新公共管理视角下的高等教育综合改革

2011-08-15武晓晗

重庆与世界 2011年21期

武晓晗

(苏州大学教育学院，江苏苏州 215123)

自建国60多年和改革开放30多年以来，中国的高等教育发展突飞猛进。尤其是近十几年来，高等教育的布局深受中国历史、文化、经济、人口等不同因素的影响，已经逐渐呈现多种集群分布的发展生态。北京教科院副院长吴岩将我国高校的地域分为4种大学集群:国防战略驱动的大学集群、市场经济驱动的大学集群、区域文化驱动的大学集群和人口需求驱动的大学集群。由于经济的发展和市场的需求，这种集群越来越多地影响到了地方人才和高校的发展。

一、新公共管理的基本思想［1］

随着时代的发展，以古德诺、威尔逊、韦伯等人为代表的传统行政管理思想越来越多地受到理论和现实的冲击与挑战。传统模式过分强调等级原则、计划和直接控制，强调集权，由政府机构自身来提供公共福利，结果不断把政府推向财政危机和极端的官僚主义，公众也逐渐失去了对政府的信任，从而引发了西方政府改革的运动和旨在取代传统模式的“新公共管理”实践的兴起。新公共管理的基本思想主要有:

1)进行专业化管理。当今的改革越来越多的将管理权力进行分割，这意味着部门领导将肩负更多的责任。管理者需要对结果负责，而不是仅仅听上级的安排。管理成为一项需要技能的职能，这样才能提升部门绩效，对公共事务负有个人责任，并能在不同组织和部门之间进行流动。

2)明确绩效标准。新公共管理中的组织管理变革强调的是个人和机构的绩效，绩效评估体系以测量员工个人的工作绩效为目的，还可以依据目标实现程度对员工进行奖惩;机构制定出一套对组织实现预期目标过程进行测量的绩效指标也是可能的。绩效评估的目的是在实现目标的过程中对员工和机构进行监控并改善其工作和运转。

3)重视产出控制。新公共管理与传统公共行政只计投入不计产出不同，更加重视政府活动的产出和结果，重视提供公共服务的效率和质量，用绩效和预算制度取代了线性项目预算制，由此赋予“一线经理和管理人员”以职、权、责。

4)强调竞争。新公共管理理论强调政府应广泛采用私营部门成功的管理方法和手段，实行竞争机制。一旦引入竞争机制，其他各个环节也会发生相应的变化，如全面缩减政府的开支和成本等。

总之，新公共管理是一种理念、一种策略，它注重以人为本的价值取向，把管理建立在对顾客负责，让顾客满意的宗旨之上;新公共管理是一种程序、一种方法，它强调事实依据、绩效考评，通过科学公平的程序、步骤以提高组织的效益;新公共管理是一种文化、一种哲学，它尊重民众的诉求，倾听服务对象的心声，从而使管理行为更具人性化。

二、高等教育综合改革的必要性

高等教育的综合改革，更多的是对高等学校的教育行政体制和学校队伍建设进行改革。

(一)改革教育行政体制的必要性

从我国行政体制改革的实践情况来看，自20世纪80年代以来进行的行政体制改革的重点是:转变政府职能，实行下放权力(包括经济管理权、财政收支权和人事管理权等)和政企分开;逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制等，无论在时间上还是内容上与新公共管理都存在着一定的相似性，并且可以在新公共管理理论中找到依据［2］。

纵观我国高等教育，其在行政体制上存在几个主要问题:

1)高度集权的行政管理体系。虽然经过了近几十年的改革，但我国的高等教育体制仍然是一个高度集权的行政管理体系。高等学校招生、培养体系的计划经济特征基本没有变化，学校和教师依然归属于教育行政部门，教育资源和教育经费的分配也高度依赖于教育管理部门。在高度行政化的教育体制下，高等学校办学模式单一、组织机构相同、行政计划统一，更是不争的事实［3］。

2)高等教育中多样化的政府角色。我国政府集举办者、管理者和办学者三种角色于一体，对高等教育进行严格的行政性管理和直接干预，在高校的办学、资源投入、成果分配等方面一直占据着主导地位。政府的这种多元角色，直接干预高校的具体工作运转，导致高等教育缺乏竞争力和主动性、效益低下甚至导致高等教育领域里寻租和腐败现象的产生，加重政府负担，也限制了高校的自主创新。

3)市场机制作用较小。20世纪80年代以后，由于市场机制的作用，我国高等教育规模扩大，学校办学主体多元化，经费筹措多渠道化，还建立了教育成本补偿机制和毕业分配双向选择制度，但是，市场机制对高等教育的调节不尽合理，高等教育还不能完全满足人才市场、科技市场的需求，毕业生供需比例失调，人才生产与市场需求脱节，市场机制的供求、价格、竞争规律在高等教育的发展中尚未起到应有的作用。

(二)改革我国高等学校队伍建设的必要性

学校队伍建设主要包括学校的师资队伍建设和学校管理者队伍建设，这里所说的更多的是学校管理者队伍的建设。学校管理者队伍建设是学校管理中的核心工程之一，是实施教育现代化工程中的重要环节，是深化教育改革、推进教育发展的源动力。只有建立起一支观念超前、道德高尚、作风优良、业务精湛、治学严谨的高素质管理者队伍，才能扎实推进高等教育的发展，为社会培养高素质的人才。目前，我国高等教育学校队伍主要存在以下几个问题:

1)管理角色模糊，缺乏科学的定位归类［4］。建国以来，我国对职工的分类主要是用工人和干部进行区别。高校管理人员既不能归为国家公务人员，也不能归于专业技术人员。目前，在29个专业技术职务系列中，高校管理人员没有对应的职务系列，但是为了解决管理人员的晋升问题，把管理人员归为科研系列的兼职高等教育管理学科，而在评定标准和要求上，考虑到他们的主要工作是实际操作，不是高等教育管理学科的专职研究人员，所以只能降低要求。因此高校管理人员始终处于角色模糊，无法正确定位的尴尬地位，形成了高校管理人员不断膨胀的压力，影响了高校管理队伍的建设。

2)管理效率低下，缺乏公平的竞争机制［4］。长期以来，高校在干部任用上一直实行终身制，许多岗位资源没有发挥应有的作用;在管理队伍建设上，“铁饭碗”、“铁交椅”、“大锅饭”现象没有根除，造成冗员过多，人浮于事，效率低下;在人事分配政策上，缺乏竞争机制，严重限制了管理人员的积极性、主动性和创造性的发挥;在财务管理中，经费来源单一，重视过程的管理，忽视资金的使用效率。高校内部管理只有借鉴企业管理模式，把效率放在首要地位，树立“管理是科学，管理出效益，管理是生产力”的理念。才能满足高校管理队伍科学化、专业化建设发展要求。

3)管理目标粗放，缺乏科学的激励机制。过去，学校本身就是一个小社会，所有的教职人员和管理人员在这个由国家提供保障的社会里无忧无虑地生活。人们的生活开支、生老病死都由学校和国家负责，所有的人公平地享受国家给予的福利。这个社会缺乏良好科学的激励机制去促使高校人员依靠自己的劳动创造价值，没有激励就没有效率，没有效率高校就无法更好地发展。

三、新公共管理视角下建立高等教育综合改革试验区的行动路线和政策措施

新公共管理的理论基础是传统公共行政模式下，以马克斯·韦伯和伍德罗·威尔逊的政治行政二分法。欧文·休斯曾详尽概括“新公共管理”模式——经济、效率和效能——“三E标准”是绩效指标衡量工具［5］。因此，新公共管理视角下长三角高等教育综合改革实验区应该从3个方面入手。

1)淡化政府职能，引入市场机制。根据新公共管理理论的基本观点，发展高等教育，政府首先要放权，授权。目前，政府是我国高等教育的管理者和主要投资者，理应掌握一定的管理权。但是，对于高校来说，政府应该下放更多的权力，赋予学校真正的办学自主权，让高校真正成为高等教育的主人。中共十六届三中全会提出的科学发展观，要求“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，这是市场机制最基本的价值”。然而，我国的高等教育仍没有被放到竞争的环境中，大多数还是由政府垄断。

基于此，在高等教育综合中，可以考虑淡化政府的职能。国家把高等学校的各类审批权下放给省级部门或高校，落实相关法律规定的高等学校各项办学自主权，国家和省级教育行政部门要向地方教育放权。

2)从市场需求出发，制定人才培养计划。高校管理者和各学科带头人必须了解国际国内经济形势，认真研究国家的宏观经济政策、产业结构调整信息、国民消费结构和教育需求，以及地方和区域经济的各方面情况，特别是本校的重点专业进行分析，根据市场需求，保持高等教育管理的先导性，适时调整专业结构，制定培养计划。根据市场需求设计“产品”，开办不同层次、不同专业方向的学历、非学历、全日制、非全日制的教育;办好特色专业，特色是每一所高校的拳头产品、品牌产品;改革学制，使学制更为机动灵活，更适合不同类型、不同需求的人们进修，学习。

各个高校可以充分挖掘自己本校的特色专业，加大资源投入，以使其优势更加明显。比如在山东寿光的潍坊科技学院，校领导充分利用寿光的蔬菜政策优势，大力发展本校的蔬菜花卉专业，更是请到王乐义等专家对学生进行指导，每年的毕业生在当地供不应求。

3)重视激励的作用，激发高职高专院校办学的积极性。目前，我们国家在高等教育领域有“985”和“211”工程。纵观这些工程中所包含的学校，除了个别学校属于有专业特色的学校比如中国石油大学、中国海洋大学，其他的学校更多的是一些综合类大学。这些综合类大学所设置的科目相对齐全，但并没有比较出色或者专长的特色学科。所谓的“985”或者“211”工程的院校，实际上都是一些综合类的大学。众所周知，在高等教育的分类中，除了综合类大学，还有应用型大学，这里提到的应用型大学更多的是指高职高专类的院校。不容否认，“985”或者“211”工程的院校无论是在师资力量上还是在开放程度上都比高职高专院校略高一筹，但近年来，高职高专院校为社会所输送的应用型人才日益增多，堪比“985”或者“211”工程的院校。

为此，可以考虑建立某些工程，扩大所在范围内的综合实力较高的高职高专类院校的知名度，提高其社会认可度，激发其办学的积极性。