS等金融衍生品的监管处于空白状态。同时，在各个交易环节缺少必要的监管，甚至没有监管，导致风险在蔓延的过程中没有机构出面进行监管。在利益的驱动下，银行、投资银行及保险公司等金融机构都涉入了金融衍生品的经营，金融衍生品泛滥缺乏监管，导致了系统性风险的增加。

金融衍生品的泛滥与金融监管缺失的关系，值得我们反思。（1）从狭义金融监管制度层面看，美国缺乏对相关金融衍生品的监管。（2）从金融监管体制的层面来看，金融监管的机构设置也存在一定问题。在对金融衍生品的监管中，没有专门的监管机构对其进行监管，各个监管机构相互推诿，造成金融监管的空白。因此，要改变金融衍生品的泛滥所导致的金融监管缺失问题，则需考虑从金融监管制度方面去改进和完善。

3、三大评级机构的监管不到位

2008年国际金融危机之前，关于穆迪、标准普尔和惠普三大评级机构是否接受金融监管机构的监管一直是一个争议的话题。在此次金融危机中，以穆迪、标准普尔和惠普为代表的三大国际信用评级机构在危机萌芽之初也发出了一些预警，但是，为了承揽更多的业务，获得更多的利益，评级机构之间互相竞争业务而且往往依赖历史经验，而不是运用包括资产泡沫可能性的前瞻性模型来确定这些贷款的信用等级，这使得本来就对这些复杂的金融产品缺乏了解，完全依靠信用评级的投资者，对这些金融产品盲目投资，造成市场的泡沫化。直到2007年7月三大国际性评级机构开始调低自己支持的部分金融产品。其中，穆迪调低了399只约52亿美元的次贷支持债券评级；标准普尔调低了612只约120亿美元次贷支持证券的评级；惠普调低了200只约23亿美元的次贷支持债券评级。随后，三大评级机构才表示其将调整次贷支持证券的评级方法。但这种做法对造成的巨大损失已于事无补，三大评级机构的种种失职行为，却没有监管机构出面进行监管。

从信用评级机构内部的角度去分析，人们总是质疑：美国有如此完善的金融监管制度，为什么没能够预测到如此严重的金融危机？这跟美国采用的会计准则—公允价值会计标准不无关系。公允价值会计标准是国际通用的会计准则，这种会计准则与市场价值资产估值方法一致，这种看似简单合理的资产估值方法，却隐藏着导致投机泡沫和金融危机的巨大能量。由于这些评级机构与监管机构内在机制都存在相同的缺陷——依据的资产估值方法是以共同价值为基础的，这种会计制度内生的共振效应会加剧市场波动，在市场繁荣时，公允价值会计制度会促进资产价格的进一步上升，而在危机时期，公允价值会计制度与资本金监管要求共同作用时所产生的共振会使危机进一步恶化。

就三大评级机构与金融监管的关系，我们可以从以下几个方面去分析。（1）在金融监管立法层面上，几乎没有任何有关三大评级机构的金融监管立法，三大评级机构很少为其评级行为负法律责任。因此，应加大对三大评级机构的金融监管立法，以约束其评级行为。（2）从金融监管体制上，没有监管机构对三大评级机构实施监管职能，因此，应将对三大评级机构的监管归入某一个监管部门。（3）从金融监管的机制上看，三大金融机构使用的公允价值会计标准尽管存在一些弊端，但是却不能被放弃。因此，金融中介机构应该建立有效的内部控制机制，尽量减少公允价值会计准则所带来的弊端的影响。

二、对我国金融监管制度建设的启示

我国的金融监管制度改革是继续采取“保守原则”，还是反思我国的金融创新能力不足，鼓励创新？还是另辟蹊径？通过上述对美国次贷危机与金融监管制度体系的考察，对我国金融监管制度的建设具有一定的启示与借鉴意义。

1、必须加强和完善我国的金融监管法律体系

经验证明，完善的金融监管法律是金融监管制度不可或缺的部分，这对我国金融监管法律的加强和完善有以下两点启示：目前，我国金融监管立法落后，覆盖领域较为狭窄，导致金融监管活动缺乏相应的法律基础。我国在某些领域尽管有相对较为完备的监管法律，但法律的执行力度不够，甚至在某些方面出现有法不依的现象，因此，我国应该借鉴美国在法律执行方面的成功经验，加强我国金融监管法律的执行力度。

2、努力寻求市场自律与政府干预的平衡

有学者在金融危机爆发后，开始批判自由主义，认为自由主义是造成金融危机爆发的根本原因，这种观点有点偏激。笔者认为，我们可以批判市场调节存在的内在缺陷，但我们不能完全否定市场。美国的金融模式：自由的金融创新——金融自由发展——危机爆发——金融监管改革——金融再次发展。而中国的金融模式：金融的自由创新——金融监管部门的审查——危机的爆发——金融监管的改革——金融的再次发展。从中美两国金融发展模式的比较来看，两者的主要差别在于金融创新后的第二个阶段，美国则交给了市场去支配，为金融创新孕育了良好的外部市场环境，美国金融繁荣发展，导致危机的爆发，进一步使美国的金融监管制度变得更加完善，如此不断的循环发展；而中国需要金融监管部门对金融创新进行严格的审批，金融监管部门妄想通过对金融创新所带来的影响进行有效的判断，促进我国金融业的发展，实则不然。我国的金融监管部门在审批金融创新时存在一些偏差，由于金融监管部门的严格监管，尽管没有导致危机的出现，但却导致金融发展落后、金融监管制度因循守旧的局面。金融创新与金融监管始终是你追我赶的局面。金融机构的利益目标与金融监管部门的安全稳定是与生俱来的矛盾。创新过度，出现了美国的金融危机，监管过度，则导致了类似我国金融的落后，创新不足等局面，“度”的把握才是好的金融监管的“核心”所在。因此，我国的金融发展不能追随美国等发达国家“高压”的金融监管改革，而是针对自身存在的问题，反思创新能力的不足，循序渐进的寻找市场与政府干预之间的平衡。

3、逐步完善我国的信用评级制度

美国次贷危机的爆发，使得信用评级的作用在金融监管制度中愈显重要，因此，我国应加大对信用评级制度建设的力度。与美国评级机构相比，我国的信用评级机构数量多，规模小，业务量有限，监管机构缺乏有效的监管，这给我国完善金融监管制度敲响了警钟。借鉴美国次贷危机的教训，我国要探索信用评级机构的法律责任问题，进一步规范评级机构的评级行为，更好的维护投资者的合法权益。目前，我国已经引进了公允价值会计准则，但我国利率并未完全市场化，汇率仍然实行管理幅度汇率制度，资本项目并没有对外开放，人民币国际化的过程仍在不断持续推进，在这种金融市场发展不完善、国际化程度及抵抗风险的能力偏弱的情况下，全面推进公允价值会计准则会对我国金融的发展带来一定的风险，因此，我国在推广和应用该准则时应该更加谨慎，尽量避免其存在的缺陷，把握“适度“的原则，降低其给金融业带来的风险。

4、尽快实现对金融监管风险的全面覆盖

目前，“风险全面覆盖”的金融监管理念逐步成为金融监管发展的潮流，危机之前，格林斯潘反复强调“房屋是一项安全的投资，因为价格没有下降”。这种认识对美国人的影响甚远，也导致其缺乏对风险的监管。经历了金融危机之后，美国人逐渐开始向“风险全面覆盖”的监管理念转变，实行“高压监管”。尽管我国的金融监管体制一直坚持该种理念，但更多的是停留在理论层面，在某些新型的金融创新产品或是某些金融机构方面，仍然缺乏有效的监管，因此，我国的金融监管部门更应将这种理念全面付诸于实践，从而使我国的金融监管达到“无缝监管”的状态。

针对美国金融机构“大而不能倒”的问题，美国监管机构已认识到了系统性风险的危害性，系统性风险所造成的危害，大家有目共睹，加强对系统性风险的监管刻不容缓。尽管我国的金融监管较为严格，但对系统性风险的监管却没有相应的监管机构，对金融机构的监管标准过低。当前，我国推出了股指期货这种创新金融产品，对金融市场极易增加系统性风险，这对我国金融监管制度的改革提出了一定考验。因此，我国可以借鉴美国金融监管改革的经验，赋予中国人民银行更大的权力，对系统性重要的金融机构进行监管，防范系统性风险的发生和集聚，从而有效的避免金融危机的爆发。

①朱民著：《改变未来的金融危机》，中国金融出版社，2009年版。

②夏斌著：《金融控股公司研究》，中国金融出版社，2001年版。

③郑鸣、倪玉娟、刘林公：《允价值会计制度对金融稳定的影响——兼论美国金融危机的启示》，《财经研究》，2009年第6期。

④Gesetz zur Umsetzung eines Manahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarkt s， 简 称 为 Finanzmarkt stabilisierungsgesetz， BG2Bl， 2008 IS.1982.

⑤ Eilis Ferran，Symposium:Financial Supermarkets Need Super Regulations Exam ining the United Kingdoms Experience in Dopting the Single Financial Regulator Model， 28 BROOKLYN J.INT'L L.，257，261（2003）.

⑥The Department of the Treasury.The Department of the Treasury Blur-print for a Modernized Financial Regulation Structure.March 2008.

⑦IMF.Financial Stress and Deleveraging-Macro-Financial Implications and Policy in Global Financial Stability Report.October 2008.

责任编辑：刘建文

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1671-2994（2011）01-0111-03

2010-12-15

臧玉荣（1971- ），女，山东昌邑人，中石化山东日照石油分公司工程师。研究方向：经济学。