非传统安全视角下的云南与周边国家粮食安全问题研究

余海秋 屈万红

（云南省社会科学院 东南亚研究所，云南 昆明 650032）

非传统安全视角下的云南与周边国家粮食安全问题研究

余海秋 屈万红

（云南省社会科学院 东南亚研究所，云南 昆明 650032）

粮食问题关乎每一个人的生存。近年来，国际粮价一路飙升，对云南省及周边国家的经济发展和社会稳定等方面造成了一定的影响。本文从分析云南与周边国家粮食安全的角度去解析非传统安全，探讨云南应该如何面对粮食安全问题。

非传统安全；粮食问题；云南；周边国家

区别于传统安全研究的思考方式，非传统安全研究的理论框架构建于国际安全研究、国际关系研究和其他学科研究相互关联问题领域的基础之上。非传统安全问题，从根本上说属于发展与和谐的问题，既关乎国内各地区之间、国际各区域和国家之间的和谐发展，又涉及各国和国际社会各个领域的和谐发展。从总体上看，非传统安全问题对世界政治造成了正、负两方面的影响。其正面影响主要体现在安全观念的变化上。非传统安全的关注焦点从国家间较量、对抗转向国家间沟通、对话与合作，从军事、政治安全转向经济、社会、环境、公共安全等全部领域的安全，凸显国家之间的共同安全和整个国际社会的普遍安全，国家与国际社会日益倾向于通过协调发展谋求安全，以国家安全服务于人的安全。在国际关系和国际政治领域，非传统安全问题的凸显推进了世界政治的社会化。一方面，在国家行为体之外，各种非国家行为体纷纷崛起并活跃于世界舞台，相对弱化了国家行为体传统的中心地位。另一方面，国家行为体之间、国家行为体与非国家行为体之间的互动关系广泛扩展到国际社会政治生活的各个领域，形成一荣俱荣、一损俱损的复合相互依赖网络。全世界因此联结、整合成命运攸关的共同体，并在国家主权、个人权利和社会道义上逐渐孕育出超越权力政治意识的共有价值取向。世界步入观念共同体的建构期。其负面影响主要体现为，相对于传统安全中的安全困境来说，非传统安全问题的凸显意味着发展的困境。非传统安全威胁的来源多样化、指涉对象多元化、涉及领域广泛性以及很强的流变性，使得安全问题几乎涵盖了当今世界上的全部难题，以致发展难以为继。其中的一类是人类与大自然的关系问题，如粮食供应不足、石油枯减、水资源短缺、环境污染、生态系统退化、大气层臭氧空洞、气候暖化、酸雨等。这一类问题涉及环境安全、资源安全、石油安全、水资源安全等领域。它们的出现、蔓延，完全是人类对自然资源和自然条件的不当利用、过度开发造成的。本文从粮食安全的角度去探索云南与周边国家的关系。

一、云南粮食安全的现状

云南省山区、半山区面积占到了全省国土面积的94%，中低产田地占耕地总面积的比例高达67.1%，有近三分之二的耕地只能靠天吃饭，平均每天农作物受旱面积占播种面积的30%，有四分之一的耕地受到洪水威胁。云南粮食安全的状况是不容乐观的，尽管“十五”、“十一五”期间云南粮食生产取得了较大发展，2009年云南省粮食总产量达1576.92万吨，比上年增产58.33万吨，增长3.8%，实现了连续7年增长。但云南省山区面积大，贫困人口多，粮食单产水平、粮食人均占有量或拥有量、农民人均纯收入在全国均处于后几位。因此，研究云南粮食安全问题，将是一个持续的重点问题。

据国家统计局云南调查总队对全省3610户农户农作物播种面积的抽样调查结果显示，2007年云南省农作物播种面积和粮食播种面积保持基本稳定，经济作物播种面积略增。全省农作物总播种面积将比上年减少仅12万亩。同时，广大农民还主动对一些撂荒土地进行整理、耕种，以及实行套种、复种等多种种植方式，使农作物的复种指数逐年提高，2007年由2006年的154%提高到155%，提高了土地利用率。2008年农户种植农作物总播面积比上年增长2.61%，全省农作物总播种面积达8930.4万亩，比2007年增加227.6万亩。2008年，云南省的粮食产量突破1560万吨，增长1.5%。2009年，全省农作物总播种面积比上年增长1.8%，粮食种植面积增长2.4%。在粮食作物面积中，稻谷增长2.5%，玉米增长1.5%，豆类增长3.5%，薯类增长4.6%。

从2007年到2009年云南粮食作物的播种面积来看，继续保持稳定增长的态势，这是国家宏观争得和市场调节功能的结果。从云南省粮食的消费结构来看，仍停留在以口粮或食物消费为主的阶段；从粮食流通来看，流通量还较小。从规模优势上来看，云南玉米生产具有效率和规模优势，水稻有一定的效率优势但基本没有规模优势，小麦生产则既没有效率优势也没有规模优势。中央从2004年以来连续6年将“一号文件”锁定于“三农”领域，也是中国建国以来决策层对“三农”的最长关注周期。2009年中央“一号文件”共提出了28项措施促进农业稳定发展与农民持续增收，其中包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、加大力度扶持粮食生产、增强农村金融服务能力等。在国家高度关注“三农”，加大对粮食生产的扶持力度等宏观政策的积极推动作用下，进一步调动了广大农户的种植积极性。

二、近年来云南周边国家的粮食安全状况

云南地处中国西南边陲，与缅甸、老挝和越南有着长达4060公里的边境线，地理位置虽不接壤，但是距离较近的泰国是世界最大的大米出口国，越南是位居第二的大米出口国。2006年下半年以来，国际粮价开始持续暴涨。2007年，国际市场大米价格上升107%，小麦、大豆和玉米等其它粮食价格则分别上升了69%、61%和48%。2008年1月，泰国高品质100%B级大米的出口价格是每吨385美元，4月9日已暴涨至每吨854美元，泰国副总理兼商业部长民宽预言米价将很快达到每吨1000美元。2010年，泰国经历近20年最严重旱灾，大米减收300万吨，最新统计显示，新一季泰国米收成将下降六成。泰国大米协会主席表示，8月完结的大米季度收成可能会由预计的500万吨下降到200万吨。从全国水库蓄水看，目前只达到平常年份的15%，部分地区更建议农民推后一周种米，以便蓄更多的水。

每年的5、6月份是泰国早造米收割的时节，这些米包括了白米和巴吞米（一种二等香米）。这几年早造米产量不少，泰国一年稻谷总产量差不多要1000万吨，算成米的时候差不多600万吨。巴吞米也有出口到中国来，部分商贩把它勾兑到茉莉香米中，而这次旱情主要是影响巴吞米，该米预计将减产30%，至于泰国的茉莉香米都是晚造的。

泰国这个全球第一大米出口国的大米市场行情，在很大程度上体现了国际市场上的大米紧俏状况，大米价格走高无疑是个好消息，既能增加农民和米商的收入，国家也能赚取更多的外汇，只不过要处理好内销和出口的关系，不让国内米价升幅过高而对普通民众造成太大的冲击。时任泰国副总理兼商业部长明宽曾向农民提议，不要急于出售大米，等待国际市场米价涨至高点再出售。但是，泰国泰国农民联合会主席巴实指出，政府的这一建议实际上不可能执行，因为农民们没有仓库可以用来储存，他们收割后只能立即出售给碾米厂。也曾经有泰国的企业家们提议，泰国政府不应该控制大米等农产品的价格，反而应该让其保持高价。更有甚者建议，泰国应该与越南、印度等世界主要大米出口国协调，像石油的欧佩克调控国际油价那样调控世界米价。由于世界有能力出口大米的国家比产油国还少，因此，只要大米出口国协调一致，调控世界米价的目标完全可以实现。泰国的部分专家学者则提议，政府应该考虑限制大米出口量，提高大米出口税，保障国内大米供应价格稳定。但这也意味着将发生另外一种情况，只要他们限制出口，泰国的经济就会缺少很大部分外汇收入，不久泰国又将陷入外汇的恐慌，最后只得降低其大米价格。

2010年11月17日，总部设在罗马的联合国粮农组织发布报告说，2010年10月份世界主要粮食价格指数同比上涨25%，逼近创下历史最高记录的2008年6月粮食危机时的水平。报告呼吁各国警惕粮食危机再次发生。根据这份报告，世界主要粮食价格指数已连续4个月上涨。如果把2002年至2004年的平均值设定为100，2010年10月的主要粮食价格指数已升至197。粮食价格指数上涨的主要原因之一，是俄罗斯旱灾后实施谷物出口禁令引起全球小麦价格上涨。此外，近几个月全球食品价格上升与糖价飙升有关，糖价日前已升至30年来高位。恶劣天气使小麦、玉米等全球谷物产量减少，库存大幅减少，可能进一步拉动价格上扬。为防止再次发生曾在发展中国家引发动荡的粮食危机，各粮食生产国应努力提高产量。

三、世界性粮食危机对云南周边国家的影响

世界粮价暴涨对云南周边国家的经济安全、社会稳定和族群和睦造成重大冲击，也使这一区域内的粮食进口国与粮食出口国间的国家关系出现裂痕。

1、对云南周边国家经济安全的影响。（1）催生了输入型通货膨胀及成本推动型通货膨胀。由于粮价在低收入的周边国家居民消费价格指数中所占比例较高，当进口粮价大幅上涨后，不仅严重影响低收入人群的购买力，而且导致饲料、食品等下游关联行业成本的大幅增加，进一步推动全社会的通货膨胀。（2）导致企业生产成本大幅增加，利润减少。由于云南周边国家的制造业水平较低，其最终产品多属议价能力较弱的中低端产品，难以通过产品涨价转嫁原材料成本上升压力，造成企业经营亏损，行业效益下滑，部分企业倒闭。（3）导致进口粮食的外汇支出大幅增加，危及汇率稳定，诱发金融危机并加剧通货膨胀。粮价暴涨使东南亚国家粮食进口的外汇支出激增，加之近来外资及热钱开始大量回流，使本币面临巨大的贬值压力，从而可能造成币值不稳并进一步提高粮食的本币价格，危及国家金融安全和物价稳定。（4）导致财政补贴支出和财政赤字大量增加，不利于抑制通货膨胀。一些国家为了帮助企业和低收入居民克服因粮食及食品价格上涨带来的困难，向受影响的企业和个人提供财政补贴。但财政补贴的大量增加不仅会增加财政赤字，还会扩大社会总需求，加剧通货膨胀。而不提供粮价补贴又难以确保社会稳定，各国政府为此感到左右为难。（5）引发粮食惜售及囤积。受粮价暴涨预期的影响，泰国的一些大农场主及粮商开始大量囤粮，从而进一步加剧市场供应紧张程度并将粮价不断推向新高。

2、对云南周边国家社会稳定的影响。（1）危及社会稳定。粮价暴涨大大降低了周边国家中低收入居民的实际购买力，引发了大规模的抗议活动。2008年5月1日，菲律宾、印尼、新加坡和泰国民众纷纷走上街头，抗议粮价上涨。一些国家开始出现粮食抢购风潮，2008年4月26日，受越南国内大米储备短缺谣言的影响，胡志明市数千名消费者涌入超市和街边店铺抢购大米，不少超市和商店的大米迅速售空。至少一家连锁超市采取限购措施，规定每名消费者最多购买1袋大米。抢购还导致米价进一步上涨，当天上午短短几个小时内，米价从每千克1万越南盾（约合63美分）上涨至118万盾（1.113美元）。在泰国，随着粮价上涨，小偷们盯上了稻田，农民们不得不联合起来看护等待收割的庄稼。（2）危及低收入群体的基本生活。在云南周边国家中，许多国家食品开销往往占到家庭总支出的50%以上，粮价暴涨将极大地削弱其食品购买能力，进而危及基本生活。（3）严重影响族群关系。云南及周边国家都处在多元民族、多元文化的交汇地带，由于民族、宗教、政治、经济、文化等原因，使得这一区域内的族群关系大都比较复杂。粮价暴涨进一步诱发了族群之间既有的猜忌、对立甚至直接冲突。

四、把握好周边国家形势，确保云南粮食安全

1、立足云南省情，自力更生。我国国家粮食安全中长期规划中提出，我国国家粮食安全要求各地区要明确和落实粮食发展目标，强化扶持政策，落实储备任务，并分担国家粮食安全责任。因此，云南的粮食生产应该因地制宜，既要突出地方特色，鼓励稳步提高效率和规模，又要进一步提高粮食自给率，以分担和减轻国家粮食安全责任。

发展现代农业，提高土地产出率和劳动生产率，对于人均占有森林面积和荒山面积均大大高于全国平均水平的云南来说显得尤其重要。改造中低产田、提高土地生产率有着巨大的空间，提高土地生产率，提升粮食产量、保障粮食安全是云南发展现代农业的重要目标。基于对这样特殊省情的深刻认识，通过中低产田改造释放农业生产潜力已成为云南省决策者的共识。云南省决定举全省之力加快中低产田地改造。从2009年到2020年，云南省每年投入30亿元资金改造中低产田200万亩，到2020年使全省农民人均拥有1亩以上的高稳产农田，亩产旱涝保收400公斤以上。过去，政府对“三农”的重视程度和投入力度都是很大的，但实际效果不理想，往往是政府主导得太多，从而忽略了农民参与的积极性。尽管云南已经累计建设3000万亩高稳产农田，粮食生产已连续多年保持稳定增长，但是，随着城市人口的大量增长、畜牧业和旅游业的加快发展以及食物消费结构的不断升级，对粮食生产提出了更高的要求，预计2020年，全省粮食需求将达2000万吨以上。一亩耕地实施中低产田改造，每亩可以多产粮食50至100公斤，农民可以多增收100至200元左右。2000万亩中低产田全部改造完成后，意味着至少要增加10亿公斤粮食，农民至少可以增收100亿元。为此，要积极探索多渠道投入协调长效机制，运用市场化手段，拓宽中低产田改造的投融资渠道，变单一投融资为多渠道融资，引导社会各方面力量参与中低产田改造。

2、积极吸取周边国家在粮食安全领域的经验教训。为了确保云南粮食安全，我们要在中央政府和省政府正确的指导下，明确总体思路和主要任务，坚持基本原则，采取有效对策。同时，云南周边国家在粮食安全领域的一些经验教训也值得我们深思。（1）不能盲目实施超越战略，忽视农业的基础地位和粮食安全。20世纪60年代以来，许多周边国家都曾先后实现粮食自给，然而，为了加速工业化进程，纷纷实施超越战略，在放松粮食生产及农业基础设施建设的情况下，将大量土地用于建设工业园区和城镇，大幅度减少农业投资，并将大量投资用于经济效益更好的制造业，有限的农业投资也主要投向效益高、创汇能力强的经济作物。这样一来，从根本上改变了以往重视粮食生产的政策导向，并片面认为国际市场粮食供给充足，国内粮食不够可以到国际市场买廉价粮。进入90年代后，尽管菲律宾、印尼等东盟国家的大米生产及供应多次出现危机，但忽视粮食生产的政策导向并没有得到根本纠正，粮食供给不足的问题反而随着人口的快速增加和生活水平的提高而愈加严重。（2）农村经济社会问题丛生，粮食综合生产能力低下。在云南周边国家内部，一些长期制约农业和农村发展的根本性矛盾没有得到根本解决。一是土地问题突出，二是农业投入严重不足，基础设施落后，综合生产能力低下。尽管这些国家地处热带，自然条件对农业生产极为有利，但多数国家的农业基础设施极为落后。在世界大米出口第一大国的泰国，能够生产两季作物的灌溉农田只占15%，其余的“望天田”只能生产一季作物。目前，除泰国、缅甸的谷物生产高于世界平均水平外，其他东南亚国家的谷物及其他粮食生产能力总体上低于世界平均水平。此外，泰国长期坚持生产高品质大米，忽视提高稻米单产的政策也影响了其增产潜力。（3）社会保障体系不健全，政府应急管理能力较差。粮食危机在很大程度上表现在社会广大中下阶层难以支付粮价高企的购买力危机。粮食危机尽管来势汹汹，但持续时间也较长，相关国家政府完全有时间根据情况，采取提前加大粮食进口、增加粮食储备、调整政府投资结构、扶持农业生产、开展国际协作等措施加以应对。但令人遗憾的是，多数国家直到危机已经十分严重时才开始采取行动，错过了危机干预的最佳时机。

3、依托周边国家粮食资源，发挥内外联动的效应。我们不能忽视紧靠泰国、越南这两个世界第一、第二大米出口国，在中国——东盟自由贸易区稳步运行的背景下，除了确保云南耕地面积，提高产量来保证粮食安全之外，更要统筹运用好国内、国际两个市场、两种资源，发挥内外联动的效应。目前，云南与周边国家正在建立一个互动的粮食市场，应积极利用好价格传导机制。在人民币坚挺、国家外汇储备充足的前提下，主张加强与周边国家的粮食国际合作，力争将粮食价格的稳定与金融稳定、石油价格稳定联系起来；力争在WTO的原则下，限制粮食关税封锁，让云南在区域经济合作中扮演更加灵活的角色。

近年来，泰国茉莉香米在中国销售的过程中，造假、售假情况十分严重。由于考虑到成本等因素，一般泰国原装香米出口中国时大多采用25公斤及50公斤的包装，也有少量采用10公斤包装，而一些进口商为了便于在国内市场销售，往往将原包进口的“泰国香米”进行分装，在此过程中，有部分商家就以泰国白米、巴吞米或国产米掺入“泰国香米”，以次充好，赚取高额利润；还有部分商贩采用外观相似的长粒米冒充泰国香米，赚取差价；再就是在白米上喷洒香精，使白米上散发出香米的气味，冒充香米。这些不法行为，已经严重损害了这一泰国名品的信誉和价值，引起了泰国商务部和外交部的关注。云南应该借此机会，依托便利的交通条件，在云南的西双版纳等地建立泰国茉莉香米储运中心，参照泰国商业部2001年颁布的《泰国茉莉香米标准》，联合中国、泰国的质量检验检疫和监督部门，加强监督标准与监管手段。这样，既可以从源头上扭转泰国香米的造假、售假情况，提高云南的粮食储备量，进一步巩固云南粮食的安全水平，也能够提升昆曼公路的物流量，带动公路沿线经济发展，解决部分贫困人口的生计问题，协调民族关系，从而加强和密切云南与周边国家的关系。

①（英）拉吉.帕特尔（Raj Patel）著：《粮食战争——市场、权力和世界食物体系的隐形战争》，东方出版社，2008年版。

②云南省农业科学院编：《云南粮食安全问题及对策研究》，中国农业科学技术出版社，2007年版。

③巴里·布赞：《论非传统安全研究的理论构架》，《世界经济与政治》，2010年第1期。

④黄昭宇：《非传统安全问题的本质及解决路径》，《教学与研究》，2010年第4期。

责任编辑：陈文兴

D631

A

1671-2994（2011）01-0107-04

2010-12-11

余海秋（1980- ），女，云南昆明人，云南省社会科学院东南亚研究所助理研究员。研究方向：泰国问题。

屈万红（1975- ），男，河南固始人，云南大学公共管理学院讲师。研究方向：政治学。

*本文系云南省社科规划课题《云南与周边国家间的非传统安全问题研究》的研究成果之一。