跨国海域海洋环境陆源污染防治的国际性法律框架

王 慧 陈 刚

（上海海事大学海商法研究中心，上海 201306）

跨国海域海洋环境陆源污染防治的国际性法律框架

王 慧 陈 刚

（上海海事大学海商法研究中心，上海 201306）

在20世纪60年代之前，人们对海洋环境并不太关注。随着海洋环境的不断恶化，人们逐渐认识到陆源污染对海洋环境、人类健康所带来的巨大负面影响。为了保护跨国海域的海洋环境免遭陆源污染，国际社会不断尝试借助立法对其加以规制，调整跨国海域海洋环境陆源污染的国际性法律框架因应而生。在跨国海域海洋环境陆源污染的国际性法律框架中，以《联合国海洋法公约》等为代表的国际法扮演了重要角色。

跨国海域；海洋环境；陆源污染；国际法

在20世纪60年代以前，人们极少关注海洋环境的恶化。比如说在1954年之前，还没有出现有关海洋环境保护的国际协定。全社会对海洋环境的关注，最早起源于船舶运行对海洋和海岸的污染，主要致力于避免诸如大型油轮之类的船舶对海洋的污染。1954年出现了防止船舶石油污染的多边协定，这一年在伦敦召开的外交会议通过了第一个保护海洋环境的全球性公约——《国际防止油类物质污染海洋公约》。1958年海洋法会议所制定的《公海公约》开始强调保护海洋环境。对于海洋环境陆源污染特别是径流污染，国际上有关这方面的法律规定相对船舶方面还很不成熟。只有到了20世纪60年代海洋环境陆源污染才引起国际社会的关注，由于各国经济的快速发展，大量来源于陆源的污染物被排入海洋，这些污染物超过了海洋自身的环境净化能力，结果导致海洋环境出现严重的恶化。正是基于此，人类才开始重视海洋环境的陆源污染源。1972年斯德哥尔摩大会通过的《宣言》第7原则明确规定加强“国家对海洋陆源污染的控制，尤其是封闭与半封闭的海域”。受大会的影响，国家社会从全球层面开始了海洋环境陆源污染的治理。如今，调整海洋环境陆源污染的国际性法律框架已初具规模，其中的典型代表当属国际习惯法、《联合国海洋法公约》、《蒙特利尔指南》、《21世纪议程》和《1995年防止陆源污染海洋全球行动计划》等。

一、《防止陆源物质污染海洋公约》与跨国海域海洋环境陆源污染的防治

随着人们对海洋环境陆源污染危害的逐渐认识，国际社会尝试制定具有强制力的公约来规范海洋环境陆源污染。通过联合国政府间海事协商组织的积极组织，《防止陆源污染物质污染海的公约》终于在1974年予以签订。《防止陆源污染物质污染海洋的公约》将陆源污染定义为：通过下列途径造成海域的污染：1.经由水道；2.来自海岸，包括通过水下管道或其他管道;3.来自设置在本公约所适用于区域并受某一缔约国管辖的人工建筑;4.通过从陆地或本条第3项所界定之人工建筑散发到大气层。[1]

这个共包括29条和两个附件的公约不包括地中海波罗的海在内，只是适用于大西洋部分海域、北冰洋和北冰洋的附属海域的部分海域。作为全球到现在为止唯一的一个防止陆源污染物质污染损害海洋环境的国际公约，其地位非常重要。该公约的颁布与施行，标志国际社会对陆源污染物质污染损害海洋环境的关注。另外，它规定的一系列制度为其它国际公约和各国国内立法制订防治海洋环境陆源污染法律制度提供了借鉴和启发。[2]

可以说，自《防止陆源污染物质污染海洋的公约》产生后，世界各沿海国家在联合国环境规划署的帮助下，在区域范围内就防治海洋环境陆源污染方面进行了广泛合作，制定了一系列的区域性的防治陆源污染物的国际公约。虽然这一系列的区域性国际公约在防治陆源污染方面取得的成就不尽如人意，但是标志着国际社会已经达成了控制海洋环境陆源污染的共识。

二、《联合国海洋法公约》与跨国海域海洋环境陆源污染的防治

1982年4月30日，第三次联合国海洋法公约通过了《联合国海洋法公约》，《联合国海洋法公约》被视为海洋环境保护领域的经典之作，它是国际社会通过法律方式保护海洋环境的成功尝试。作为海洋法领域的宪章，《联合国海洋法公约》为国际社会、区域和国家制定海洋环境保护提供了值得借鉴的模式，特别值得一提的是《联合国海洋法公约》第12部分集中对海洋环境保护问题作了全面规定。其中，《联合国海洋法公约》规定专门的条文旨在控制海洋环境陆源污染，自此之后，控制和治理海洋环境陆源污染逐渐被国际社会所认可，并提到了联合国的议事日程上来。

《联合国海洋法公约》第12部分大致在以下三个方面构建了海洋环境的法律保护框架。第一，缔约国都应当遵循本公约的要求，采取一切必要措施控制任何对海洋环境造成污染的来源。这些措施将最大限度地保障海洋环境不遭受来自于陆源、来自大气层或被排放到大气层的有害健康的持久不变物质的损害。第二,各国应当积极推动区域一级政府对海洋环境方面的立法规则方面的落实，而这方面的立法必须是与全球性、区域性的国际组织或外交会议制定的规则、标准及程序相匹配甚至高于其标准的。参与合约订立的缔约国保证将采取必要手段控制这类污染的排放；缔约国保证将参与控制陆源污染的全球性的或者区域性的国际组织或外交会议；考虑到国际合作下区域经济发展不平衡，制定的标准和要求也可能有所偏差，因此在必要情况下，应当会对某些缔约国的立法标准进行审查。第三，规定了有关海洋环境陆源污染的治理。《联合国海洋法公约》第207条专门调整陆源海洋环境污染问题。在该条中，为保护海洋环境免遭陆源污染，制定了适用的国际标准和规则，这是国际上唯一关于海洋环境陆源污染方面的立法。

从学理上讲，《联合国海洋法公约》第207条通常被认为具有以下功效：激励各国通过立法的方式来完善治理环境污染的法规；鼓励相邻各国通过合作的方式来控制污染；成为各国协调各自环境污染控制政策的基础。[3-4]但是，一个客观存在的现实问题是,《联合国海洋法公约》第207条没有规定国际社会认同的标准和规则。第207条第1款比较笼统地规定缔约国制定法律以预防、减少和控制陆地点源污染和径流污染对于海洋环境的影响。近年来，《联合国海洋法公约》第207条备受批评，因为它没有在现行的国际习惯法上取得任何进展，而且是《联合国海洋法公约》中针对各种海洋污染源所制定的规则中效力最弱的一项规则。[5]因为该条过于概括和模糊的规定弱化了缔约国的承诺和义务，为缔约国主张权利而不是接受义务创设了更大的空间。

《联合国海洋法公约》是唯一的有关陆源海洋环境污染的全球性条约，为全球采取措施治理海洋环境陆源污染奠定了基础。但是，由于《联合国海洋法公约》属于调整海洋环境陆源污染的框架性公约，所以没有针对海洋环境陆源污染制定出详细的、可操作的国际标准，结果导致《联合国海洋法公约》第207条有关海洋环境陆源污染的规定缺乏必要的法律约束力。

三、《保护海洋环境免受陆源污染的蒙特利尔指南》与跨国海域海洋环境陆源污染的防治

随着全球海洋防污形势的进展，联合国环境署行政处设立了临时专家工作组，召开了三次会议，1985年4月形成了《保护海洋环境免受陆源污染的蒙特利尔指南》（以下简称《蒙特利尔指南》），这是全球层面上以全面的方式解决海洋环境陆源污染的第一次尝试，该指南建议国家可以将该准则适用于防治陆源污染的国内立法、区域性协议或全球协议。

《蒙特利尔指南》旨在帮助各国发展双边、区域、多边协议以及国家立法来控制海洋环境陆源污染，[6]它是国际上公认的第一个专门解决陆源海洋环境污染的全球性机制，针对陆源海洋环境污染的控制规定了覆盖范围较广的参考清单。该指南的许多原则，反映了《联合国海洋法公约》第12部分、《巴黎公约》、《赫尔辛基波罗的海海洋环境保护公约》以及《保护地中海免于陆源污染的雅典议定书》等国际协定、双边协定和多边协定的基本精神。可以说，在《联合国海洋法公约》制定之后，《蒙特利尔指南》针对海洋环境陆源污染治理迈出了重要的一步。该指南作为第一个专门解决海洋环境陆源污染的全球性机制，一方面体现了国际海洋环境保护协议和协定的基本精神，另一方面规定了相应的基本制度。但是，《蒙特利尔指南》仅仅对各国具有指导意义，缺乏相应的法律约束力。

四、《21世纪议程》与跨国海域海洋环境陆源污染的防治

1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开了大型会议，此次会议通过了《21世纪议程》。从调整范围来看，《21世纪议程》是一个广泛的行动计划。从相关的内容来看，该议程的基本思想是人们在处于历史抉择的关键时刻。如果我们继续实施现行的政策，那么国家之间的经济差距便难以消除，人们赖以维持生命的地球环境将会不断恶化。为了使人类可持续发展，全社会需要更好地保护环境。

《21世纪议程》特别强调海洋环境保护的重要性，明确指出：海洋是全球生命支持系统的一个重要组成部分，也是一种有助于实现可持续发展的环境财富。为了在海洋领域更好地贯彻和实施《21世纪议程》，促进海洋资源的可持续开发利用，中国政府制定了具有重大意义的《中国海洋21世纪议程》。这个议程是《21世纪议程》在中国海洋领域的深化和具体体现，可作为我国海洋可持续开发利用的政策指南。《中国海洋21世纪议程》指出了中国海洋可持续发展的战略对策和主要行动领域，涉及海洋各领域的可持续开发利用、海洋综合管理、海洋环境保护、海洋防灾减灾、国际海洋事务以及公众参与等内容。

可以说，联合国《21世纪议程》在推动控制海洋环境陆源污染方面取得了较大的成就，其中最主要的是《21世纪议程》第17章，这一章专门规定保护大洋和各种海洋，包括封闭和半封闭海以及沿海区，并保护、合理利用和开发其生物资源。第17章第24条和第29条包含了有关陆源海洋环境污染的国家行动建议，该国家行动建议正如联合国环境规划署编制的1985年《蒙特利尔指南》一样，对各国具有指导意义。它们针对海洋及其资源的各种使用方式进行了管理，并且将海岸带综合管理、预防原则、污染者付费等新的概念和思想纳入其中。

五、《1995年防止陆源污染海洋全球行动计划》与跨国海域海洋环境陆源污染的防治

1995年11月举行的华盛顿会议对于控制海洋环境陆源污染非常具有重大意义，参会各方一致通过华盛顿宣言和联合国环境规划署的《1995年防止陆源污染海洋全球行动计划》。该行动计划的意义在于它揭示了为了控制陆源海洋环境污染，各国需要做什么以及如何实现预定的目标。它创设和强化了区域和全球性的信息网络，鼓励和推定各种机构之间的合作，为区域合作提供必要的技术支持。[7]

迄今为止，全世界已先后有108个国家的政府加入这一纲领，而目前有60个国家在执行《防止陆源污染海洋全球行动计划》，我国也是其中之一。《1995年防止陆源污染海洋全球行动计划》旨在减缓和防止沿海和海洋环境因陆地活动而恶化，促进“国家履行保护和保存海洋环境的责任”。旨在鼓励各国采取措施来应对陆源污染物对海洋环境造成的负面影响，推动地方、国家、区域和全球各个层面的政府采取措施来应对海洋环境陆源污染。可以说，正是借助于《1995年防止陆源污染海洋全球行动计划》的推动，世界上很多国家建立了应对海洋环境陆源污染的制度，比如制定了治理海洋环境陆源污染的政府管理体系和法律框架体系。

为了审查各国治理跨国海域海洋环境陆源污染的成效，2001年全球100多个国家参加了环境署在加拿大蒙特利尔召开了第一次全球行动计划实施情况政府间审查会议（IGR-1）。在这次会议上，通过各国的努力通过了会议通过了《蒙特利尔宣言》。该宣言对全球行动计划的发展起到了非常主要的推动力，它被视为推动全球海岸、海洋等可持续发展的重要里程碑。[8]虽然与《21世纪议程》等非国际公约一样，《防止陆源污染海洋全球行动计划》是没有法律约束力的政策性框架，但是它们均推动了控制陆源海洋环境污染的国际合作和区域合作，已成为国际社会应对海洋环境陆源污染的重要组成部分。

六、国际习惯法与跨国海域海洋环境陆源污染的防治

事实上，在国际事务的处理过程中国际习惯法扮演了相当重要的作用。《国际法院规约》第38条第1项（丑）规定，国际法院在裁判案件时，除其他外,应适用“国际习惯，作为通例之证明而经接受为法律者”。可以说，在调整海洋环境陆源污染的国际性法律体系中，国际习惯法扮演着一定的角色。从其实际运行状态来看，国际习惯法已成为约束国际社会治理海洋环境陆源污染的一种重要手段，并形成了一系列的规则。

根据国际习惯法的实践来看，国际习惯法上的友好原则（good neighbourliness）和合理使用（reasonableness use）原则一定程度上有助于陆源海洋环境污染问题的解决。友好原则强调一国与邻国或其它国家和睦相处，这是国际习惯中非常重要的一条原则，并在《联合国宪章》第74条中得到明确表述。根据友好原则，各国境内的活动不得对它国的合法利益造成伤害。具体就海洋环境陆源污染而言，各国境内的陆源污染源不得对跨国海域造成污染。所谓合理适用原则是指一国在本国领土内从事相关行为时应该确保不伤害其它国家。根据合理利用原则，各国可以利用海洋但此种利用必须合理。在海洋污染领域，该原则要求各国不超越情理污染海洋与海岸水域的义务。[9]

友好原则和合理使用原则作为国际习惯法的重要组成部分，在国际纠纷的解决过程中扮演了极其重要的角色。比如，在2001年11月国际海洋法庭所处理的MOX Plant一案中，法庭便使用友好原则和合理使用原则来解决相关争议，该案是一个直接涉及海洋环境陆源污染问题的海商法案件。

当海洋环境陆源污染导致国际纠纷时，当调整海洋环境陆源污染的国际性法律体系尚不完善时，面对各国面临的海洋环境陆源污染纠纷，处理相关议题的国际组织通常会借助国际习惯法来处理相关议题，其中法庭使用友好原则和合理使用原则的角色最为突出，这两项原则已在国际海洋环境陆源污染的司法实践中加以应用。

如上所述，在缺乏国际法律框架的背景下，国家习惯法在跨国海洋环境陆源治理领域方面扮演了重要角色。但是，国家习惯法在规制跨国海域海洋环境陆源污染时存在较大局限，这是由国际习惯法的“软法”性质所决定的，即国际习惯法无法像国际公约那样对各国具有强制约束力。各国是否接受国际习惯法作为调整其国际关系的准则，很大程度上取决于各国的政治力量。从更加有效应对跨国海域海洋环境陆源污染的角度来看，签署具有“硬法”特性的公约和协定比适用国际习惯法更可取。

总之，从对陆源污染治理的全球性法律框架来看，目前全球调整海洋环境陆源污染的法律框架较为多元，既有诸如《联合国海洋法公约》和《防止陆源污染物质污染海的公约》之类的国际性公约，也有诸如《蒙特利尔指南》和《21世纪议程》之类的软法，他们一道为海洋环境陆源污染的治理提供了保障。虽然说现行的国际法律框架为海洋环境陆源污染的防治做出了贡献，但是，鉴于海洋环境陆源污染呈现出愈演愈烈的态势，现行的国际性法律框架难以有效解决跨国海域海洋环境陆源污染问题。要想彻底根除跨国海域海洋环境问题，各国应该修改和完善现行的国际性法律框架，对各国在海洋环境陆源防治方面所具有的权利和义务进行具体规定。

[1]朱建庚.风险预防原则与海洋环境保护[M].北京:人民法院出版社,2006：95-96.

[2]文丽琼.防治海洋环境陆源污染法律制度研究[D].哈尔滨:东北林业大学,2011.

[3]Gouilloud，M R.Land-based Pollution[C]//Johnston D M.The Environmental Law of the Sea.Berlin:Erich Schimidt Verlag,1981：41.

[4]Gouilloud,M R.Prevention and Control of Marine Pollution[C]//Johnston D M.The Environmental Law of the Sea.Berlin:Erich Schimidt Verlag,1981:193.

[5]Rose,G.Protection and Conservation of the Marine Environment[C]//Martin Tsamenyi,Ben Milligan,Kwame Mfodwo.The United Nations Convention on the Law of the Sea:What it means to Australia and Australia’s Maritime Industries,Centre for Maritime Policy.New South Wales：University of Wollongong,1996：155.

[6]Fisher,D E.Land-based Pollution of the Marine Environment[J].Environment and Planning Law Journal,1995,12:120.

[7]王慧,黄晶.论陆源海洋环境污染防治的区域性法制框架[J].海洋开发与管理,2011(5):63-67.

[8]Basiron,N.The Global Propram of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities[J].Malaysian Institute of Maritime Affairs Bulletin,1996(3)：62-68.

[9]李建勋.马克思主义环境保护思想的发展:区域海洋环境保护法研究[M].吉林:吉林人民出版社,2009:143.

International Legal Framework for Governance of Maritime Pollution at Multinational Sea Areas

WANG Hui CHEN Gang
(Shanghai Maritime University,Maritime Law Centre,Shanghai 201306,China)

Human being did not pay attention to maritime environment before 1960s.As the environment of sea become worse,people find the impact of land-based pollution on maritime environment and human health.In order to prevention of maritime pollution from land-based source,international community regulate it by virtue of law.As a result,the international legal framework for land-based maritime pollution was established.Among of them,UNLOS play important role.

multinational sea areas;maritime environment;land-based pollution;international law

D996.9

A

1008-8318（2011）06-0025-05

2011-09-20

中国海洋发展研究中心基金项目（编号：AOCQN201018）；上海海事大学科研基金项目（编号：20100099）；上海市人文社会科学重点研究基地上海海事大学海商法研究中心基金项目。

王慧（1981-），男，甘肃靖远人，讲师，博士。