转型中国的政法救济机制

刘 涛，毕可志

(1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130012;2.烟台大学法学院，山东 烟台 264005)

法谚云:有权利必有救济。当权利成为法治或正在走向法治的社会的主流话语时，权利的救济机制也便成为一个具有核心地位的理论和实践问题。对权利救济机制的研究，主要是从以下两个方面展开:一是类型化的进路，即对司法救济、行政救济、仲裁、调解各种具体的权利救济方式逐一进行分析和研究，探寻其既存缺陷和完善措施①参见徐昕:《迈向社会和谐的纠纷解决》，北京:中国检察出版社，2008年。;第二则是功能主义的进路，研究如何将既有的制度性的救济形式根据时代发展的需要重新加以组合的问题，寻找有关权利救济的一般性的社会结构，以及权利救济机制的整合和发展。

相对而言，第二种路径是一种宏观层面上的研究，是本文关注的重点。不过该类研究目前存在两个方面的问题，一是注重对制度化的权利救济方式内在结构的研究，而对非制度化或制度化程度不高的救济方式以及制度性救济方式背后的支撑因素关注甚少;二是应然色彩浓厚，注重理性建构而现实阐释能力不足，根据一个预设的理想图景去整合各种权利救济方式。而这一理想图景，一般是以成熟法治国家的现实模式和实践经验为参照，以司法救济统摄下的多元化的权利救济机制为旨归。我国学者对于多元化纠纷解决机制的研究，也是从西方社会自二十世纪以来方兴未艾的ADR入手的。ADR是英文Alternative Dispute Resolution的缩写。“这一概念，既可以根据字面意义译为‘代替性(或替代性、选择性)纠纷解决方式’，亦可根据其实质意义译为‘审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式’或‘非诉讼纠纷解决方式’、‘法院外纠纷解决方式’等”。②范愉:《非诉讼纠纷解决机制研究》，北京:中国人民大学出版社，2000年，第10页。从这一概念就可以看出，它的由来即具有鲜明的“司法中心主义”色彩。

对于一个后发国家而言，借鉴成熟法治国家的实践经验实属必要。而且，司法之于法治的重要意义和地位，在法学经典著作中，也已经广泛论证，毋容置疑。但问题的关键是，被我们确定为理想目标的“以司法为核心的多元化的权利救济模式”在西方法治国家也是经过长期建设和发展而形成的。对于一个正处于社会转型期的法治建设中的国家而言，如何在推进体制改革的同时，建立起切合实际行之有效的权利救济机制(即便是过渡性的)，显然是一个更加紧迫的问题。而且中国改革的经验已经表明，根据次优原理，一些过渡性的制度在某些时期内可能比那些被证明是最好的制度更加有效。①参见侯猛:《中国最高人民法院研究——以司法的影响力切入》，北京:法律出版社，2007年，第186页。基于这一点，就有必要明确，在理想型的权利救济机制健全之前，我们现在依赖的是一套怎样的机制，这一机制为什么是这样的，以及它将来的发展趋向会是怎样的?

自陕甘宁边区政府时期以来，在中国共产党的领导下，新中国形成了政法传统。“在这一新的权力配置中，司法技术或者说法律这一配件的运作必须符合整个机器的操作原理，司法必须服从于共产党治理社会的目的。法律必须服从政治的要求，政治也要借助法律的技术，这种政治与法律之间的有机结合产生了一个独特的法律概念‘政法’，当然这不仅是一个概念，而且是一套学说，而且是一套组织机构，一套权力技术，一套成熟的法律实践。”②强世功:《法制与治理——国家转型中的法律》，北京:中国政法大学出版社，2003年，第123页。政法传统的基本特征是政治与法律的紧密结合以及法律的治理化。这一法律实践模式自形成以来，便在我国的社会治理中发挥着重要的作用，在权利救济方面也承担着十分重要的功能。但是在我国的法治建设过程中，在既定的理想模型的参照下，政法传统更多的是被学术界置于一种被批判和否定的境地，比如认为它干预了司法，影响了司法独立，特别是由于佘祥林案、赵作海案的影响，更被认为不利于权利的保障，甚至本身就有侵犯权利之嫌。但是笔者以为，作为一套有一定历史传统的法律运行机制，政法模式能够长期延续，自然有其自身存在的理由。而且从历史的角度去看，随着社会的发展，这一模式本身也在发展变化，它在不同的历史阶段，所存在的缘由和发挥的功能并非完全一致，比如自法治建设启动以来，它的案件协调作用越来越弱，而其综合治理功能却越来越强。更为重要的是，对于一项机制的理解，不能拘泥于它本身，而应当把它置于它所存在的社会政治经济文化背景中去考量观察。基于这些因素，笔者想在接下来的论述中指出，在转型时期的中国，在理想化的权利救济机制真正建立起来之前，政法救济机制发挥着重要的作用，并且将是我们向理想中的权利救济机制过渡的路径。

一、政法救济机制的功能分析

正是在政法传统的影响和作用下，政法逻辑对多种救济方式予以统摄和整合，形成了权利救济的政法机制。执政党的宗旨观念和治理理念是其得以形成的思想渊源;政治改革和法治建设构成了其发展变化的内在动力。这一机制的基本特征是政治权威对公力救济的扶持和塑造;政治、社会、法律等多种救济方式的综合运用和横向互动;后果导向对规则导向的适度调适和弥补;治标与治本的有效结合，通过救济实现对社会问题的治理和对救济方式自身的完善。在权利话语日益高涨而理想类型的救济机制远未完善的转型时期，它的救济功能也愈加凸显。由于政法模式下的救济机制很好的弥补了未能成型的理想模式的权利救济机制的漏洞，或者说理想模式的权利救济机制尚未健全的地方，恰恰是政法救济机制充分发挥其功能的地方。接下来的分析将以现实的与理想的两种救济机制的比照为线索。这种比较分析，也有助于揭示政法救济机制何以存在、何以如此。

前已述及，被我国奉为理想模式的成熟法治国家的权利救济机制，是一种以司法救济为核心的多元化的权利救济机制。它之所以能够顺利运转和充分发挥作用，依赖于三方面的要素:司法机关的高度权威、形式正义与实质正义的密切关联、司法救济对其他救济措施的有效衔接和终极保障。而在我国现阶段，推行这种理想型的权利救济机制的条件并不充分:司法机关的权威尚未真正树立，形式正义与实质正义经常发生冲突，具体的救济措施之间缺乏连接和转化渠道。在这种情况下，政法救济机制的主要功能就在于补强不完善法治状态下的救济缺陷，为转型时期我国的权利救济提供权威支撑、实质矫正和终极保障。

(一)政治权威为公力救济提供权力支撑

纵观人类权利救济的历史，由私力救济走向公力救济是一个漫长而明晰的历史过程。在初民社会，人们完全依靠私力救济解决纠纷;随着国家和法院的产生，公力救济于私力救济的夹缝中产生，并逐步占据了主导地位;进入现代社会，随着法律的兴盛，私力救济的应用范围更为狭小。“救助的第一种方法是自助。自助无需诉诸法院便可实施，但它仅被限制于在少数种类的案件中使用。更重要的，同时也是更为普遍的救济方法，是法院判决所给予的救济。”①沃克主编:《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所译，北京:光明日报出版社，1998年，第746页。公力救济的主要方式是司法救济和行政救济。公力救济占据主导地位，既然是排挤和压制自力救济的结果，是对当事人自由选择意志的拘束和限制，那么这种救济方式的推行就必须具有足以使人服从的来自于权力的权威支撑。“拥有权力就是拥有影响力，即能够影响人们的行为及其命运。如果一个人是有权力的，即能够影响人们的命运及其选择机会或选择能力，那么他就拥有有效权威。”②Raz，The Authority of Law:Essays on Law and Morality，Oxford University Press，1979，p7.成熟法治国家，是通过塑造司法权威的方式来保证公力救济的，即通过司法的权威保障法律的权威，进而保障通过法律的公力救济的实现。按照哈特的理解，规则所利用之一般化语汇本身也有解释的必要，在此意义上，把规则表述出来，具有权威性的一般化语言，就像权威性的实例一样，只能提供人们不确定的指引。虽然大部分行为领域自始可以成功的借规则加以规范，但当规则遇到其适用会成为问题的方面仍然会显出不确定性，而当事人存在利害冲突的情况下，这种理解上歧义更会加大。在这种情况下，只有借助法院的判断和解释，才能使规则对行为的指引得以实现，鉴别有效法律之终极规则也正是在这一点上得以确定。③参见H.L.A.哈特:《法律的概念》，许家馨、李冠宜译，北京:法律出版社，2006年，第122—147页。

但司法权威的树立，绝非短期之功，需要长期经营和一系列条件的落实。就我国目前情况来看，司法尚且缺乏足够的权威，难以在权利救济中发挥应有的作用。并且这并不是我们不想确立司法权威，而主要是受制于转型时期我国的现实条件。苏力教授在十年前曾分析过“送法下乡”对于自上而下重建“局部性权力支配关系”的重要意义④苏力:《送法下乡——中国司法制度研究》，北京:中国政法大学出版社，2000年。;那么随着我国基层政权组织的逐步健全和国家权力的不断下移，“送法下乡”的必要性在今天是否就不复存在了呢?答案恰恰相反。现在我们民族国家的建制确实是更加完善了，而且随着交通通讯条件的改善，国家权力的控制作用也显著增强了，但是社会转型的特殊时期却引发了新的动荡，矛盾纠纷和社会冲突有增无减，对国家的治理能力提出了新的更高的要求。对于广大农村而言，一方面是原有严密的地域行政管理组织已开始不同程度的失去权威性和效力，同时由于价值多元化趋向使原有共同遵守的乡土规范逐步失去了对共同体成员的约束力;另一方面，则是法治秩序尚未形成，法律对农村社会生活的调整和规范没有真正实现，民众利用诉讼机制的意愿较弱。在这种情形下，继续推进“司法下乡”，借助政治权威塑造司法权威，是一条现实的路径。在社会矛盾多发所加剧的沉重治理压力之下，我国目前已经出现扩大司法权和司法能动化的倾向，司法机关特别是基层法院积极参与社会矛盾化解和社会管理创新。这在客观上是转型时期社会治理的需要;在主观上也有司法系统顺应时代需要，努力塑造自身地位和权威的原因。“许多有关组织的社会学研究强调:一个组织要生存下去，必须顺应它赖以存在的环境，必须顺应其内部一体化、秩序和动机方面的要求。从而，该组织的目标和活动如有必要的话应予以改变，以确保组织的生存;中和或转移内部的和外部的力量对组织的各种压力”。⑤罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》，潘大松等译，北京:华夏出版社，1989年，第300页。

司法机关的权威和公信力，乃至司法救济的成效，在很多程度上要依赖于其判决的执行。而且对于受到侵害的权利而言，只有司法判决得以执行，救济才具有现实的意义。相较于司法机关对案件事实的裁量判断来说，判决的执行是一个更为复杂的问题，尤其需要权威的保障。自1982年《民事诉讼法(试行)》实施以来，执行难就一直是我国司法救济中的顽症，至上个世纪末有愈演愈烈之势，大量生效法律文书得不到执行，严重损害了当事人的合法权益和社会秩序，导致司法权威的衰减和司法公信力的降低。1999年，中共中央［1999］11号文件转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”的问题的报告》要求，全国各地区、各部门领导“认真落实解决‘执行难’问题的具体措施，以实际行动维护社会主义法制的统一和尊严。”2010年7月，最高人民法院会同中央纪检委、中组部、中宣部、中央综治委等19个中央和国家机关联合发布《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，构建党委领导、人大监督、政府支持、社会各界协作配合的执行工作新格局。

总之，为了完善公力救济体系，我们在现阶段必须依赖政治权威的扶持和支撑，塑造和强化司法权威，增强司法救济的效能。

(二)政法治理矫正程序主义的救济弊端

法治，不仅是一种理想的生活方式，也是一种精致的治理技术。法治社会中典型的权利救济方式，以司法救济和行政救济为代表，而两者最鲜明的特点是一种规则导向和程序正义。司法救济是在规则引导下严格按照程序进行的一种救济方式，这种程序化的特征在一定程度上对于实质正义会有所损害。“程序无法为程序本身提供正义基础，就像法律本身无法为法律程序提供正当性基础一样。程序本身的正义基础必然是先于程序或者处于程序的外面，……程序主义的法制技术不可能确立国家政治秩序的正义基础。”①强世功:《法制与治理——国家转型中的法律》，自序第14页。即便是在成熟法治国家，程序正义与实质正义的矛盾也是一个由来已久且悬而未决的问题。但这些国家的一点成熟之处就是借助于一套契合于社会之中的制度体系的配合与互补，以及一系列社会条件的衔接与支撑，将形式正义与实质正义的内在张力控制在法治的框架之内，使之不至于过于疏离而波及公众的认可和社会的稳定。套用苏力教授的话来说，在实践层面上，司法救济(独立)是一套制度，是一套复杂的社会实践，是一个由各种社会条件支撑的制度实践。②苏力:《送法下乡——中国司法制度研究》，第136页。对正处于转型时期的我国来说，在制度体系不够完善，外在社会条件并不充分的情况下，过分追求传统意义上的司法救济，很可能会加剧形式正义与实质正义的反差与矛盾，无益于问题的解决和权利的救济，甚至引发社会的动荡。在这种情形下，在我们逐步发展和完善程序导向的司法救济方式的同时，借助政法治理方式的协调，运用多种可用的社会资源，弥合形式正义与实质正义的冲突，矫正刚硬的程序主义的弊端，强化权利救济的实效，就是一项必要的措施。

苏力教授在《送法下乡》一书中，曾为我们介绍了一个农民在帮工中被渡轮切断腿后的维权案例:在事实清楚、法律明确的情况下，由于被告一方无钱赔偿，法院院长亲自出面协调了中学、农场、县教委、乡政府、银行等多个部门，“利用各种社会力量”，终于获得了当事人满意的结果。苏力教授随后指出了案件所凸显的问题，“即当代中国社会缺少解决天灾人祸的风险分担机制和社会保险机制，因此，仅靠有关的规则，无法发挥作用;……一有问题，就要求政府来解决;即使要求法院解决，也要求法院以一种行政部门的方式来解决。”③苏力:《送法下乡——中国司法制度研究》，第132页。

通过对“三鹿”毒奶粉案件损害赔偿实践的分析，也可以看出政法治理方式在一些影响重大、常规救济方式难以适应的案件中的补充救济功能。“三鹿”毒奶粉案件发生后，在半年多的时间内没有进入民事诉讼程序。对此，有不少学者持批评态度，认为这是司法不独立、诉权没有保障的表现。的确，这一案件受理、立案方面，有不少在诉讼法角度值得反思的问题。但从权利救济的角度而言，诉讼并不是一个理想的选择。因为即便是启动了诉讼程序，相当一部分患儿家属也会因无法提供相应的证据(如购买奶粉的发票、包装等)而在举证方面陷入困境，而且证据的采集与固定也有可能延误患儿的及时治疗。更为重要的是，由于责任企业的支付能力问题，存在着判决后不能执行的诉讼风险(事实上“三鹿”企业已于2009年初被宣告破产)。由于我国目前没有建立产品责任强制保险制度或产品责任强制补偿基金制度，一旦进入破产清算程序后，患儿的求偿权只能作为普通债权处于清偿末端，显然缺乏应有保障。在这种情况下，恰恰是政法方式在此案件的救济方面显出了效果。2008年9月19日，国务院办公厅发出通知要求加强对患病婴幼儿特别是农村和边远地区患病婴幼儿的筛查，对因食用含有三聚氰胺婴幼儿奶粉患泌尿系统结石症的婴幼儿给予免费检查、治疗，务求使患病婴幼儿尽快恢复健康。免费治疗所需费用由同级财政预拨垫支，中央财政对确有困难的予以适当支持。2010年2月，温家宝总理接受中国政府网、新华网联合专访时指出:“我们普查了受到奶粉影响的儿童达到3000万，国家花了20亿。同时，给受到奶粉影响的儿童上了保险，为期20年。”④搜狐新闻:《温家宝:3000万儿童受三鹿毒奶粉害 政府花20亿》，http://news.sohu.com/20100227/n270466352.shtml，最后访问于2010－3－20.

综上所述，由于配套措施的不健全，我们在发展以程序为导向的司法救济时，需要借助政法治理方式的后果导向对司法救济可能造成的形式正义对实质正义的严重偏离情形进行适当的矫正。

(三)政法综治优化救济机制结构

现代社会的权利救济机制均具有多元化的特点，这不仅是因为各种救济方式各有其所长，更因为在复杂多变的社会形势下，单一的救济模式已很难胜任维权重任。而多种救济方式的组合能否有一个合理的结构，则成为一个至关重要的问题。如果结构合理，各种救济措施就可以相互衔接互补，协调互动;结构失当，则必然无序散乱，甚至冲突抵触。“因此，现代多元化纠纷解决机制的理念并不推崇自在的多元状态，也不是对这种事实状态的简单承认，而在于积极进行理性的建构。”⑤范愉:《权利救济与多元化纠纷解决机制简议》，《广东行政学院学报》2008年第1期。

成熟法治国家经过漫长的实践，形成了以司法为核心的多元化的权利救济机制，其他多种救济方式都借助特定的渠道与司法救济衔接，在自身救济失败时可顺利向司法救济转化，而司法救济在与其他救济方式并行发挥作用的同时，还坚守最后一道防线，发挥权利救济的终极保障作用。这种救济模式的形成，也经历了一个历史演变的过程。确立司法救济的核心地位是其首要一步;在确立了司法救济的核心地位之后(并且一度是垄断地位)，这些国家又开始了对司法救济局限性的反思，替代性纠纷解决机制的理论和实践在二十世纪后半叶获得了迅速发展。从这些国家的发展趋势来看，在司法救济保持其核心地位和最后保障功能的同时，其他的救济方式正在发挥着越来越重要的作用。美国学者罗伯特·C·埃里克森在经过对美国西部牧区邻人解决纠纷实践的考证后得出结论:“夏斯塔县的证据显示，人们知道，相对而言，法律体系是一个昂贵的纠纷解决体系，并因此常常有意对法律不闻不问”。①罗伯特·C·埃里克森:《无需法律的秩序》，苏力译，北京:中国政法大学出版社，2004年，第348页。不过我们需要回顾一下夏斯塔县“无需法律的秩序”是怎样形成和运转的。牧民们确实在日常生活中经常采用自己更好的方式去解决争议而有意不理睬法律，但当他们觉得需要运用法律或依靠政府来维护自己的权益时，又总是能拥有畅通无阻的救济渠道;他们平时对法律如何规定牲畜越界的责任漠不关心，但当他们觉得某一项具体的法令会影响到自己的利益时，又拥有足够充分的对立法官员施加影响和反复交涉的游说方式——即便失败了也会理智接受。在这里，法律确实几乎是看不见的，但他们知道，在紧要的时候，有一种力量在护佑着他们。因此，是在法律和司法的庇护和震慑之下，非法律规范让他们实现了自己的效益最大化。②参见罗伯特·C·埃里克森:《无需法律的秩序》。简言之，西方国家多元化救济机制的成功经验就在于在确立了司法救济的权威地位之后，又充分释放了非诉讼救济的能量。

而我国在建构多元化的权利救济机制时则面临着一个历时性任务共时性解决的难题，一方面社会“格式化”治理的条件尚不具备，司法救济缺乏足够的权威;另一方面，又必须积极发展其他救济措施，弥补司法救济的弊端。政法机制不仅以政治上的权威推进和塑造着司法权威，也引导和规制着其他救济方式特别是私力救济和社会救济的发展。在我国当下，无论在客观上还是在主观上，非诉讼救济和诉讼救济都难以有效的衔接。政法模式在很大程度上决定着非诉讼救济的方向和实效。诸多潜在的救济诉求的最终走向及其社会影响尤其值得关注。据笔者考察，相当一部分救济诉求因为未能获得足够的公权力支持而在自力救济、社会救济等形式中改变了轨道，流向了回避、忍受、投靠黑恶势力、以暴制暴等极端的冲突处理形式。处于弱势地位的受害一方往往会做出较大的让步以换取私了或和解，或者基于对方的强势压制选择无奈忍让而暂时不了了之(这种解决方式极不稳固，极可能为更激烈的冲突埋下隐患)，有的则可能因矛盾升级而转化为治安案件、刑事案件以及群体性事件，危害社会的稳定与和谐。最大的悲哀，在于心死。在公权力缺席之处，弱肉强食的法则有其存续的空间。因此，党委统一领导，动员社会力量，主动排查矛盾纠纷，及时发现和解决不安定因素，同时查漏补缺，健全行政救济、社会救济、私力救济的救济体系，完善救济结构，具有十分重要的意义。

政法救济的一个显著特点是多种救济措施的综合并用以及权利救济的标本兼治。政法救济渗透着政法传统中的治理逻辑，即不仅要解决权利救济的问题，同时也要一并解决引发权利冲突和权利侵害的社会问题，以及救济机制自身存在的问题。标本兼治的取向决定了政法救济多措并举的综合模式，即在党委、政府统一领导下，在充分发挥政法部门骨干作用的同时，组织和依靠各部门、各单位和人民群众的力量，综合运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段，解决救济问题，完善救济渠道。这一特点有助于形成各种救济措施密切协作、配套联动的救济机制。而在我国社会转型时期，社会冲突的背后往往具有多种复杂的原因，也需要各种救济措施之间的密切配合。再以“三鹿”毒奶粉案件为例，这并不是单纯的企业致害赔偿问题。这里面在起因上纠缠着企业的产品责任问题、行政机关的监管责任问题、地方党政领导的领导责任问题，既有民事责任，也有行政责任和刑事责任，因此在处理上也综合运用了政治的、经济的、行政的、法律的等多种手段。而从我国近期多发的群体性事件来看，也多是当事人合理的维权诉求与不合法的维权方式、非常规的表达方式相混合。这些情形下，救济措施的前后衔接很难取得理想的效果，其横向联动更符合标本兼治的需要。

总之，相对于西方国家以司法为核心的救济机制而言，我们的政法救济机制在内部结构上则以法律与政治的密切结合为特征，以政治权威强化司法救济，规范其他救济，同时注重各种救济措施之间的配套互动。

二、政法救济机制的完善趋向

通过上述分析，单纯从转型时期中国权利救济的角度，政法模式也有其继续存在的必要。在我们尚不具备条件推行以司法为核心的权利救济机制的情况下，政法模式下的权利救济机制发挥着极为重要的替代作用，是我们走向理想模式的立足之处。不过，作为一个过渡性的载体，这一模式本身也是处于发展变化之中的。随着我国法治建设的推进，对它的改造和完善是一项必不可少的任务。以下两点，应予考虑。

(一)提升政法救济的制度化水平

相对于政治权威的直接统治而言，法治(法律的统治)是一种更为精巧和隐蔽的治理方式，也是现代社会所能发现的最为稳妥和平和的公共治理方式。但由于我国目前尚未进入一种完全意义上的法治状态，政治还必须在一定时候由幕后走到前台，凭自身的权威支撑法律的权威，以政治的手段和方式弥补法律的不足。在这种情形下，提升政法补给措施的制度化水平，则是政治进步和法治发展的共同目标。这不仅因为法治是一种典型的规则之治，也由于“政治的表达方式与实践方式完善的重要指标或者标志之一，体现为政治活动与政治过程的规则化或规范化。”①姚建宗:《法律的政治逻辑阐释》，《政治学研究》2010年第2期。在我们的政法救济实践中，形成了一些行之有效的“地方性制度”。如何提高它们的制度化水平，显然是一个值得深入思考的问题，下文择其要者予以分析。

1.信访救济功能的萃取与再塑

因为对信访的处理都是依行政化程序进行的，所以它经常被学者列为行政救济的一种。但信访又不是一种典型的行政救济方式，它的政法色彩更为浓厚，例如我国目前的政府信访机构是由各级党委政府的办事协调机构归口管理，县以上地方各级人民政府的信访机构负责人一般由同级党委办公室的副职兼任(乡镇政府不设信访机构，确定一至两名专职信访工作人员具体负责信访事务)。信访制度的定位不明，与其自身的功能混合有很大关联。除了权利救济之外，它还承担着政治参与、民意表达、纠纷解决等功能。但不可否认，信访渠道在我国权利救济中发挥着十分重要的作用，甚至成为民众伸冤诉苦的主要途径。我国信访制度在权利救济方面的主要问题是规范化程度很低。目前没有相关的“法律”对其制度性质予以确认，在行政法规层面以国务院的《信访条例》为依据。以行政法规来规范国家重大的权利救济制度本身就有违宪政精神，而且《信访条例》对信访制度的性质也是语焉不详，没有明确表述。至于信访案件办理的程序上，更是缺乏明确的规制，随意性过强，其工作成效往往依领导意志而定。对此我们可以日本等国家的行政苦情制度为借鉴，从信访制度中提炼出其权利救济功能加以强化，改造为一种专门的救济措施。行政苦情制度发端于20世纪70年代的非审判型纠纷解决运动，是西方国家进入后工业社会以后法律制度创新的重要内容之一，主要是指相对人因行政苦情而向专门的苦情处理机关提出申诉并由其受理后在调查基础上向有关机关通报调查情况并提出处理建议的一种行政内部救济制度，例如日本在中央和地方行政机关都设立了专门的苦情处理机关和苦情商议委员会。②莫于川:《法治视野中的行政指导》，北京:中国人民大学出版社，2005年，第223－224页。行政苦情制度的法律定位十分明确，它就是一项行政内部权利救济制度，以受理公民投诉、调查公民因违法或不当行政所产生的怨情并做出处理或提出处理意见为己任。它是行政内部权利救济的最后一道防线，是对于行政复议和行政诉讼所不能解决争议的一个“兜底”机制。当然，这些都需要未来的“行政苦情法”予以明确。

2.“泛”行政调解的规范化调整

“行政调解，是指行政机关依照法律规定，在行政职权的范围内，以当事人自愿为原则，对特定的民事、经济纠纷、一般违法行为及轻微的刑事案件居中调停，促使争议当事人协商解决。”③参见徐昕:《迈向社会和谐的纠纷解决》，北京:中国检察出版社，2008年，第71页。此种意义上的行政调解，不难界定，并且以行政职权为据，其制度化程度不低。但在我们政法救济实践中，出现了一种广义上或者说泛化了的“行政调解”，即在基层党委政府的统一领导下，以地方司法行政机构及相关部门为依托，动员社会力量，主动排查民间矛盾争议，并在行政机构的主持下，以调解的方式，化解纠纷，维护社会稳定。其典型的代表就是“陵县经验”与“大调解”。山东省陵县设立乡镇司法调解中心的经验先后获得了省政府和司法部的肯定，并于2001年被司法部在全国农村推广，其主要做法是由地方党委、政府统一领导，以基层司法所为主体，由乡镇信访、法庭、计生、土管、民政、派出所等各部门共同参与，各负其责，代表党委、政府依法化解农村社会矛盾，维护社会稳定。“司法部认为，司法调解中心已成为一个代表乡镇党委、政府行使调处矛盾纠纷职权的综合性、实体性的办事机构”。2003年4月，江苏省南通市借鉴社会治安综合治理工作经验，重建调解网络，建立“党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与”的大调解机制。2011年4月22日，中央综治委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部等16部门联合印发《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，提出“建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并纳入同级大调解工作平台”。这种“泛”行政调解是在行政权力的主导下进行，并且展示出主动介入的姿态，显然有别于人民调解;而它以广义的行政权力为依据，突破有关法律法规的限制，调解不特定的矛盾争议，又不同于传统意义上的行政调解。《人民调解法》显然不能对行政调解予以规制;而《治安管理处罚法》、《矿产资源法》等涉及行政调解的一些零散规定，也是无法适用。如何界定“泛”行政调解的原则、方法、时限、效力、法律责任等，实现其与人民调解、司法救济的妥当衔接，都是立法领域值得思考的重点问题。

3.地方首长公共电话的制度性塑造

地方首长公开电话(以下简称公开电话)，是指地方党委政府向社会公开的联系电话，由专人负责接听，受理当地群众的投诉、建议、咨询等事宜，是本世纪以来迅速发展起来的党委政府联系群众的一种便捷方式，也在提供权利救济方面发挥了重要作用。笔者在鲁北某县一个受到省政府表彰的信访“三无”乡镇(无集体上访，无越级上访，无信访积案)调研时了解到:该镇的一个经验做法就是镇的党政领导将印有自己手机号码的名片发放到各村街干部和部分居民手中，及时收集影响社会稳定的各类信息，并予以妥当处置。另外值得注意的是，近年来，公开电话受理的公共利益维权诉求明显增多，这在我国尚未设立公益诉讼的情况下，显然发挥了一定的弥补作用。但是由于没有相应的法律法规予以明确和规范，这一制度规范性很低。政府公开电话制度主要在市县及其以下的地方政府中实行(目前尚未听说过省长公开电话)，中央和省一级政府也没有相应的法规和规章予以规定，该制度的推行主要受制于当地领导的认识、权威和创造力。笔者在调查中发现这种制度在实践中搞形式、走过场的问题十分普遍。在笔者调查了解的一些基层市县，绝大多数群众不知道当地政府的公开电话号码。为数不多的曾拨打过公开电话的居民也对其实效提出了质疑，表示没有得到过答复和回馈，“以后不会再打了”。完善公开电话制度，有两点值得注意:第一，明确建立公开电话制度是地方政府特别是基层政府的一项法定义务，同时对于其运行过程予以规范，明确其接听、处置、回馈等环节的具体义务和程序、时效、责任追究等具体规定。第二，增强信息的互动效应，将涉及公共管理事务和公共利益的部分定期通过特定形式予以公开回应。

(二)强化政法治理的权利伦理品位

法治的核心精义是权力制约和权利保障。而政法方式并不是天然与法治相关联的，它首要的任务是贯彻并实现政治意图。只有当法治成为政治的选择和追求，法治精神才有可能在政法治理中立足。目前我国虽然已经确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，但是这一目标的实现，还需要漫长而艰苦的努力。不断发展和强化政法治理的权利伦理品位，是政治建设和法治建设双重使命。

1.逐步推进执法方式转变

进入上个世纪九十年代后，伴随着我国经济发展、社会进步和公民法律意识的逐步提高，政法系统的执法模式越来越难以适应时代的需要。特别是对于执法过程中“冷硬横推”作风和“门难进、脸难看、话难听”的问题，公众普遍深恶痛绝。1995年10月，以贯彻江泽民总书记为济南交警重要题词为契机，一场轰轰烈烈的执法观念教育在全国政法系统展开。这次教育活动以济南交警为典型，以贯彻“严格执法，热情服务”的重要题词精神为主线，将宗旨教育融注到具体的执法行为之中，促使政法执法模式由“管理型”向“管理服务型”转变，可谓执法思想法治化转变的前奏。如何在经济社会发展的新时期保持长期和谐稳定的社会环境，对政法机关来说是一个严峻的挑战。特别是政法队伍中“重打击、轻保护，重管理、轻服务”的痼疾依然很深，执法动机不纯，执法行为缺乏人文关怀，以致侵犯公民合法权益的事件时有发生。2003年，以反思三起造成恶劣影响的重大案件为切入点①2003年3月17日晚，在广州打工的大学生孙志刚因未携带任何证件上街，被广州市公安局天河区分局黄村街派出所当作“三无”人员送至广州市民政局收容遣送中转站，18日晚又被转送至广州市卫生局主管的收容人员救治站，3月20日遭八名被收治人员轮番殴打致死。2003年3月20日晚，32名刚刚来到西安的外地民工，因未来得及办理暂住证，被西安市公安局新城分局长乐中路派出所在寒冷环境中滞留23个小时。2003年6月4日晚，成都妇女李桂芳因涉嫌盗窃被成都市金堂县公安局城郊派出所民警抓获，并被送往戒毒所强制戒毒。因为办案人员的懈怠和冷漠，导致被独自锁在家中的李桂芳三岁女儿李思怡活活饿死。，中央政法委启动了新一轮执法观念更新，突出政法机关的服务职能和人权保障职能，把法治精神和人权观念强力灌输到政法干警的执法思想中去，进一步推动政法机关的执法模式由管理型向服务型、由粗放型向规范化、人性化发展。2005年，中共中央提出了“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”的社会主义法治理念。中共十七大之后，加快建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会的新形势对政法机关的执法水平提出了新的更高的要求。特别是在改革开放逐步深入、利益关系深刻调整的新形势下，各种社会矛盾凸显，执法环境变化很大，政法系统需要进一步转变执法观念，把维护社会公平正义作为政法工作的首要价值追求。“如果政府不给予法律获得尊重的权利，它就不能够重建人们对于法律的尊重。如果政府忽视法律同野蛮的命令的区别，它也不能够重建人们对于法律的尊重。如果政府不认真地对待权利，那么它也不能够认真地对待法律。”①罗纳德·德沃金:《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，上海:上海三联书店，2008年，第273页。

2.坚守程序正义的救济底线

程序正义与实质正义，是法治自身内含的一对矛盾。如前文所述，程序正义会带来一些弊端，特别是对于我国现阶段而言，这种弊端尤为明显，我们需要借助于政法治理的灵活性措施来补足这种刚硬的程序化技术的缺陷。但是必须明确，法治的大厦必须是在程序的基础上才能建立。借助程序，限制公权力的恣意，保障公民权利免受其侵害，是法治最原初也是最核心的精义。因此，1979年中共中央出台第64号文件(即《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》)，废除党委审批案件制度，可以看做是我国走向法治的开端。但政法方式的法治化水平，是受多种社会条件所制约的。只有在完成了国家独立、社会稳定、经济自足，风险机制健全，民众责任意识良好等等条件下，法治才可能在政治隐居幕后的情况下顺利运转。我国目前阶段还需要以政法的方式促进法治环境和法治本身的共同造就和发展。因为要解决多种问题，目前的政法治理方式往往集多种功能于一身，将权利救济与其他功能结合在一起。这种综合，确有其强大之处。但要想在借重于政法治理强大功能的同时，实现对其权力运行的有效规制，必须坚守程序正义的底线。程序虽然在事后弥补和恢复方面作用有限，但是在限制和事先预防方面却尤为擅长。面对公权力横行可能带来的权利侵害，这种事先的预防是最好的救济和保障。而坚守程序正义的底线，必须坚守司法机关在公权力剥夺和克减私权利方面的最后判断地位。被剥夺或克减的权利越是难以复原，这种坚守便越有其意义。“法治的精髓在于，在对公民采取行动的时候(比如将其投进监狱或者宣布他据以主张其财产权的一份契约无效)，政府将重视的使用规则，这些规则是作为公民应当遵循、并且对他的权利和义务有确定作用的规则而事先公布的。如果法治不意味这个，它就没有什么意思。”②富勒:《法律的道德性》，郑戈译，北京:商务印书馆，2005年，第242页。