城市化过程中发挥好基层党组织作用的思考

韩 强

（中共山东省委党校 校刊部，山东 济南 250021）

城市化过程中发挥好基层党组织作用的思考

韩 强

（中共山东省委党校 校刊部，山东 济南 250021）

城市化不仅意味着从农村社区转变为城市社区，同时还意味着产业结构的转变、土地及地域空间的变化、村民职业的转变、生活方式的转变等。相应地，它给基层党组织也带来了严峻的挑战，如何实现从管理农村到管理社区的转变，是新型社区党组织面临的突出问题。要发挥好基层党组织的作用，必须坚持根据城市化的实际科学设置党的基层组织，进一步转变基层党组织的领导方式和领导方法，逐步提高基层党组织的领导能力。

中国共产党；基层组织；城市化；领导核心作用

城市化是我国建设社会主义新农村的必由之路，也是全面建设小康社会的关键之举。改革开放以来，我国的城市化逐渐展开，大批城郊农村成为城市社区，失地农民转变为城市居民。在这个过程中，以乡镇、村、街道社区为主体的基层党组织通过积极发挥领导核心作用，使这一革命性变革得以比较平稳、顺利地进行。但是，近年来，随着城市化的加快和改革开放的深入，城市化进程中的各种矛盾也逐步积累，并以前所未有的形式、程度表现出来，酿成了许多重大的群体性事件，产生了极大的社会影响，给人民生命财产造成了巨大的损失，也给党的形象造成了一定的损害。因此，在城市化进程中进一步发挥好党的基层组织的作用，引导解决好改革、发展、稳定、和谐的若干重大问题，是目前党的建设面临的一个突出任务。

一、城市化给党的基层组织发挥作用提出了新挑战

城市化也称之为城镇化、都市化，是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程，具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化、生活方式的转变等等。由于从农村社区转变为城市社区，党组织面临的变化是多样的：一是管理对象由农村党员扩大到新建社区中的党员、乡办企业组织中的党员、部分退休或与原单位理顺关系的党员。二是工作内容也向城市管理和经济协调方面转移。三是党组织所管理的党员范围更广、构成更复杂、居住更分散，管理难度更大，任务更重。四是管理的方式方法发生变化。①无疑，对于习惯了农村工作方式的党组织来说，如何适应领导城市社区工作面临着严峻的挑战。

（一）城市化使党的基层组织设置面临新挑战

在传统乡村社会里，党的基层组织是按照自然村或行政村的形式设立的，其内部管理结构也相对简单，虽然近年来在农村基层党组织设置上各地进行了新的探索，尝试把基层组织建在产业链条上，建在产业协会、合作社等新型社会组织上，但是，以自然村或行政村的形式设立的农村基层党组织仍然是主体。但在城市化过程中和完成后，随着原有农村组织形式的消失，面对新的城市社区党组织的领导方式，新的基层组织如何设置成为面临的一个重要问题。虽然形式上已经以社区党组织取而代之，但是，由于党员身份、工作方式和生活方式都发生了很大变化，因此，党组织如何在设置上有利于团结党员群众和发挥党员作用方面，需要进行新的探索。

（二）城市化使党的基层组织领导能力的提高面临新挑战

城市化是人口及生产要素不断向城市集聚，农业产业不断向非农产业转移，农村生活方式逐步向城市生活方式转变的过程。在这个过程中，一方面不断产生新的矛盾，如由于大量征地和大批村庄拆迁，造成各方面的利益调整，并随之引发农转居、产权制度改革、劳动力就业等一系列的连锁反应，造成各种社会矛盾的激烈冲突，成为影响区域经济社会发展和稳定的难题；另一方面，村干部的领导能力还远远不能适应领导复杂工作任务的需要。限于缺乏城市工作经验和知识水平，村干部在向城市化转变过程中面临明显的能力恐慌，他们习惯的工作方式在城市化过程中难以适用，而新的工作方式又往往不能熟练掌握运用，因此，领导能力不足成为制约他们开展工作的短板。比如，在城市化过程中谋划发展的能力不足，造成集体经济难以靠城市化积累的资金发展壮大起来；化解重大矛盾的能力不足，造成城市化进程中群体性事件频频发生等等。

（三）城市化为党的基层组织工作方式的创新带来新挑战

在原有的行政村管理体制下，由于范围封闭、人员固定，便于以民主管理、民主自治、民主监督的方式来管理村级事务，进行人、财、物的调配也比较便利。但在社区体制下，由于其所具有的“区域性、自治性、服务性、公益性”特点，更需要充分调动社区单位和广大社区居民参与社区服务和社区管理的积极性。面对这样一个基层党组织由管农村到管社区的转变，一些基层党组织在工作方式上难以适应，存在继续沿用旧的村党支部、村委会管理模式而引发矛盾的现象。比如，有的班子内部个别成员素质偏低，或独断专行，或内耗严重，导致社区服务群众及其他各项工作无法开展；集体资产管理不严，漏洞较多，居民群众意见较大；管理人员缺乏、观念陈旧，无法承担日益增多的党员教育管理任务，使党组织出现涣散状况、党员作用难以发挥等等。相对而言，在城市化过程中，党组织必须逐渐习惯于运用科学、民主、依法的方式开展党员活动，进行社区管理，其在程度上和广度上要比管理农村复杂得多、广泛得多。此外，如何创新社区运行模式，探索村委会管理向社区管理的过渡机制，建立以社区党组织为核心的基层组织体系，实现社区居委会、社区服务站、物业公司、业主委员会等基层组织的良性互动，促进城乡社区体制接轨，也是党组织面临的全新课题。

二、在城市化过程中党的基层组织发挥作用存在的问题和面临的困难

面对城市化这一全新工作任务、工作环境的挑战，许多基层党组织正确应对，实现了转变平稳、事业发展、人心安定、社区和谐，但也有一些党组织应对无方，导致出现了许多重大问题，如群体事件频频发生、贪污腐败案件不断出现、集体资产流失严重等等。这些问题的出现，从根本上说，是领导干部觉悟不高、能力不强的表现。这些不足，集中表现在这样一些能力上的不足。

（一）领导社区集体经济发展的能力不强

城市化的核心是要实现由传统农业社会向现代工业社会和信息社会的结构性转变，这就意味着城市化进程的实现与否，是以经济结构转变的实现为标志的。应该说，农村城市化为经济结构调整创造了前提，由于成为城市社区，因而非常有利于发展城市第三产业，同时如果注意吸引人才，也有条件发展新型产业。也就是说，城市化为社区找到一条发展经济的成功路子，为村民享受城市化的成果提供了重要机遇和前提，利用得好，完全可以实现跨越式的发展。众所周知，党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。党章规定了基层组织的八项基本任务，第一项就是宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议，充分发挥党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，努力完成本单位所担负的任务。在党的中心工作是推进改革开放和社会主义现代化建设、实现经济迅速发展和人民生活水平逐步提高的前提下，基层党组织的一项主要任务就是要找到一条适合本地实际的发展经济的路子，从而带领群众勤劳致富，也为党的建设积累雄厚的物质基础。但是，从目前的情况看，还有不少地方的基层党组织，在城市化进程中难以找到成功的发展经济的路子。尤其是不能利用好城市化积累下来的资金和形成的新的区位优势，动员全体党员和群众进行二次创业，发展各项产业，以长期解决村民的后顾之忧。

（二）统筹党的建设的能力不足

抓好党的建设是党组织的中心工作。作为党的基层组织，要健全组织设置，完善组织制度，要有一个能够带领党员群众共同致富的领导班子；还要能够组织党员认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系，学习党的路线、方针、政策及决议，学习党的基本知识，学习科学、文化和业务知识；能够对党员进行教育、管理和监督，提高党员素质，增强党性，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，维护和执行党的纪律，监督党员切实履行义务，保障党员的权利不受侵犯等等。但是，在一些基层组织中，由于在城市化过程中领导班子能力不强，导致党的建设出现了不少问题，比如：有的地方不能按照哪里有党员哪里就有党的组织的原则扩大党组织在社区中的覆盖面，使一些社区中的企业、街区、大楼等还存在党组织设置的空白点；有的地方发展党员不能做到公开、透明、竞争、择优，导致党组织存在家族化现象，引起党员群众的不满；有的不能组织党员开展正常的党内生活，尤其是不能开展正常的党内批评与自我批评，使党内生活流于形式，党组织作用也难充分发挥。不能搞好党的建设，是党组织最大的失职，面对城市化过程中矛盾突出、任务繁重、党员群众一时还难以适应的困难，更需要党组织把大家组织起来，相互关心，共渡难关。

（三）统筹解决城市化过程中产生的重大问题的能力不足

在城市化过程中，往往矛盾丛生，既有经济利益上的矛盾，也有邻里关系上的矛盾，还有大家对新的生活方式心理上不适应的问题，面对这些矛盾和问题，党组织要善于超前谋划，抓住主要矛盾，做深入细致的思想政治工作，以便化解矛盾，实现农村向城市在生产方式、生活方式、价值观念、行为方式的全面转变。但是，同样有不少基层党组织表现出能力的缺失。尤其是在拆迁问题上表现得尤其突出。城市要发展必然会面临拆迁问题，而拆迁的过程也是一个乡村城市化的过程。拆迁必然会造成政府、拆迁方和村民的利益分配问题，在这个过程中，如果党组织不能处理好各种利益关系，尤其是不能代表村民利益，就会使工作难以开展，矛盾难以解决，威信难以树立。实际上，在一些地方的拆迁中，基层党组织工作难以到位，很难赢得村民的信任。比如：部分村干部面对拆迁改造工作思路不清，政策把握不准，导致出现失误和偏差，造成工作被动，致使拆迁改造工作推进受阻；有的村干部由于工作态度和工作作风等问题，宣讲不深入，思想工作不到位，甚至办事不公，厚此薄彼，引发矛盾和不满；有的村干部在矛盾和困难面前无所适从、无所作为，造成群体访和越级访；有的村干部虽然大刀阔斧地推进拆迁工作，取得了一定成效，但由于工作方式方法简单，不注重说话做事的技巧，不但没能密切与群众的关系，反而降低了个人威信，在换届中落选。据北京市房山区的统计，在今年的村党组织换届选举工作中，拆迁村党组织书记未能连选连任的有14个，连选连任的只占74.07%，低于全区连选连任比例7个百分点。②还有的党员干部在拆迁中考虑个人和家庭利益较多，不能发挥模范带头作用，混同于一般群众，甚至有极个别党员带头抵触拆迁，在村民中造成了极其恶劣的影响。

三、城市化过程中进一步发挥好基层党组织作用的对策

城市化是大势所趋，是不以任何人的意志为转移的，作为基层党组织只能顺应这样的基本趋势，超前谋划城市化过程中的社区发展和村民生活，注意调整经济发展思路和方式，做好社区服务和各种保障工作，努力让村民平稳顺畅地完成这一转变，尽量减少矛盾产生，并缓解各种不适应的问题。在这样的背景下，党组织应该大有作为、大有可为。我们也看到，一些党组织在解决这个问题上经过探索，已经形成了制度化的成果，比如，2010年7月，中共上海市金山区委二届六次全会审议通过了《中共金山区委关于加强以村党组织为核心的村级组织建设的若干意见》，成为上海比较系统地探讨城乡一体化、农业现代化、农村城市化、农民市民化进程中加强以村党组织为核心的村级组织建设的指导性文件之一。北京房山区委组织部制定了《房山区农村基层组织工作规范》，其他一些地方也出台制定了相应的文件，对指导城市化过程中的基层党组织建设起了重要作用。

（一）根据城市化的实际科学设置党的基层组织

科学设置党的基层组织是发挥作用的前提和基础，这种科学设置必须在两个层面上展开。

1、从基层组织整体意义上改进设置方式和方法，扩大城市基层党组织的覆盖面

在城市化过程中，由于从村组织转变为社区党组织，从乡镇党委转变为城市街道党委或党工委，因而管理的党员对象从过去的所在村所在乡镇范围扩大到了城市社区内的各种新经济组织和新社会组织，这就面临着改进组织设置方式的问题。一些地方的经验是，一方面继续推进街道党委改设党工委的工作，使党组织设置与街道性质相一致。另一方面调整社区党组织设置，党员人数在100名以上、党建工作走在当地前列、硬件条件较好的社区，可以成立社区党委；党员人数在50名以上、未达100人的社区党支部可改设为党总支。同时，继续坚持在有条件的新经济组织、新社会组织建立党组织的做法，做到有3名以上正式党员的，都建立健全党的组织，可以采取建立联合党组织、临时党组织和党小组等形式。通过采取多种组织形式，做到凡是具备条件建立党组织的非公有制企业，都及时建立党组织。③也有的地方进行了社区党组织设置模式的再创造，比如：在实行拆迁改造、集中回迁后，由于部分距离相对较远的行政村迁入同一居住小区或相邻区域，这样就可以本着有利于区域经济社会发展、有利于产业规模壮大、有利于社区居民利益共享的方针，在坚持“行政区域不变、居民自治主体不变、集体资产产权不变”的前提下，打破“就村论村”、“就社区论社区”的思维定势，创新社区党组织的设置模式，成立联合社区党支部或社区党总支，在工作上统一规划、统一部署、统一落实，在财务上保持独立建账、独立核算、独立管理的原则开展工作，实现优势互补、有效对接，提高资源的利用率，实现区域党建工作与经济社会发展的整体推进、统筹协调。④总而言之，要改变过去那种传统的根据党员居住地域、工作单位确定组织关系的传统做法，适应社会组织和社会群体的多样化需要，通过挂靠组建、委托管理等办法，形成多样化、灵活多变的组织管理关系。

2、从基层组织内部设置上完善组织机构，强化街道、社区党组织的领导核心地位

党章规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”要发挥街道、社区党组织的领导核心作用，一个重要前提是建立科学、民主、依法决策的集体领导机制，尤其要健全议事决策的相关组织机构。对于不同基层组织来说，其领导决策机构不尽相同，在城市街道是街道党委或街道党工委，在社区则是社区基层委员会、总支部委员会、支部委员会。在党组织的领导下，为了保障党员权利、便于民主决策，还需要建立街道、社区辖区党员代表议事决策会议制度。此外，为了加强社区党建工作，许多地方在尝试建立由街道、社区党组织牵头，辖区内各单位党组织参与的街道、社区党建工作联席会议制度，这有利于统筹辖区内不同党组织的建设和对党员的教育管理，应该加以逐步推广、健全和完善。

（二）进一步转变基层党组织的领导方式和领导方法

党的领导方式是一个政党率领、引导人民群众和各类社会组织实现特定目标的形式、方法、途径的总称。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确提出：“按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式。发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，发挥这些组织中党组的领导核心作用。加强和改进党对工会、共青团、妇联等人民团体及各类群众团体的领导，支持他们依照法律和章程独立自主地开展工作，充分发挥他们联系群众的桥梁和纽带作用。”中国共产党的领导地位，决定了党的领导包括政治、思想和组织的领导，而党的领导核心作用集中体现为制定正确的路线方针政策和向国家机关和社会团体推荐德才兼备的干部。面对城市化造成的社会、经济、生活方面的全面转型，基层党组织的领导方式要由过去习惯的行政命令式更多地转向沟通协商式、由管理式转向服务式、由封闭式转向开放式，能否适应和完成这一转变，代表着基层党组织的领导能力和领导水平。领导方法虽然从属于领导方式，但也具有自己的独立性，是一个工作方法、工作技巧的问题。领导方法具有多样性，完成一项任务可以采用多样的方法，正如可以通过桥或船等不同途径实现过河的目的一样。我们党在长期领导革命和建设的实践中形成了许多富有成效的领导方法，如群众工作方法、思想政治工作方法、调查研究方法、统筹兼顾的方法等等，这些方法不论在何种环境下完成何种工作任务，都应坚持和运用。在城市化的过程中，基层党组织也要善于运用我们党的传统领导方法来完成任务、实现目标，但是，由于工作环境、目标任务、工作对象和工作要求都发生了改变，一味照搬过去的经验做法就会带来相反的结果，因此，一定要立足实际创新工作方法，其中最重要的是要完成这样一些创新：一是更加注重以人为本，努力使广大党员群众共享城市化的成果。二是更加注重调查研究，要通过深入实践，深入生活，搞清楚党员群众的真正利益、意愿所在，以作出正确的决策。三是更加注重发扬民主，要广泛吸收党员群众对社区党组织生活的参与，提高党组织服务的水平。四是更加重视统筹兼顾，尤其要统筹好经济工作和社区建设，统筹好党的建设和其他工作。

（三）逐步提高基层党组织的领导能力

1、促进科学发展的能力

城市化的本质是富裕农民，其目标是让广大农民在城市化的过程中经济上得实惠、生活上有提高、精神上有进步，其中的基础和关键是社区经济有发展，不仅集体经济要进一步壮大，而且多种经济形式都应该有所发展，让农民都能够有工作、有收益、有发展空间。这就需要基层党组织在城市化过程中要按照科学发展的要求进行谋划，着眼于社区未来发展调整生产要素的合理配置，选准经济发展的路子，调配好事业发展需要的各种人才，同时，要善于抢抓机遇，趁势而上，把社区经济做大做强。所有这些，归根结底就是要提高领导科学发展的能力，具备了这样的能力，就能够创造条件，实现超常规发展。山东烟台的南山集团、江苏江阴的华西村等，都是城市化过程中发展壮大的典型，值得每一个基层党组织领导班子学习和借鉴。

2、化解突出矛盾的能力

城市化的过程也是各种矛盾积聚和突显的过程，处理不好就会造成社会冲突，严重的则会酿成群体事件，引发社会动荡。目前，在拆迁问题上各地都出现了一些产生重大影响的事件，给人民生命财产造成了巨大损失，这也说明许多地方的基层干部化解突出矛盾的能力还非常有限。要解决这个问题，并在这个过程中真正提高能力，就必须把代表大多数人民的利益放在第一位，做到始终站在服务群众的立场上，把人民群众应得的利益维护好、保障好、实现好，绝不能为了自己的私利而损害大多数群众的利益。在此基础上，注意改进工作方法，注重调查研究，尤其要多运用民主的方法、科学的方法、法制的方法处理和解决问题，努力做到处事公开、公平、公正，从而让人民群众佩服、信服、叹服。

3、服务社区建设的能力

农民进入城镇社区，虽然有一部分农民还不会离开土地，但其生活方式和传统的农村已有了很大不同，社区成为他们的新家，而在这个大家庭里，居住方式由农舍变成了楼房，工作地点由农田变成了工厂及第三产业，过去熟悉的左邻右舍不见了，一些生活用品由自给自足变成了靠社区采购，就医入学也比过去更加方便。在社区中，农民以新的方式联系在一起，每一个人的劳动成为其他人生活中不可缺少的环节。这样，农民对社区的依赖性更强了。在这种情况下，基层党组织如何建设好社区，为社区成员提供更好的服务就成为村民关心的大事，成为头等重要的任务。而且，社区建设好了，可以对城市居民更有吸引力，可以吸引更多的优质资源在本社区集中，从而对社区发展形成有力的支撑。因此，基层党组织服务社区建设的能力强不强，不仅影响到社区服务的现实，更决定着社区的未来发展，决定着社区居民下一代乃至下几代的生存发展环境。这就要求基层党组织必须增强搞好社区服务的紧迫感，通过做好社区居民的就业、安全、卫生等服务工作，通过开展居民文明素质培训，通过开展丰富多彩的社区文体活动、争创文明社区等活动，在不断提高农转非居民的文明意识和文化素质，使之不断适应城市生活方式的同时，使自己领导社区建设的能力提到进一步提升。

4、统筹党的建设的能力

党的建设是社区各项建设的关键，党的建设搞好了，可以为社区建设提供正确的思路、科学的领导、充裕的人才和良好的环境，可以使社区发展更具持久性。加强党的建设必须依托党组织和广大党员干部，必须动员广大人民群众，因此，对于社区领导干部来说，加强社区党的建设必须提高统筹党的建设和科学设置党组织的能力，使不同类型的党组织都能真正发挥作用；必须选准配好领导班子，使新的领导班子既有良好的政治素质，又具有带领群众致富的突出能力；必须有密切联系群众的优良作风，能够想群众所想、急群众所急，能够情为民所系、权为民所用、利为民所谋；必须善于接受监督，虚心听取群众意见，在决策上讲求民主，在权力上注重公开，在生活上追求简朴。

总之，在城市化过程中如何发挥好作用，这是当前许多基层党组织面临的一个突出问题，虽然没有成熟的模式，规范的要求，但是有许多地方党组织的成功探索，有党对基层组织和领导干部的一般要求，有党的为人民服务根本宗旨的指导和约束，有广大党员群众的积极关心和参与，相信越来越多的基层党组织会不断总结经验，进一步埋头苦干，交出一份让党和人民满意的答卷。

注释：

①戴立兴：《城市化地区基层党组织建设思考》，《理论与改革》，2006年第6期。

②中共房山区委常委、组织部长孙强：《城市化进程中拆迁村党组织发挥作用问题研究》，http://zzb.bjtsh.gov.cn/EReadNews.asp NewsID=577，2010-09-16。

③佛山市“基层党组织设置和党员作用问题”课题组：《新型城市化条件下城市基层党组织设置问题研究》，佛山市委党校 网 站 ，http://www.fssw dx.gov.cn/kygz/fsyj/200609/P020080518475271712400.htm l。

④北京房山区委组织部：《房山区农村基层组织工作规范 》，http://www.docin.com/p-50019345.htm l，2010 年 11 月 17日。

责任编辑：许如江

D267.9

A

1671-2994（2011）01-0055-05

2010-12-29

韩 强（1965- ），男，山东禹城人，中共山东省委党校《理论学刊》编辑部教授。研究方向：党的制度建设、干部制度改革。

*本文系作者参与的国家社科规划重大项目 《以改革创新精神加强党的建设几个重大问题研究》（批准号07＆ZD055）和主持的国家社会科学规划基金项目《深化干部制度改革的重大举措——干部任期制研究》（项目编号:09BDJ020）的阶段性研究成果之一。