转变农业发展方式的实质、问题与途径

李 敏

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

转变农业发展方式的实质、问题与途径

李 敏

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

“十二五”时期的主线是以科学发展为主题，加快转变经济发展方式。转变经济发展方式的主要内容之一是转变农业发展方式。要转变农业发展方式，就必须抓住其实质，弄清存在的主要问题并采取行之有效的对策，才能实现传统农业向现代农业的转变。

转变农业发展方式；实质；问题；途径

《中共中央关于制定第十二个五年规划的建议》中指出，以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线。以科学发展为主题，是时代的要求，关系改革开放和现代化建设的全局。以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，符合我国基本国情和发展的阶段性特征。只有转变经济发展方式，才能解决我国发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，才能加快我国经济社会的科学发展。

一、转变农业发展方式的实质是实现传统农业向现代农业的转变

1、转变经济发展方式，最重要的是转变农业发展方式。农业是国民经济的基础产业，农业人口仍占全国人口的大多数，农业工作是全党工作的重中之重。而转变农业发展方式的实质，是实现传统农业向现代农业的转变。只有发展现代农业，才能提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率；才能增强农业抗风险能力、国际竞争能力和可持续发展能力；也才能保障国家粮食安全，不断增加农民收入，实现农村全面小康和农业现代化的目标。因此，要坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向。

2、转变农业发展方式需要具备相应的条件。从总体上看，我国已经基本具备了传统农业向现代农业转变的条件。经过解放后六十多年特别是改革开放三十多年的努力，我国传统农业已经出现了明显的分化和演变。农业产业由传统的种养业向三次产业并存拓展，农业经营方式由传统的以生产初级产品为主向产加销、农工贸一体化经营转变，农业劳动力就业由原来主要集中在农业生产向非农产业的转变，农民收入来源由原来单纯依靠农业收入向主要依靠农业外部收入的转变。这些变化，说明农村工业化的发展，农业产业化的推进，农村劳动力的转移，农民非农收入的增加，都为发展现代农业创造了条件。

二、当前农业发展方式转变中存在的矛盾和问题

1、家庭联产承包经营责任制下的小规模生产与现代农业集约经营的要求不相适应的问题。正如马克思指出的那样：小块土地所有制按其性质来说，会排斥社会生产力的发展、劳动的社会形成、资本的社会积累、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用。近年来，许多农村在农业产业化和土地流转方面进行了许多有益的探索，但由于土地制度本身存在小生产与大市场的矛盾，导致土地流转面积仍然较少，规模经营发展缓慢。

2、农业产业化发展中主导产业基地规模小和龙头企业带动力弱的问题。发展现代农业必须走农业产业化的发展道路，农业产业化必须发挥土地的规模效应和有实力的龙头企业的带动。但近年来一些地方发展起来的新兴产业，基地规模普遍偏小，龙头企业带动力较弱，同时，还存在着农业品牌意识不强、创新能力不足的问题。

3、农村劳动力富余与农业劳动生产率低下的问题。我国许多地方人多地少的矛盾越来越突出，减人增效是提高劳动生产率的必然要求。而受城镇化、工业化以及全国经济社会发展水平等原因的限制，解决农村富裕劳动力始终是面临的一大难题，大量农村劳动力在相当长的时期内还需要在农业领域内寻找出路和发展空间。

4、农业基础设施薄弱与抵御风险能力不足的问题。2010年上半年我国西部地区发生的百年一遇的干旱灾害，充分反映了农业基础设施薄弱、难以有效抵御自然灾害的问题。再加上自然条件的限制，如云南省高稳产农田不足耕地的一半，山地半山区面积居多，三分之二的农业耕地至今仍处于“靠天吃饭”的状况。

5、农业投入不足与生产要素外流的问题。近年来，虽然财政支农资金连年大幅度增长，但是，主要还是用于解决农村民生问题，直接用于现代农业的增加不多。农业支出在财政总支出中的比例不增反降。由于农民土地、房屋等产权界定不明晰，难以通过财产抵押获得银行贷款支持，加之商业银行在农村萎缩、农村金融发展缓慢，农民贷款难的问题始终困扰农业发展。由于农业生产投入不足，生产要素必然向城市和发达地区流动，导致区域发展差距和城乡收入差距拉大，东部地区和西部地区农民收入差距拉大。

6、农业扶持政策与体制机制创新的问题。近年来中央出台的一系列强农惠农政策，对于加快农业发展、促进农民增收发挥了很好的政策效应，但随着形势的变化，有些政策需要调整和完善。一是国家对农业的扶持偏重于粮食主产区，无论农业基础设施建设资金、农业产业化资金、现代农业资金、农业综合开发资金、粮食补贴资金都向粮食主产区倾斜，这对于缩小东西部地区差距十分不利。二是直接补贴农民的资金较多，而用于改善农业生产条件和提高农业科技能力的资金偏少。三是农业资金管理部门多，资金分散的问题突出，整合难度大。四是工业反哺农业、城市支持农村缺乏具有可操作性的办法规定，往往难以具体落实。五是农业直接补贴项目多、亩均或人均资金量小，政策效应不明显，行政成本高。六是农机补贴资金规模小，农民购机积极性高，出现农民想买农机而等待补贴的情况。

7、农户分散经营与农民组织化程度低的问题。农民专业合作组织发展中存在以下问题。一是是管理体制不顺。成立农民专业合作社，科协、民政、工商、供销社等部门均在管理登记，这种多头管理体制，造成要求不统一、标准不一致、服务支持不到位。二是农民专业合作组织的微观管理机制不健全，合作社与成员利益联结不紧密，抗风险能力弱。三是政府资金支持力度不够，难以发挥应有的作用。

8、农业科技进步的要求和农民素质相对较低的问题。现代农业的发展需要农业科技的支撑。但现实状况，一是科研与生产脱节。科研部门和大学专门搞科研，与生产部门没有形成紧密联系，导致科研成果不能适应生产需要。二是科技攻关重点不突出。没有根据农业发展中提出的问题，组织科技力量实行重点突破。三是科技部门的经费中投入农业科研的比重较低，难以支撑农业的发展。四是对农民的科技知识和劳动技能培训不够，投入不足。

9、贫困地区和山区半山区建设现代农业难度大、发展慢的问题。贫困地区和山区基础设施建设欠账多、自然经济比重大，商品化、产业化水平低，生产方式落后，资源开发利用率不高，资源优势难以转变为经济优势，农民增收难，贫困面大。山区生产力发展水平明显低于坝区，成为农业发展方式转变的“短板”。

三、加快推进农业发展方式转变的途径

1、坚持不懈地抓好农业基础设施建设和管理，改善农业发展条件。要进一步加大骨干水源工程建设的力度，积极争取中央在病险水库除险加固工程结束后适时调整到新的小型水库建设上来，并加大中央补助力度，不要求贫困县配套资金。要充分利用中央补助小型水利建设试点县的政策，整合地方水利资金，加强“五小水利”建设。有条件的地方要大力支持发展设施农业，如大棚花卉、大棚蔬菜，推广节水农业，将果园喷灌滴灌设施纳入农机补贴范围。要把“一事一议”奖补项目和扶贫整村推进、村庄整治、新农村建设等项目结合起来实施，适当提高补助标准，调动农民自建小型基础设施的积极性。

2、着力扶持发展优势特色产业，打造现代农业产业体系。特别是西部地区和贫困山区，一要坚持围绕增收调结构的方针，大力发展特色农产品。着力提升烤烟、茶叶、橡胶、蔗糖等传统优势产业，大力发展核桃等木本油料、花卉、林果、蔬菜、蚕桑、中药材等新兴产业。通过扶持发展养殖小区和养殖专业大户，做大做强生猪、牛羊为主的畜牧业。同时，根据生物多样性特点，要鼓励各地应因地制宜，大力发展名特优新产品，努力做大规模、积极开拓市场，带动农民增收。二要大力发展农产品加工企业，抓住承接东部产业转移的机遇，通过招商引资，把成熟的技术、资金、人才引来落地生产，提高本地农产品的附加值。同时，要大力扶持本土龙头企业发展壮大，发挥其带动作用。三要建立完善农业服务业体系。支持发展冷链运输、包装、冷库、防疫、安检等服务体系建设，积极支持办好“数字乡村”、农村信息网站等服务平台，帮助农民获得知识和信息。四要实行品牌带动战略，对创新品牌实行奖励政策。

3、强化科技支撑，增强农业发展后劲。一是各级财政安排科技部门的科技和科研经费应当向农业领域倾斜，每年由政府提出农业科研任务，明确每个课题经费补助标准，通过招标竞争确定科研机构。二是实施种子工程，大力推广良种良法。三是由政府、企业、科研机构共同创建科技示范园区，把职业教育、农民培训与园区建设结合起来，把园区与观光旅游结合起来。四是组织科技力量，划片承包负责农业科技服务和成果推广。五是加强基层农技推广体系建设，强化服务责任，充分发挥其功能。六是每年安排一定的专项资金，通过政府制定政策，支持引进高端农业科技人才，引进国内外的先进技术，努力用最先进的科学技术改造云南传统农业。

4、加大财政投入的力度，完善农业扶持政策。一是认真落实中央的强农惠农政策，按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，财政支农支出占财政总支出的比重，应逐步提高到农业生产总值占GDP的比重。二是积极争取中央的支持，整合各类相关资金，围绕重点产业、重点项目，突出支持重点，尤其要加大基础设施建设和特色产业的支持力度。三是整合、规范、简化直补政策。现行粮食直补、农资直补、水稻和玉米良种补贴等可以合并起来，固定发放，并建立动态增长机制，新增资金，可以集中用于农田水利建设。四是加大农机购置补贴力度。农机补贴是推进农业机械化进程的重要政策措施，不仅拉动了内需，而且直接提高了农业生产力。五是改革财政对农业产业的扶持方式，拉动金融、企业和农民投入。财政扶持产业发展的资金，采取种苗补助、设施补助、龙头企业贷款贴息、以奖代补，对贷款担保公司的补贴，加大对获得绿色产品、创新品牌的奖励，对招商引资发展农产品加工业有功者给予奖励等。

5、推进山区综合开发，加快山区现代农业的发展。在推进农业发展方式转变的过程中，必须对山区采取特殊扶持政策措施，努力为山区创造公平的发展环境。一是大力支持发展山区特色产业。重点选择发展木本油料、实施中低产林改造、开发野生菌等林下资源，发展林化工产品、畜牧业等，注重搞好深加工，延长产业链。二是加大山区农业基础设施建设投入的力度。要切实帮助山区农民改变地理环境带来的天然不足，加大小型水利、基本农田、农村道路、电网改造等的支持力度，努力改善山区的发展条件。三是建立完善生态保护补偿政策。禁止开发区和限制开发区应当通过中央转移支付给予合理补偿，如退耕还林补贴应长期发放，对自然保护区、天保区、水源保护区等禁止开发区域的农民应当长期给予补贴。四是通过实施生态移民和扶贫移民，转移一部分山区人口，减轻山区环境压力。五是加强山区文化教育事业的发展，提高人口素质，为山区人口离山创业创造条件。

6、加强农民培训，提高农民的素质和技能。发展现代农业需要大量的新型农民。一是通过办好农村教育，培育有技能的劳动大军，实现高端移民和教育移民，更好地适应工业化、城市化的需要。二是围绕各地的优势产业，加强对农民的职业教育，培育新型农民。三是培养一大批有文化、懂技术、会管理的农民，为发展现代农业提供人才支撑。四是创造条件，培养和吸引发展现代农业的带头人，包括培养龙头企业经理和职业经纪人等。五是加强农村“两委班子”和党员的培训，使其成为当地发展现代农业、带领农民增收致富的“领头羊”。

7、深化农村改革和体制机制创新，为发展现代农业提供制度保障。一是完善土地制度，加快农村土地承包经营权等证书的发证工作，有序规范土地经营权流转，促进发展适度规模经营。认真搞好土地使用规划，明确划分土地功能区，对确需保护的耕地建立补偿机制。二是完善投融资体制。明确划分中央和地方各级财政对农业的支出责任，中央财政安排的农业资金应向西部地区倾斜。下放项目审批权限，改变按项目申报和分配资金的做法，为基层整合资金，结合实际做大产业创造条件。三是引导银行增加农业贷款。加大农业贷款贴息补助，建立农业贷款担保机制，财政对担保机构给予一定补贴，为农业贷款分担部分风险；积极支持发展农村银行、小额贷款公司，支持农业发展。扩大农业保险范围，财政补贴保费。四是积极发展农民专业合作组织，规范内部管理，提高合作的紧密度，把龙头企业、合作社和农户的利益紧紧捆在一起，提倡二次返利，做到风险共担、利益共享。新发展的合作组织一定要与重点产业相结合，做到建立一个合作组织，促进一个产业的发展。五是加强政策引导，促进农村富余劳动力的有效转移。加快改革户籍制度，允许符合条件的农业转移人口在城镇落户；提高农民工工资，为农民工解决保障性住房，使工作稳定、收入有保障的农民工成为城市人；引导土地向种田能手集中，人口向城镇集中，产业向园区集中。

责任编辑：刘建文

F320.2

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1671-2994（2011）01-0100-03

2010-12-26

李 敏（19 -），男，云南曲靖人，中共云南省委党校经济学教研部副主任、教授。研究方向：经济学与区域发展。