区域海洋管理视域下利益相关者治理探析

全永波 丁开杰

（1.浙江海洋学院管理学院,浙江 舟山 316000；2.中共中央编译局，北京 100032）

随着人类开发海洋和利用海洋活动的不断深入，海洋在人类生存和发展中的地位日益重要，以海洋和海洋行为为管理对象的海洋管理也日益受到重视；然而，与海洋利益相关的各种矛盾和冲突也随之增加。区域海洋管理是一种为解决跨行政区域涉海主体间的海洋管理矛盾而提出的管理新模式，为海洋综合管理提供了一种机制或者制度的支撑[1]，对解决区域经济发展背景下诸多利益相关者的利益平衡提供了一些有效的制度平台。区域海洋管理机制的有效构建关键是对利益相关者的利益从制度层面进行合理地设计，因此，分析区域海洋管理的基本模式、区域海洋管理中利益相关者的类型，并以此为基础提出对利益相关者的治理路径成为一个必要的研究视角。

一、区域海洋管理的模式设计与治理视角

区域海洋管理作为一种新的海洋管理模式，综合考虑了一个相对封闭的海洋生态系统中的各种因素相互作用，以实现对海洋、海域和海岸资源的可持续管理[2]。区域海洋管理从理论上打破了区域行政管理上的局限，注重区域内和区域间各主体的合作，管理主体呈现出多元化的趋势，从公共管理的视角分析即为治理。这种治理的方式必须考虑整个区域各方的利益需求，因此关键是利益相关者的治理。

（一）区域海洋管理的模式设计

区域海洋管理是建立在海洋综合管理的制度基础上，因海域和海岸带的区域性特点，在符合区域管理基本要求的前提下所实施的一类管理模式。这个理论最早在20世纪60年代提出，从内容特点看，以美国为代表的国外区域海洋管理理论首先是建立在生态管理的基础上形成的，因此区域海洋的生态化管理也是区域海洋管理模式的基本理论基础。然而，在实践运行中，海洋管理比较其他领域的管理具有更复杂的特征，这是因为海洋本身的流动性、三维特性、自然环境与行政边界缺乏有机联系等多方面的原因造成的[3]。区域海洋的划分既要考虑海洋作为自然属性不同于陆地资源的一方面，也要考虑区域中以陆域思维管理形成的区域功能规划设定下的区域发展模式。同样，区域海洋管理和其他区域管理一样，不论是基于生态系统的管理模式，还是以其他区域因素形成的管理，均有一定的共同目标即达到资源要素的平衡、保证公共安全、促进区域社会经济发展。其中资源要素就包括环境要素、自然资源要素、人才要素、政策要素等，这种要素既需要区域海洋管理的各参与主体在利益机制设置上的平衡，更需要构建相应的协作机制和共享机制。

区域海洋管理在管理框架的设计上，强调中央和地方管理主体间的伙伴关系，以及利益相关者对管理过程的参与，强调的是“自下而上”的管理方式。这种被称为“地方主导”的区域海洋管理一般由中央政府提供激励措施，建立执法和协调机制，然后由地方的多元主体为主导管理区域海洋。至于管理过程中哪个阶层居于领导地位并不重要。不同的区域应因地制宜，选择不同的领导阶层，但是要求领导阶层能够跨行政区域边界与各相关机构建立合作关系[4]。

（二）基于利益相关者的治理视角

利益相关者理论发源于20世纪60年代的美国和欧洲，该理论在长期奉行外部控制型公司治理模式的国家对主流企业理论的质疑和批判中逐步产生和发展起来，目前国内外对利益相关者理论的研究主要集中在公司治理、企业绩效评价、财务管理等方面[5]。区域海洋管理因其利益相关者为主体的利益矛盾的存在，研究利益相关者的利益治理，有助于拓展利益相关论的研究范围和公共治理模式的研究路径。

政府作为单一主体在区域海洋管理中的困境促使治理理论在海洋管理中的应用。治理意味着一系列来自政府但不限于政府的社会公共机构和行为者对海洋管理活动的参与。作为区域海洋管理的利益主体是多元的，各种公共和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都有可能成为在各个不同层面的权力中心。[6]由此形成的利益相关者应从公共治理视角进行关注，打破原先海洋管理中以政府管理为核心的管理体系，将利益相关者的利益互动和整合纳入到宏观治理的范畴。从治理的路径看，首先需要对相关者的利益进行全面梳理。

二、区域海洋管理视域下的利益相关者分析

区域海洋管理中的利益相关者治理因其对象和内容的复杂性决定着利益冲突和平衡。具体从法律视角分析，区域海洋管理关系的相对人涉及到区域海洋管理部门、涉海企业、公众、相关非政府组织，甚至包括某些与中国海洋权益之争的沿海国家，各方力量都作为海洋管理系统中的一个要素而存在，各个要素都存在一定的利益需求，如果彼此之间关系不能协调、矛盾冲突得不到解决，那将使整个管理机制无法正常运行。因此，分析矛盾、剖析冲突、完善利益机制是建立海洋管理制度的基础。

（一）利益相关者的类型与性质分析

对区域海洋管理存在的利益冲突需要进行利益的层次分类，进而在此基础上建立一种新的制度来平衡利益各方的关系，或者打破已有关系重新建立新的利益层次关系，并在新关系基础上确立区域海洋管理的有效机制。根据区域海洋治理的需要，可把利益相关者作适当分类，即利益相关者不同主体的利益，如相邻国家、中央政府和地方政府、企业、非营利组织、公众等。

利益相关者存在的利益代表不同性质的利益层次。有学者将基于公共治理的利益层次分为“当事人的具体利益”、“群体利益”、“制度利益”（即法律制度的利益）和“社会公共利益”。[7]因此，区域海洋管理中的利益相关者的利益属于一种狭义上的利益，即“当事人的具体利益”。事实上，上述当事人的利益在区域海洋管理过程中已经形成一定的层次结构。按照这个层次模块分析，区域海洋管理过程中应存在以下利益：海洋所有权人和海洋使用权人的具体利益、海洋管理者代表的制度利益、与海洋相关的群体利益以及宏观层面的海洋社会公共利益等方面的利益。

同时，还需要明确区域海洋管理过程中区域利益的存在。区域利益是全球经济一体化以及城市化、信息化等外部条件影响下逐渐形成的，它突破了行政区划的限制，在新的社会经济发展背景下具有新的内涵。区域海洋管理过程中的区域利益是从区域为核心的利益视角出发，考量地方行政利益、区域海洋发展的局部利益甚至包括区域国家间的海洋权益和其他海洋利益为内容的利益综合体。区域利益比较上述利益层次是单独存在的。

（二）利益相关者的治理困境

区域海洋管理属于海洋综合管理的一个领域，首先需要理顺的是海洋管理过程中的管理关系，即海洋管理的主体、对象、内容等等。海洋管理的主体是政府有关职能部门和海洋开发主体，管理对象包括三个层次：海洋资源与海洋环境、人类的海洋科技活动和海洋开发利用活动、海洋权益。

《联合国海洋法公约》生效后各国对海洋权益管理日益重视，海洋管理体现出新的特点，即日益强调政府的主体功能，追求统一、综合的管理模式，管理的最终目标是保证海洋权益的基础上追求本国海洋事业的发展，而且这种发展是可持续的。这种管理内涵的导向性使区域海洋管理中的各主体和利益相关者的矛盾产生成为一种可能。

因区域海洋管理所确定区域的范畴是以地理上的邻接性为基础，结合历史、政治、经济、文化和安全等因素的考量而划分的一个具有一定范围的自然空间和社会空间。容易使空间中的诸因素不协调而产生矛盾，如过分强调海洋管理的政府主体性，忽视了国家与公众或非政府组织在不同层面海洋管理活动中的互动。然而在实践中无论是海洋的开发，还是开发活动的管理和协调，区域社会中的非政府主体因其对海洋活动的参与性和信息的灵敏性，总是领先于国家的管理，其形成的方法和手段总会对政府的行为形成影响，致使政府管理海洋的行为反而处于迟滞状态。

区域海洋管理从某种程度上说具有一定的区域社会公共性，海洋管理制度中所确立的政策的公共性特征决定了其价值取向是一种公共利益。而政府既是海洋管理的主要管理主体，又作为海域、海岛和海岸带所有权的代表主体，也应是海洋管理的利益相关者，必然有其一定的利益诉求，而又因其颁布的法令、制定的政策具有强制性，必然使利益相关者之间形成利益失衡。因此，如果过分强调政府利益而忽视民间的或个体的利益会使利益相关者之间找不到平衡的支点，更可能违背国家进行区域海洋管理的初衷。

（三）利益分析的基本方法

随着管理行为的法律化趋势进一步加强，区域海洋管理的矛盾冲突其本质是管理体制设计中各种管理主体的利益冲突。利益冲突的解决在法学方法论上已有一些答案。如在海域管理领域始终存在着诸如渔业权、海域使用权的冲突，为了解决这种冲突，从权利的位阶理论分析，因利益相关者的利益冲突演化为法律的因素主要是权利的冲突，而权利存在一定位阶，低位阶权利应在一定程度上先满足高位阶权利的需要。因此，从渔业权、海域使用权的冲突比较，学者认为渔业权作为渔民的基本人权，是渔民所具有的固有权利。[8]渔业权对于渔民是生存权，生存权作为最重要的权利，属于第一位阶的权利，因此渔业权的行使优先于海域使用权的行使。但海域使用权不是简单的一种社会权利，还可能包含一定的国家权利的内容，单单用权利位阶理论仍未能完全解决海洋管理中利益主体间的现实冲突。当利益衡量方法在国内外兴起以后，从法律层面对区域海洋管理过程中的利益相关者的各种利益和权利进行衡量，进而作出对利益的整合和有序安排应是一种有效的选择。

利益衡量方法是法学的方法论，用其来对公共管理的过程进行判断，或者作为公共治理的一种手段在学术界研究较少。利益衡量方法强调用实质判断的方法来处理两种利益之间的冲突，这种方法不是基于利益主体的判断，而是对利益本身的判断。这就可以避免如上述捕捞权和海域使用权更多因附属于权利主体而产生的利益判断的难度。利益衡量方法在实践中大多通过立法完善的视角来进行。区域海洋管理中各类利益相关者的矛盾和冲突，究其根源是现有区域治理和海洋管理过程中存在制度的缺位、立法保障的不足，由此造成现实中简单地以传统的单一向度的管理模式面对区域海洋发展中的问题。区域海洋管理中利益相关者的治理路径之一是通过利益衡量的方法，依据一定的原则和程序，在对多元利益进行识别的基础上，对各种利益关系进行比较、评价，并进行利益选择的一系列活动。从具体的方式上可以外化为合作、协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等。

区域海洋管理过程中的利益分类是在多元视角的分析基础上确定的，从利益衡量视角看则是在不同立法基础上产生的，如海域所有权和使用权由《物权法》、《海域使用管理法》等确定，海岛利用则由《海岛保护法》规定，这些立法对利益和权力的调整存在不统一。因此，基于区域海洋管理的利益层次确定需要从公共治理视角统一利益的性质归属，从法律上更需要将立法的层级进行明确，如根本法和一般法、后法与前法、法律和法规的区分，权利位阶理论在解决权利冲突问题上也可以适当借鉴。

三、区域海洋管理利益相关者治理路径

区域海洋管理过程实际上也是区域利益相关者平衡利益关系的过程。以利益为切入点，对海洋管理制度背后所蕴含的利益之争进行还原分析，有助于我们看清制度的原貌。如何解决管理领域中的利益冲突，需要从法律和公共治理的视角进行利益相关者的利益定位，从确立和平衡各主体的利益关系。

（一）确定利益相关者的权利和利益层次

海洋管理领域所涉及的海洋资源价值的巨大价值使人们竞相争取资源的拥有权和使用权，其中更多的有海域所有权、捕鱼权、海域使用权、国家和地方对海域的综合管理权、社会公众对海洋环境的权利、区域海洋经济发展权利等，代表这些利益和权利的相关主体的治理首先需要确定利益相关者的权利内容，再按照利益衡量方法确定利益层次是利益相关者治理的基础。

首先，区域海洋利益的协调需要立法的统一。以我国为例，当前《宪法》没有明确将海洋权利作为国家权利写入其中，造成一些下位法对海洋权利规范的混乱，因此需要将海洋作为国家主权权利以及与海洋相关的其他基本权利写入《宪法》。其次，从社会基本价值观角度看，利益冲突的最主要原因为海洋资源供给紧张和不同利益主体需求的无限性，造成海洋权益纠纷加剧，海洋作为人类“公共物品”面临着出现“公地悲剧”的危险。如何按照社会基本价值观念平衡这些利益当是制度设计的需要，如渔业权作为生存权优先于一般的海洋经济权益。法律与公共政策一样，终极目的是为了维护社会统治秩序，追求利益的平衡，在强者与弱者之间设置一个平衡的规范，因此在权利配置时对相对弱者的优先配置符合社会基本价值观范畴。其他法律制度的完善如《物权法》、《海域使用管理法》等法律的修订可以遵守这一价值理念。第三，利益相关者的合作和协商是利益层次确定的重要方式。随着契约行政的推崇，公共利益、个体利益之间通过协商方式解决海洋管理中的利益冲突是一种较好方法，这些方法可以在程序性立法中加以体现。

（二）明确利益相关者利益冲突的法律适用

基于利益相关者的治理存在着失效的可能。当治理只是通过协商合作等方式去推动人们比较自觉地实现利益合作，这种理想的社会状态仍应该是在法律基础上对国家和市场手段的补充。因此，以法律作为视角的治理方式应当考虑既定法律秩序，其中包括社会基本政治制度、国家管理模式、国际海洋法律制度和惯例等。尊重既定的法律秩序是立法中的利益衡量保持其合法性的必要条件。

尊重既定法律秩序从区域海洋管理的层面分析主要是要遵守《联合国海洋法公约》的规定，在邻近国家之间的海域纠纷以公约为基础进行充分的谈判从而建立合理的海洋法律秩序。在国内针对区域海洋管理的利益冲突中也应在尊重现有法律制度、按照法律主体权利的层级基础上确定权利的分配和行使。国内海洋管理制度的完善应注意国内海洋法律体系的制订，法律制订和海域纠纷的协调应以国际法为基础。

（三）基于利益主体的需求调整公共政策

在现代社会，区域公共政策已经成为一种权威性的社会价值和利益分配方案和手段，公共政策作为公共治理中利益主体的平衡工具已经成为各级政府所热衷运用的工具，包括区域海洋管理的治理需要，甚至演变为国家联盟对大区域管理的需要而使用。

对我国而言，促进区域海洋经济发展、推动区域海洋合作是国家经济发展战略的重要体现。但是，国家在海洋管理制度的相对落后使我国在和邻国海洋权益纠纷中处于劣势，影响了区域海洋管理的推进进程。因此，在海洋管理政策的制定和实施过程中，必须充分重视国家主权利益的存在，但为满足国内海洋开发的需要也必须充分重视微观主体的利益，激发其参与资源保护的热情。资源保护政策与任何一项制度和措施一样，如果不具备其经济的合理性，很难得以贯彻实施。海洋管理制度的实施必须与各利益主体的相应经济利益挂钩，用激励相容机制让利益主体行为内部化为自觉的经济行为，从而促进海洋管理和资源保护的良性循环。

（四）协调区域政府间的利益关系

利益相关者治理的关键是对政府行为的治理。区域海洋管理模式下的海洋行政管理主体应当包括中央和对政府在内的各层级的地方海洋管理行政主体，由于中央和地方之间存在海洋利益分配不均和对政策执行的偏差，建立一套完善的系统的政府间管海行为协调机制，十分必要。[9]

对利益相关者的治理包括建立各层级海洋管理主体间协调机构，同时要为海洋区域管理模式下政府间协调机制的实施创造良好的政治制度环境，进一步建立区域利益的平衡机制，如可以设立区域海洋利益补偿制度，或设立海洋利益损害补偿基金，参考《环境保护法》的相关规定，对因保护公共或他人海洋利益而受到损害的成员，由因为利用海洋行为带来利益的区域内其他成员向其支付一定的补偿费，或者其他方式的行为补偿。这有利于调动区域成员参与海洋区域管理的积极性，实现区域海洋治理的既定目标。

区域海洋管理领域所涉及的利益相关者的各层次利益都应该是对于国家和社会不可缺少的权利体现，通过承认国家和社会利益否定个体权利的存在是不可取的，是与制度价值相背离的，因此利益的存在具有整体性。国家通过法律制度的设计确立现实利益的层次性，在明确权利分类的基础上，用治理的方式将国家权利向社会适当回归，尤其在区域海洋管理中更应如此。利益相关者治理是关键，区域海洋管理机制只有在解决了这一基础的矛盾后，区域海洋的发展才有了相应的保障。

[1]林千红.试论海洋综合管理中的区域管理[J].福建论坛，2005（7）：113.

[2]徐祥民，于铭.区域海洋管理：美国海洋管理的新篇章[J].中州学刊，2009（1）：80.

[3]王刚，王琪.海洋区域管理的内涵界定及其构建[J].海洋开发与管理，2008（11）：45.

[4]王琪.海洋管理：从理念到制度[M].北京：海洋出版社，2007：114.

[5]刘利.利益相关者理论的历史回顾与未来研究方向[J].沈阳工程学院学报:社会科学版，2009（2）：199-201.

[6]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：3.

[7]梁上上.利益的层次结构与利益衡量的展开——兼评加藤一郎的利益衡量论[J].法学研究，2002（1）：56.

[8]孙宪忠.中国渔业权研究[M].北京：法律出版社,2006：73.

[9]全永波,胡进考.论我国海洋区域管理模式下的政府间协调机制构建[J].中国海洋大学学报：社会科学版,2010(6):16-19.