奥巴马政府的公共外交战略评析

唐小松 龚群子

作为美国最重要的外交战略手段之一，在特殊的国际背景下，公共外交对于奥巴马政府有至关重要作用。其作用不仅仅是在输出美国价值观、扩大美国影响力方面，在金融危机爆发、实体经济复苏的过程中，它更是缓解国内矛盾、抵消经济衰退给美国全球实力造成打击的重要手段。随着信息传播方式的不断变革，公共外交也开始出现形式上的变化。奥巴马上台后即顺势对美国公共外交做出改良，提出了“新媒体外交”和“全民网络外交”的新理念。本文拟探讨奥巴马政府公共外交的一些新变化、新特点，并分析其改良的动因及实施困境。法征服世界的，还必须通过贸易、援助、教育等“软性”公关外交手段来赢得他国的遵从。②历届美国政府都认识到，“一个国家如果不能有效地利用公共外交，则很难被视为全球领导者，也无法充分实现其国际利益”。③因此，公共外交自诞生之日起，就被美国政府视为法宝，在其推广意识形态、国家文化、生活方式等过程中功不可没。作为一名通过互联网宣传获取选票以及手机短信等新媒体方式筹款赢得选举成功的总统，奥巴马更加深刻地体会到了公共外交的神奇作用。④上台之初他就提出要自下而上地使用新媒体及各种科技手段，以此作为美国公共外交的重要组成部分，力求达到改善美国政府的国际形象，实现其全球外交战略的目的。在信息时代的驱动下，“新媒体外交”和“全民网络外交”成为奥巴马政府公共外交的两大主要特点。

新媒体指的是新的技术支撑体系下出现的媒体形态，如数字杂志、数字报纸、数字广播、手机短信、移动电视、网络、桌面视窗、数字电视、数字电影、触摸媒体等，是相对于报刊、户外、广播、电视四大传统媒体而言的新媒体。⑤而

一、奥巴马政府公共外交的主旨和特点

公共外交指的是“由政府扶持媒体、文化活动、网络等传播途径，有的放矢地针对国外民众开展的有意识的外交活动，旨在减少其他国家政府和民众对本国产生的错误观念，提高本国在国外公众中的形象和影响力，进而增加国家利益的活动”。①作为硬实力强大的世界霸主，美国长期坚持一个理念：完全依赖于经济和军事实力是无新媒体外交则是通过利用这些新技术下的媒体形态更便捷与更有渗透力的特点，将通过传统媒介方式所开展的政府外交宣传转化为个人对个人的网络公共外交，其中加大了对于网络媒体以及相关网络技术的运用力度，以求越过传统媒体的局限，使公共外交更人性化，提高其效用。奥巴马刚上任就大力提倡曾在其总统选举过程中立过汗马功劳的“Web2.0技术”。⑥Web2.0技术主要包括：博客（BLOG）、RSS、百科全书(W iki)、网摘、社会网络（SNS）、P2P、即时信息（IM）等。⑦“Web2.0技术”实际运用较多的就是在YouTube, Facebook, Tw itter等网站上建立各种语言的网页，通过播客，消息源将内容发送到用户的桌面和手机上，以及建立由阿拉伯语，波斯语，和乌尔都语人才组成的数字外联小组(D igital Outreach Team),参与伊斯兰世界网站及聊天室的讨论，以应对支持恐怖主义的意识形态等的新媒体技术。⑧作为奥巴马的左右手，国务卿希拉里对于新政府的公共外交推广亦是不遗余力。她大力推行“互联网外交”，鼓励美国公民通过网络和其他国家公民进行互动与沟通。她强调网络的重要性，极力倡导网络自由，⑨为美国全民网络外交顺利开展铺平道路。她的理念是，公共外交不止是靠政府的传统宣传方式，还要依赖于普通民众的面对面交流，而网络则是她极力推崇的手段之一。只有通过网络，才能加大加深各个层面和其他国家的联系及沟通范围与程度，也更能体现美国政府对于公共外交全民投入的劲头。2009年5月1日，白宫同时在社交网站“Myspace”和“Facebook”上开设网页，并通过Tw itter发出了第一批讯息，由此全面进军美国主流社交网站。国务院网站则被希拉里升级改版，网站链接的谷歌地图可以显示国务卿每次出访的行程，在“给国务卿发短消息”栏目里，网友可以通过网络或手机向希拉里提问。⑩针对改良后的公共外交，奥巴马政府在实施过程中提出了五个要点。第一，积极从地区、国家和全球各个层面扩大美国公共外交的影响力，主动把握时机塑造美国的国际形象。为此，奥巴马政府建立了新的部门——全球媒体副秘书处，它受美国国家公共事务局领导，负责协调美国国内媒体，并关注国外媒体动态。第二，提高公共外交在个人与个人层面上的效用，即通过各种教育、文化等形式加深公民个人在公共外交中的参与度；第三，强化公共外交在应对国际恐怖主义和极端主义的挑衅方面所起的积极作用，提高其反应效率和应对能力；第四，加强国务院和各驻外使领馆对国外信息的把握和处理能力，以便能够对公共外交政策的制定有更大的指导作用；第五，根据有限目标的变化，重新调整和配置公共外交的战略资源，确保其效用。⑪

二、奥巴马政府改良公共外交的原因

在全新的信息时代，大众传媒的发展已经与国际关系产生了密不可分的联系。在各种新通讯手段的辅助下，全球市民社会逐步形成，公众对于舆论的监督权与话语权也获得了空前的提升。奥巴马政府正是更敏感地把握了这一点，才对公共外交做了新的改良。除此之外，美国公共外交战略转型也是出于国际国内环境变化的需要。

（一）信息传播方式的变革

全球性通讯功能的增强、卫星电视和互联网等新媒体手段的不断激增、各国民众参与国际关系的兴趣渐浓、世界舆论的重要性与日俱增，⑫因此，顺应和利用时代的变化，改良公共外交的表现形式，将其触角伸向更广阔更深入的领域，有利于美国政府在原有公共外交成果的基础上，借助新兴的信息传播媒介，如网络等，将其影响力覆盖到更大的范围与更多的国家与民众。如今人们在白宫网站上可以搜索到奥巴马和希拉里在世界各地的演讲和译文，同时政府机构也将这些内容放在一些重要的社交网站上，如Facebook,YouTobe, Tw itter等。这都体现出奥巴马政府对于时代变革为公共外交转型带来的契机是何等重视。

（二）重塑美国国际榜样形象的需要

近年来，布什政府以反恐为名发动了阿富汗和伊拉克战争，在国际事务中一味推行单边主义和霸权主义，导致美国在国际上遭遇到严重的信用危机(the crisis of credibility)和形象危机（the crisis of image），反美情绪在全球高涨。这直接导致美国插手国际事务的合法性与合理性下降。2009年皮尤调查了过去8年来，对美国持正面看法的全球态度：德国从78%下降到30%，阿根廷从50%下降到22%，印尼从75%下降到37%。⑬美国已经浪费了其声誉，失去了过去代表西方普世价值的国家地位。美国的精神领导地位和决策竞争力在国内外受到了质疑。如果美国的国际形象和威信得不到明显改善，美国的“领导地位”就会继续下降，主导国际事务的能力将继续弱化。⑭这些都正好契合了美国前总统国家安全事务助理布热津斯基2008年的一句话，“美国在全球的政治地位已下降到了深谷”。这一切都表明修复美国国际形象对奥巴马来说已经刻不容缓，其中对公共外交的重视也就顺其自然了。⑮

（三）各国公共外交发展带来的压力

虽然公共外交起源于美国，但也正是通过美国这个正面实例启发了各国对于公共外交的运用。日本在9·11事件后空前重视公共外交，将公共外交视为其对外政策中不可或缺的“中枢”和“支柱”，加大了对公共外交投资的力度，积极实施海外文化大战略，传统的茶道、书画和现代的影视、动漫都成为日本积极塑造其国家形象的工具；俄罗斯积极实施“文化外交”战略，开展了积极的对外宣传活动，并新设了对外地区及文化合作局，从文化方面加强对独联体和世界各国的影响。⑯中国外交不再局限于传统的官方交往，主体日趋多元，领域日益拓展，内涵不断丰富，媒体、智库、非政府组织和社会公众也走上外交舞台，发挥更加重要的作用。公共外交这一新型外交形式，已成为中国全方位外交的重要组成部分。中国外交部2009年采取了一系列加强公共外交的新举措。如，将新闻司原有“公共外交处”升格为“公共外交办公室”，建立公共外交的部内、部际协调机制，加强统筹规划，促进与各相关机构的沟通和交流。⑰他国政府对公共外交重视度不断提高、投入不断加大、运用的方式不断多样化，这使美国在公共外交领域面临着激烈竞争，其传统手段优势也在不断受到挑战。作为公共外交实践的先行者，面对这些来自其他国家的压力和挑战，奥巴马政府不得不借助本国的优势技术，发展以互联网为基础的新媒体外交，提高公共外交的实施效果，以保持美国在公共外交领域的领袖地位。而且从总体来讲，美国在互联网领域也的确是具有绝对优势地位。仅从硬件看，目前支撑互联网运转的根服务器全球共有13个，其中一个是设在美国的主根服务器，另外12台副根服务器也有9个设在美国。⑱

（四）复苏国内经济，改变政府形象

金融危机爆发对于美国国内经济的打击是巨大的，继而出现的实体经济受损更是令奥巴马政府面临着非常严峻的国内形势。但此时，美国并未忘记自己是公共外交的始祖。虽说外交主要对外，但仔细分析一下改良后的公共外交与美国目前急需解决的国内问题之间的关系，不难把握它可能起到两大重要作用。第一，可以借助发展公共外交的契机刺激经济增长。以其对网络公共外交的重视为例，大力发展互联网经济，同时带动更多网络技术开发与网络基础设施建设，这对于吸引大量资本投入，解决一定的就业问题等方面都有积极作用。实际上，奥巴马政府已经展开这方面的工作，提出“重建信息高速公路”，实施“宽带计划”，投入巨资普及宽带服务，将宽带互联网基础设施投资纳入联邦政府经济刺激方案，以提高美国全球竞争力。⑲第二，在经济危机中，人们更多的是关注政府如何带领国家走出危机的阴影。而开展新媒体外交与全民网络外交也有利于借机重塑政府形象，提高民众对于政府复苏经济措施的了解程度，加强民众对政府的信心。

三、奥巴马政府推行公共外交的限制因素

综上所述，奥巴马政府若能充分利用新背景、新问题下的契机对美国公共外交实施成功的改良并且付诸实际，美国势必获益良多并且继续作为公共外交始祖兼霸主的形象屹立不倒。但是，一年多过去了，人们对于奥巴马政府公共外交“期待大于突破”，甚至觉得奥巴马对于公共外交所付出的更多只是演讲而并非有效的行动，认为他的“花言巧语”并未给美国公共外交带来真正的变革。⑳总的来说，以下几点是阻碍新公共外交实施的重要因素。

（一）国内外形势的限制

首先，布什政府丢下的完全是一个烂摊子。国际上，布什政府的强硬政策以及发动的几次战争几乎毁掉了美国的国际形象，这种局面一时难以有重大改变。其次，金融危机的爆发，更是让美国政府同时承担了国际、国内，政治、经济、道义的多重压力，在这种压力下美国外交走向会存在一定变数。最后，美国独特的政治体制导致其公共外交政策的制定与实施缺乏持续性。美国政府受选举及国内政治势力影响严重，这都使得美国公共外交很难发挥出其实际效能。

（二） 新媒体和网络技术自身的限制

新媒体与网络等先进技术运用于外交最大的优势就是其高渗透能力，新媒体与网络在全球的发展与普及无疑是给了美国公共外交一条便捷通道。然而，也正是由于其新公共外交对技术的依赖性很强，而一旦其他国家政府对新媒体与网络进行管制，那么这条通道就很容易出现阻碍。伊朗大选中就曾经有这样的先例。伊朗政府面对外国势力的干预，毅然切断了国内的网络，就让美国号称无孔不入的YouTube, Facebook处于瘫痪状态。在这种情况下，再先进的新媒体和网络都和传统媒体一样脆弱。其次，美国政府拥有再先进的高科技，也很难真的做到全面覆盖，毕竟有很多美国试图实现外交目标的地区不具备接入互联网和发展新媒体的条件。如美国有75%的人可接触到互联网，而亚洲只有17.4%，非洲甚至只有5.6%。这样看来，全球科技的不平衡发展让美国拥有技术上的优势，但也同时成为奥巴马改良公共外交的一个障碍，因为改良后的公共外交并不是建立在针对世界不同地区发展状况的分析上。

（三）美国外交政策的劣根性

试图抢占国际道义制高点，恢复国际道德领袖地位，是奥巴马公共外交的重要目标,因此,奥巴马上台后,美国频频高调地在世界各个角落施恩赠惠，并通过其强大的网络力量散播美国文化与理念。但是，这些措施并没有如其所愿换来高回报，有时甚至产生反效果。例如，尽管奥巴马政府上台后就采取措施将改善与穆斯林国家关系放在首要议程，并且在开罗发表演讲，强调在相互尊重，共同利益的基础上发展友好关系。穆斯林国家民众也对此充满期待，但是在其政策的实施过程中却出现失衡，过分强调发展与精英阶层而不是穆斯林平民阶层的关系，使得美国在伊斯兰世界推进美国的公共外交目标未能达到预期效果。㉑这就是美国外交政策的劣根性：干涉主义、霸权主义和单边主义。这些与公共外交的理念是相冲突的。奥巴马政府虽然极力想一改布什政府留给世界的恶劣形象，但从他主要由民主党鹰派构成的外交班子来看，㉒这种想法不切实际。

注释：

①唐小松. 论中国公共外交的两条战线[J]. 现代国际关系，2007(8): 42-46.

② Bond, C.S., & Simons, L.M. (2009).The foreign front.Foreign Affairs, Nov/Dec, 52.

③Seib, P. (2010). Connecting public diplomacy and policy.Public Diplomacy .Vol. II, Issue 3, M arch. http://www.layalina.tv/Publications/Perspectives/PhilipSeibMarch10.htm l.

④ Buxbaum，P. (2010). Public Diplomacy. 2.0. ISN Security Watch. http://www.isn.ethz.ch/isn/Current-Affairs/Security-Watch/Detail/?lng=en&id=115247. 22 Apr.

⑤百度百科：新媒体. http://baike.baidu.com/view/ 339017.htm?fr=ala0_1_1.

⑥ How Barack Obama Is Using Web 2.0 to Run for President.http://webtrends.about.com/od/web20/a/obama-web.htm.

⑦Web2.0相关技术. http://news.xinhuanet.com/eworld/2010-06/08/c_12195934.htm 新华网，2010年6月8日.

⑧ 网络公众外交平台上的国际话语竞争. http://news.xinhua net.com/newmedia/2009-08/26/content_11945561_2.htm新华网，2009年8月26日.

⑨Hillary Rodham Clinton. Remarks on Internet Freedom.http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135519.htm。Jan 21, 2010.

⑩ 美国全力推行全民网络外交 互联网成渗透工具. http://news.sina.com.cn/w/2009-07-02/084118138625.shtml新浪网，2009年7月2日.