试论制度的评价标准

滕松梅

(烟台大学 人文学院，山东 烟台 264005)

马克思说，“制度只不过是个人之间迄今所存在的交往的产物”，①《马克思恩格斯全集》第3卷，北京:人民出版社，1960年，第79页。而且是必然产物。从交往和社会关系中产生的制度，乃是社会化了的人类群体的结合方式，是稳定、规范、固化的社会关系，包括一定的社会关系结构，以及落实与维护这一结构、协调和维护人们的权责关系、要求人们共同遵守的活动规范和行为准则系统。制度范围很广，既有各种法律、章程、条例、准则等，又有社会的风俗、习惯、传统、惯例、道德、伦理等。与政策、方针、路线、决策不同，制度以其规范的严格化、体系的完整化、过程的程序化、执行结果的强制化为特征，并以一定的社会组织权力作保障。制度能为社会发展提供一个稳定的框架，同时也造就了在此框架中人们行为的动力、规范及其独立存在的形式，即营造了一种环境。当逐渐确立起来的制度演变成习俗惯例后，它们便在不同范围、程度和层次上成为人们共同接受的原则，人们按照它们去思想、去行动，经过无数次重复后，这些做法便自然而然地演变为人的活动方式。制度经济学家凡勃伦说过:“制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯，……今天的制度，也就是当前公认的生活方式”。②凡勃伦:《有闲阶级论》，上海:商务印书馆，1964年，第139－140页。

制度作为一种在社会发展与人的发展中起着重要作用的客观存在物，也存在一个被评价的问题。评价首先要确立标准，评价标准是进行评价的逻辑前提。由于社会主体的多样性、多层次性和主体需要、利益的差别，使得不同主体的价值尺度是不同的，自然会提出各种各样的标准。但就制度本身而言，尤其是从哲学层面审视制度的时候，只有那些既体现制度本质要求、有利于社会进步和人的全面发展，同时又有助于制度持续演进和发展的标准，才是合理的、可取的。所以，评价一种制度既要依靠逻辑评价，又要依靠实践评价，两者都不可或缺。逻辑评价必不可少，凡在实践中可行的、成功的制度，必定有理论力量和逻辑严密性，但是单纯以理论逻辑为标准是站不住脚的，必定在实践中失败。本文从逻辑评价标准和实践评价出发，从以下几个方面入手对制度评价标准进行探索和研究。

一、制度评价的人文标准

荀子曰:“人生而有欲，欲而不得则不能无求，求而无度量分界则不能不争，争则乱，乱则穷。”人有七情六欲，要得到满足，就有可能越轨或者做错事，危害他人的利益，破坏一定的社会关系。制度作为规范体系，它既以现实的存在作用规定着人的发展，也以历史的存在作用规定着人的发展。一定历史阶段的人，首先是生活在历史上生成的制度环境之中，从一出生就必须接受既定的制度安排的不可选择性，就如同人无法选择自己的出生一样。特定历史阶段的制度环境是人的发展的基础和前提条件，制度正是在这一意义上对人的发展发生作用，它规定着人的行为方式的选择，不仅告诉人们不能做什么，同时也告诉人们能自由地去选择做什么，它为人们提供了可以自由活动的空间。制度对人的活动、行为的限制只是一种手段，是通过对社会的必要规制形成稳定的良好的社会秩序，其目的是满足人的需要、实现人们的价值诉求、促进人的全面发展。所以，一个社会的制度体系本身就是该社会价值观念、文化状态最集中和最直接的体现。

制度不是从某个个人的利益和价值出发，而是从维护绝大多数人的利益和价值追求出发，不仅不为个人的偏好所左右，相反，对个体的偏好和价值起着矫正作用，把它们纳入统一的社会价值的轨道上来。如果社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的制度，不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，这很大程度上决定于这种制度是否是根据社会绝大多数人所追求的价值观体系所判定的、由社会成员给予积极的社会支持与认可的制度。所以，我们评价制度的首要标准就是人文标准，也就是要看一种制度建设和实施是否与社会主体的价值观念相一致。

价值观“是一定社会群体中的人们所共同具有的对于区别好与坏、正确与错误、符合或违背人们愿望的观念，是人们基于生存、享受和发展的需要对于什么是好的或者不好的根本看法，对于某类事物是否具有价值以及具有何种价值的根本看法，是人所特有的应该希望什么和应该避免什么的规范性见解。”①袁贵仁:《价值学引论》，北京:北京师范大学出版社，1991年，第379页。社会主体的价值观是制度产生和存在的前提和基础，它一旦内化于人心灵中，就会成为制度建设和实施的先验理念。当然，“价值系统自身不会自动地‘实现’，而要通过有关的控制来维系。在这方面要依靠制度化、社会化和社会控制一连串的全部机制。”②塔尔科特·帕森斯:《现代社会的结构与过程》，北京:光明日报出版社，1998年，第141页。所以，既然制度承载着一种文化、价值的底蕴，本身有一定的价值诉求，那么制度应该对其所涉及的社会主体有足够的激励功能，能为主体的自由、平等的要求及其自由竞争提供良好的活动空间，使得每一主体都有实现其自身利益和充分发展的机会，使得社会能够有效地整合社会成员的积极性、主动性和创造性，促进社会的发展进步。

因此，检验制度的标准必须与以人为本为核心的价值观体系相一致，以人为本的价值观从人性出发、从社会价值出发，倡导社会民主法治、自由平等和公平正义的理念，以实现人民的普遍自由和普遍幸福为宗旨，这也符合社会绝大多数人的利益要求和价值取向。

二、制度评价的效率标准

制度效率是指“制度本身的设置与运作以最小的成本费用获取最大化的收益，即通过降低或减少制度安排的建立及实施过程的成本如所花费的时间、人力、物力和财力等，而获得最大的实际效果。”③辛鸣:《制度评价的标准选择及其哲学分析》，《中国人民大学学报》2005年第5期。制度产生和存在的前提是制度具有满足人类的功用，即在人类社会发展中发挥了维护人类的利益要求和价值取向的功能。一项制度能够充分发挥其功能，获得最大的实际效果，意味着其效率较高;反之，一种高效率的制度往往通过调整人与自然、人与人、人与社会的交往方式，能够最大限度地开辟和调动各种社会资源和社会潜力，对社会资源实现合理、优化的配置，从而促进社会政治、经济和文化的发展，必然能很好地发挥制度的功能。所以，制度效率通常通过制度功能是否发挥充分体现出来。

覆盖社会生活方方面面的完善的制度，是发挥制度功能的前提。完善的制度体系可以有效地处理好竞争与合作的关系，促进制度功能的发挥。竞争与合作的关系就如同一枚硬币的正反面，它们之间既对立又统一。在商品经济发达的社会，物竞天择、适者生存的竞争法则具有普适性，人们常常忽视了合作之于社会的作用，处理不好竞争与合作的关系，导致社会秩序的混乱。因为人的有限理性和信息不对称等方面的原因，人自身不可能自然处理好竞争与合作的关系，因此，只能通过完善的制度规范人们之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把阻碍合作得以进行的因素减少到最低限度，为人们在广泛的社会分工中的合作提供一个良好的社会秩序，给人的积极性、主动性、创造性以充分的空间，能够充分发挥人的潜能，激发人的创造活力，使人在合作中充分展现自己的本质，从而较好地发挥制度的功能，促进社会生产力不断向着有利于社会进步的方向发展。因此，布罗姆利说:“没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度安排或工作规则形成了社会秩序，并使它运转和生存。”①布罗姆利:《经济利益与经济制度》，上海:上海三联书店，1996年，第55页。由此可见，是否具有良好而规范的制度体系也就成为衡量制度的效率性标准。

完善的制度体系为人们正确地处理竞争与合作的关系提供保障，能最大效率地发挥制度的功能，而制度发挥其功能所带来的实际社会效率强化了人们对制度的选择和评价，因此在制度评价上要坚持效率标准。

三、制度评价的现实性标准

制度的现实性，主要是指制度的可行性和可操作性。一种制度即使在理论上很完美，但如果缺少自我实现的能力，那么它就不具备现实性，会成为意识形态中的“乌托邦”。而制度是否具有可行性和可操作性，主要看是否与国情相匹配、是否具备适当的社会环境。

制度的内容是客观的、具体的、历史的，要随着生产力和社会关系的变化而变化。任何一种制度都不是亘古不变的、完美的、能解决一切问题的最高或者最终的制度，都必然具有局限性，即都要受当时社会形态和社会环境的制约。制度作为社会意识形式，在变化发展的速度上滞后于社会形态和社会环境的变化，成熟的和完善的制度随着时间的推移和条件的变化将趋于保守并产生惰性。所以，制度具有不确定性，评价制度要以条件为转移。韩非子主张时移则世异、世异则备变，也就是这个道理。然而制度本身应当在一定时间段内具有相对的稳定性、确定性，这是对制度的最低要求。制度作为交往规范和行为准则，赋予人们某些共同的权利和义务，要求人们共同遵守，有利于在一定的社会中塑造人们的思维和行为，形成一种惯性，以一种默默的不可动摇的力量，引导社会发展的方向，从而促进人类社会和人自身的发展。朝令夕改只会使人们面对不断变化的制度无所适从。关于这点罗尔斯曾说过:“即使在法律和制度不正义的情况下，前后一致地实行它们也还是要比反复无常好一些。”②约翰·罗尔斯:《正义论》，北京:中国社会科学出版社，1988年，第59页。制度是确定性与不确定性的辩证统一，要求制度评价必须具有现实性。

任何一种制度只有与国情相匹配、具备适当的社会环境，才具有可行性和可操作性，即符合制度评价的现实性标准。制度适合国情，就促进社会进步和人的全面发展;否则，就起阻碍作用。制度与国情相匹配的程度直接决定制度的可行性和可操作性，而制度的滞后性使其总是落后于国情的变化，于是如何及时地调整、补充制度的具体内容，使之与国情相匹配，就成为一项十分重要的工作。要做到这一点，关键在于是否具备适当的社会环境。良好的社会环境能够鼓励、激发制度主体的主观能动性，不断地根据国情的变化对制度进行变革、创新和补充。众所周知，漫长僵滞的封建体制束缚了中国人的思想，特别是受厚古薄今、传统保守的中庸价值观的浸染，整个社会养成了人云亦云、随大流的习惯，缺乏变革创新的勇气。这样的社会环境必然束缚了制度主体发挥主观能动性，使制度失去了创新的余地和补充的空间，使制度与不断变化发展的国情不相匹配，也就不能确保制度的可行性、可操作性。只有解放思想，突破思想垄断，解除思想禁锢，营造思想自由、精神独立的社会环境，才能打破习惯势力和主观偏见的束缚，推陈出新、继往开来，真正实现制度与不断变化的国情相匹配，使制度符合评价的现实性标准。

四、制度评价的自洽性标准

制度要成为能用之制度，还要求制度具备自洽性。制度的自洽性首先体现在制度应当具有按照自身的逻辑推演足以证明自己存在的现实根据和理由，至少不是矛盾或错误的。而制度自身是否具备自洽性取决于制度自身的合理性，制度体系应该具有逻辑一致性，其中蕴含是否广泛征求民意，是否专业，实施细则中的责、权、利三者是否明确，是否有制度实施后的监督、监督是否透明等一系列要素。

首先，制度必须反映民意。解决这一问题的惟一办法就是尽可能扩大参与制度制定的范围，对于每一个利益主体而言，就是尽可能地参与各种各样的制度建设和评价的过程，使得每一主体都有实现其自身利益的机会。当然人人参与是办不到的，也不合适，必须采用一定的组织形式。选举人民代表是最佳、最民主的方式，人民通过选举选出自己的代言人，行使立法权。其次，制度必须专业化。制度建设是关系民众利益、国家长治久安的大事，也是非常复杂、专业性较强的工作，比如制度是简单还是繁琐、是严苛还是宽松，必须依据实际情况决定。所以，制度设立者应该是德才兼备的专家。所谓德，就是要求制度设立者能维护广大人民群众的利益，把人民利益放在第一位。所谓才，就是指制度设立者必须是专业人士，精通与制度相关的知识。第三，制度实施细则中的责、权、利三者必须明确。处理责、权、利三者关系，必须遵循正义公道的原则，要考虑到各种社会实体的利益博弈，特别是照顾到弱势群体的利益。比如对于老弱病残，可以规定不多劳多得，甚至不劳而酬，这虽然不平等，却合乎正义公道的原则。正如约翰·罗尔斯所说:“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。一种理论，无论它多么精致和简洁，只要它不现实，就必须加以拒绝和修正;同样，某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除。”①约翰·罗尔斯:《正义论》，第3页。最后，是如何保证制度行之有效，也就是实施细则中关于责、权、利的规定如何切实落实的问题。要做到这一点，必须没有任何人有超越制度之权，也就是真正做到“制度至上”，制度至上最重要的表现就是不论权贵、金钱、人情等等，在制度面前人人平等。如果制度真是民意所立，做到制度至上就是维护了人民至上。当然，想要实现制度至上，监督保障机制和机关必须健全而有效，制度实施和检察组织只对制度负责，不受行政机关及其势力的管辖。

制度评价的自洽性标准中所蕴含的这些要素相互联系、相互补充，只有通过这些具体要素的检验，才能正确评价一种制度是否具有自洽性。不能满足自洽性的制度，不能在逻辑推理上证明自己的存在必然性，显然是缺乏现实存在和发挥功能的根据和理由，必然不攻自破。

五、制度评价的实践标准

任何制度都必须具有实际的可操作性和可运作性，不能仅仅停留于理论建构中。制度设计者们可以从理论上设计出一种很完善、很精致、很理想的制度模式，但可能仅仅是纸上谈兵，在理论上讲得通，在实践中做不到，经不起实践的检验。

制度的内容是客观的，它反映了社会生产力发展状况、经济基础以及为之服务的上层建筑。但是制度主体对于客观现实的反映不是被动的、盲目的，是具有主观能动性的，在制度设立、选择、改造、创新的过程中都贯彻了制度主体的主观意识。所以，制度就其形式而言，是主观的，是人的思维的产物。制度本身体现了主观形式和客观内容的统一，这就要求检验制度不能单纯依靠逻辑证明，在纯粹理论的范围内兜圈子，用一种理论不能证明另一种理论是正确的。马克思认为“人的思维是否具有客观的真理性，这并不是一个理论问题，而是一个实践的问题。人应当在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量，亦即自己思维的此岸性。关于离开实践的思维是否具有现实性的争论，是一个纯粹经院哲学的问题。”②《马克思恩格斯选集》第1卷，北京:人民出版社，1995年，第16页。实践作为主观见之于客观的物质性活动，是把主观和客观联系起来的桥梁，一般说来，在实践中达到预期结果的制度是好的、成功的，在实践中没有达到预期结果的制度是坏的、失败的。所以，衡量一种制度是否是好的、成功的的唯一标准是实践，实践标准具有确定性、绝对性。

社会结构是一个复杂的系统体系，在不同的社会历史阶段，由于社会发展所提出的历史任务不同，任何社会实践都受一定具体条件的制约，是不断变化发展着的社会历史活动，它对于制度的鉴定、检验也总是具体的、历史的，具有不确定性、相对性。在社会实践中，影响制度成功的因素是多方面的、复杂的:着眼于长远利益还是只顾眼前利益，统筹全局还是局限于局部，片面强调经济增长还是追求社会进步和人的全面发展，是为未来社会发展开辟道路、对其他制度的设立和实施起着积极的推动作用还是为未来社会发展设置障碍、对其他制度的设立和实施起着消极的阻碍作用等等。随着社会历史条件的变化，影响制度成功的因素也会发生变化。例如，在中国改革开放之初，社会的主要任务是提高人民的物质生活水平，经济指标是衡量制度设立和实施的主要因素。随着中国生产力水平不断提高，人们的利益需求和价值取向发生了很大的变化，单纯的经济指标已成为制约我国制度建设的因素。列宁说过:“实践标准实质上决不能完全地证实或驳倒人类的任何表象，这个标准也是这样的‘不确定’，以便不至于使人的知识变成‘绝对’，同时它又是这样的确定，以便同唯心主义和不可知论的一切变种进行无情的斗争。”③《列宁选集》第2卷，北京:人民出版社，1995年，第103页。只有辩证地理解实践标准的确定性和不确定性的统一，才能准确地衡量一种制度是否是好的、成功的。

由于社会生产力高度发展和全球化交往的日益广泛，当代中国的国情发生巨大变化，生产资料所有制形式多样化、社会组织结构庞杂、人际关系复杂、各种思想文化流派并存等等，制度在社会中的作用越来越重要，对制度评价标准的研究可以进一步加强我们对制度系统本身以及制度建设的认识。评价制度的标准具有复杂性、多样性的特点，但从人作为社会主体和制度建设主体的角度来说，人的发展是制度建设和创新的最终尺度，也是我们正确审视制度评价标准的核心问题。在人性原则中，制度的评价，不应是人性的限制、压抑，而是对人性的解放和发展。