民族地区公共危机管理机制研究

刘新苗

(内蒙古党校 信息管理部，内蒙古 呼和浩特 010070)

各种公共危机事件在我国民族地区不断发生，已成为影响民族地区经济发展和社会稳定的重要因素。现阶段，如何建立健全处理各种公共危机管理机制，提高政府应对公共危机的能力，成为民族地区各级政府建设和谐社会的重要课题。

一、民族地区①公共危机事件的特殊性

公共危机事件具有突发性、紧急性、灾难性、不确定性、影响的社会性、实质是非程序化决策问题六大基本特征。但是，由于我国民族地区大多地处边疆，地理和周边环境较复杂、人口主要以少数民族为主、交通比较闭塞，经济、社会发展水平较低，少数民族文化与现代文化等多元文化并存。我国民族地区这些特殊政治社会人文生态环境决定民族地区公共危机事件的特征除了具备基本特征外，也具有其特殊性，体现在以下三个方面:

这种差异首先体现在语言、宗教和文化上的差异，而这些差异致使各个民族之间缺乏相互了解和尊重，造成一些误解、纠纷和公共危机事件。在语言文字方面，民族地区有着承认与未被承认的文字上百种，多样化的语言文字维系了不同民族的文化共识和族际交际，但却阻碍了多数民族及主流社会对话沟通;我国是一个多宗教并存的国家，尤其是在民族地区佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教以及一些原始宗教仍有着较大的影响力，由于宗教信仰的不同导致的公共危机事件也时有发生;在文化角度，我国55个少数民族由于所处的环境不同及所经历的历史条件不同，民族习俗差异也是十分明显的，这些不同的多元文化在民族交往活动中常常会引发一些冲突。

差异还体现在由于各民族发展的不平衡与差异带来的公共危机事件。由于历史和自然地理等因素的制约与影响，一些少数民族和民族地区的经济社会发展水平还相对落后。从主观上，民族地区由于长期文化教育滞后，观念陈旧，思想封闭。因而，这些地区的群众对国家宏观新情况、新问题缺乏足够的认识，所以，在思想上、言行上易产生抵触情绪。而这些单一矛盾问题受着民族地区特殊的区情的影响，往往使问题复杂化，使一般矛盾容易上升为公共危机事件。从客观上看，民族地区区域辽阔，人口分散，交通不便，信息闭塞，经济欠发达，政治上往往与民族问题交织在一起，体现出很强的民族性。

第二，民族地区公共危机事件的复杂性与多样性。复杂性与多样性是指与其他地区相比，民族地区的公共危机事件频发多发，并且在表现形态、诱因等方面表现得更为复杂和多样，集中表现在以下几个方面(见表1):

表1 目前我国民族地区危机事件的分类

以自然灾害型为例，我国民族地区多为边(边疆)、山(山区)、寒(寒冷)、旱(干旱)地区。地处边疆、土地贫瘠、天旱少雨、高寒多风，是这些地区的基本自然状况。这些自然状况导致我国民族地区的地震、泥石泥、山体滑坡、沙尘暴、水灾、旱灾、火灾、雪灾、传染性疾病频发多发。这些公共危机事件不仅威胁少数民族人民的生命安全，而且造成巨大的经济损失，对少数民族地区经济发展和社会稳定造成严重影响。

民族地区除了有一般性的自然危机外，还有大量的社会危机事件，在这些社会危机事件中往往掺杂着民族地区以文化差异和宗教信仰差异为背景的社会矛盾和社会问题。这些复杂的社会矛盾和社会问题一旦不能及时地得到疏导和处理，有可能诱发政府与民众之间、民族之间更大规模的冲突和危机。

近些年来，民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力等“三股势力”在我国民族地区及其周边地区活动猖獗，一些境外敌对势力与敌对分子打着民族、宗教、人权的旗号，采取“接触”、“遏制”等多种手段培养和拉拢民族分裂势力，支持民族分裂组织，制造公共危机社会安全事件。这类事件政治目的明确、规模较大、组织严密、破坏性强、更为复杂多样。在2008年发生的“西藏3·14打砸抢烧事件”、8月4日新疆喀什针对武警战士的恐怖袭击和2009年新疆乌鲁木齐的“7·5”打砸抢烧事件，就是突出的例子。

第三，民族地区公共危机事件的难以控制性。难以控制性是指处置民族地区公共危机事件敏感度高，政策性强，处置难度大。另外，由于受着种种因素的制约，民族地区面对公共危机事件的承受能力和应对能力都相对较弱，一旦发生公共危机事件较难控制态势的进一步发展。

(3)低频交流信号注入法查找。该方法是将低频低电压的交流信号注入直流系统，当直流系统运行正常时，正负极的电流方向相反、大小相等，所以任一支路测得的电流和为零；当直流系统支路有接地故障时，在该故障支路能测出低频接地电流，由此，计算出接地电阻，从而判断接地支路。该方法查找主要使用便携式直流接地定位装置、绝缘监测装置等仪器。

以生态危机为例。在民族地区经济与社会发展的进程中，由于种种原因导致了生态危机的出现并且呈现日益恶化难以控制的趋势。首先，各种生态问题的治理难度在加大，单位面积治理投入成本在增加。其次，各种直接导致生态环境问题的人为因素仍然存在。例如，在经济利益驱动下，各种破坏沙区植被的现象还没有得到完全制止，边治理边破坏的现象依然存在。第三，除了传统的生态环境问题如环境退化问题之外，一种对广大民族地区来说属于新型环境破坏的问题正在出现，这就是民族地区工业化进程加快带来的环境污染和破坏。因此，水资源减少、草原退化、森林资源减少、水土流失、荒漠化等生态危机层出不穷。

以水土流失为例。20世纪90年代初，民族地区的水土流失面积占全国水土流失面积的80%以上，水土流失率达15%。到2005年，西部地区水土流失面积仍然占到全国水土流失面积的77%，部分省区水土流失面积超过其总面积的一半，局部地区水土流失面积还在增加。中国西部民族地区是中国荒漠化、沙化发展最剧烈的地区。2006年，民族八省区荒漠化面积23492．03万公顷，占全国荒漠化总面积的89．1%;沙化面积15191．07万公顷，占全国沙化总面积的87．3%。

而对于其他类型的公共危机事件，由于在民族地区各少数民族对自己本民族的宗教、历史和文化有特殊的认同感，一些危及民族地区稳定和安全、违反国家法律法规的、带有宗教和民族色彩的公共危机事件，一旦爆发便有可能迅速蔓延和扩散。而政府的危机管理工作相对滞后，再加上民族地区广阔而复杂的自然生态特征、落后的交通设施，这些因素增加了政府对危机信息知晓和对危机事件掌控的难度，地方政府官员由于不懂少数民族语言、不熟悉少数民族文化习俗、难以捕捉与发掘危机信息，难以采取有效途径及时应对的情况下，此类公共危机事件具有极大的难以控制性。如果处置不力，往往容易出现更大的民族隔阂甚至裂痕。

因此，由于我国民族地区公共危机事件具有这些特殊性的特征，与其他地区相比，民族地区的公共危机事件造成的影响范围更广、破坏力更大、处置难度也更大。民族地区的公共危机事件，不仅会给民族地区的安全和各民族的生产生活带来破坏性的影响，而且会直接影响到其他地区乃至整个国家的稳定、发展和安全的大局。

二、民族地区公共危机管理机制及其存在的问题

民族地区公共危机管理机制是指我国民族地区在应对公共危机事件发生、发展和变化全过程中各种制度化、程序化的危机管理方法与措施。从实质内涵来看，危机管理机制是一组以相关法律、法规和部门规章为依据的政府危机管理工作流程。从外在形式来看，危机管理机制体现了危机管理的各项具体职能。

从工作重心来看，民族地区危机管理机制侧重在应对公共危机事件事前、事发、事中和事后整个过程中，民族地区各级政府及各部门如何更好地组织和协调各方面的资源和能力来有效防范与处置公共危机事件。危机管理机制以危机管理的全过程为主线，涵盖事前、事发、事中和事后各个时间段，包括预防准备、监测预警、危机处置、善后恢复等多个环节。具体来看，危机管理机制主要包括预防准备、监测预警、预案编制执行、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会动员、恢复重建、调查评估、危机保障等内容。

2006年7月，《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》指出，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的危机管理机制”。自2003年以来，党中央、国务院和中央军委发布了很多有关监测预警、信息报告、决策指挥、信息发布、调查评估、恢复重建等具体危机管理机制建设的文件。

各民族地区的相关文件中也对公共危机管理机制予以规定。如《内蒙古自治区突发公共事件总体危机预案》的工作要求是:“各级人民政府要建立应对公共危机公共事件的预测预警、信息报告、危机处置、恢复重建及调查评估等机制，提高危机处置能力和指挥水平。”《广西壮族自治区突发公共事件总体危机预案(简本)》中规定:“各级人民政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、危机处置、恢复重建及调查评估等机制，提高危机处置能力和指挥水平。”

公共危机管理建设在我国不同地区呈现出发展不平衡的状态，一些发达地区的危机管理建设已经非常完善，甚至在某些体制、机制创新方面走在中央政府的前面，无论是政府官员，还是普通大众，危机意识也都相当强烈，加上大众传媒、社会舆论、网络信息的有效监督与沟通，使得一些公共危机事件往往初露端倪就成为社会关注的热点，从而受到政府的重视，得到尽快的遏制和解决。然而，对于广大民族地区来说，危机管理仍是民族地方政府一个非常薄弱的环节，危机管理机制中存在许多问题，已成为严重威胁民族地区安全稳定、影响民族地区群众安居乐业的发展“瓶颈”。

(一)预防预警机制存在的问题

近些年来，作为民族地区政府危机管理的一个有机组成，民族地区公共危机事件的预警和防范机制正处于一个探索和初步建立的过程。从近些年来我国政府在民族地区危机管理方面的作为来看，民族地区公共危机事件的预警和防范还比较薄弱，存在以下主要缺陷:1．民族地区的政府、公众和其他社会主体严重缺乏对公共危机事件的预警和防范意识，在民族地区落后的国民教育体系中缺失危机教育的环节，没有形成一个成熟的社会危机文化;2．民族地区没有常设的危机管理机构，很难实现对公共危机事件的有效预警和防范;3．信息网络体系不健全，缺乏完善健全的危机管理信息和决策支持系统。此外，由于民族文化差异、语言障碍等因素的影响，使得民族地区公共危机事件的各种信息在传递过程中由于系统和人为的原因，会出现延缓、缺失、失真、难以比较等问题;4．很多地方和单位处于高度的不设防状态，危机管理的一些基础工作薄弱，主要表现为安全投入不足，隐患多，公共安全基础薄弱。

(二)预案的编制和可行性存在的问题

随着各地政府危机管理工作逐渐拉开帷幕，各级政府、各个部门积极努力探索，各项预案纷纷出台，从2003年到2007年底，全国已制定各级各类危机预案130多万件，覆盖了常见的各类公共危机事件。包括8个少数民族聚居区内的所有省级政府、97．7%的市级政府、92．8%的县级政府都已编制总体危机预案。如《内蒙古自治区突发公共事件总体危机预案》于2005年7月12日起开始实施，全区的9个地级市、3个盟外加满洲里市、二连浩特市2个计划单列市都编制了盟市公共危机公共事件总体危机预案，并且编制了73项部门预案。但是民族地区的这些预案在制定与可行性方面存在以下问题:1．许多民族地区的预案体系完全遵照中央、省级总体预案的内容，未能充分明确和考虑自身可能存在的重大危险及其后果，忽视了以民族地区特殊情况为根据来研究和设定相关体系，导致危机预案的针对性和操作性较差;2．许多的预案束之高阁，未能真正发挥作用。危机预案能否在事故危机救援中发挥积极有效的作用，不仅仅取决于预案本身的完善程度，还取决于危机预案的实施情况，包括预案的宣传，落实预案中所需的机构、人员及各种资源，开展预案培训，进行定期演习，向公众进行危机知识宣传教育等。而在现实中，民族地区的许多地方与单位由于缺乏相应的重视和资金而未进行演习、培训以及宣传危机预案。

(三)危机反应和决策机制存在的问题

由于受着经济、社会发展水平的制约，我国民族地区政府的公共危机事件管理能力相对较弱，近些年频繁发生的各种公共危机事件使民族地区政府在公共危机事件危机反应和决策机制中暴露出存在的一些不足和薄弱环节:1．民族地区自治区及省级人民政府危机办的规格、职权，以及不完善的市、县人民政府危机管理机构都不能完全满足应对特大公共危机事件的需求，甚至导致在危机管理过程中的职责“缺位”;2．危机管理人才不充足，危机管理的专业性、综合性较强，对危机管理人员本身的素质要求非常高，特别是在处理民族地区因民族、宗教问题而引致的群体性事件较多，不仅需要危机管理人员有相应的危机管理知识，更要深入了解相关的民族文化和宗教背景，目前，民族地区这方面的人才极度匮乏，严重制约了危机管理工作的开展;3．在应对公共危机事件中企事业单位、社会团体和志愿者组织，特别是统战、民族、宗教组织的作用没有得到充分的调动，没有实现“全社会共同参与的危机管理工作格局”;4．危机决策模式落后。民族地方政府仍然习惯性地沿用计划经济体制下行政命令方式，危机决策缺乏科学性，决策模式仍属于主要依赖于决策者的经验、直觉、洞察力和权威随机决断的非程序化决策，在时间不充分、信息不充足、面对重重压力的情况下风险性较大。

三、完善民族地区公共危机管理机制的政策建议

党的十七大报告明确指出，要进一步健全公共危机管理机制，加强危机体系和机制建设，提高预防和处置公共危机事件能力。民族地区地方政府要结合民族地方的实际，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高危机管理能力为主线，以加强基层危机管理工作为突破口，强化源头预防，完善公共危机管理预防与预警机制;建设民族地区公共危机事件危机预案体系;不断建立健全公共危机事件危机反应和决策机制，完善统一指挥、上下一致、部门联动、危机管理办事机构综合协调的工作格局，为建设平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系创造和谐稳定的良好环境。

(一)完善民族地区公共危机事件的预防与预警机制

在民族地区，预警和防范机制是地方政府危机管理中的关键环节。是否能够准确抓住公共危机事件来临的征兆，并从这些征兆中做出及时的预测，迅速采取相关措施，对公众或涉及范围内的群体发布有关信息，引起社会的警觉，从而采取有效的措施，成为克服民族地区公共危机事件所具有的隐蔽性和复杂性、并把可能造成的危害减少到最低限度的关键。正如美国管理学家盖布勒所说的:“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗。”对此，灾害经济学也提出一个“十分之一”法则，即在灾前投入一分资金用于灾害的防治，通过降低灾害发生的概率或者避免灾害的发生，人类就可以降低十分的损失。

民族地区各级政府，特别是基层政府要加强危机管理的制度建设，优化政府常态管理，进一步完善危机预防预警对策:1．要培养公众和政府官员形成强烈敏感的危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，特别是在民族地区可能会导致大面积扩散的个案要具有敏感性，以避免星星之火可以燎原之灾的公共危机事件的发生;2．通过加大科研投入和收集民情、民意和民生的信息方式，完善公共危机事件监测、评估和预报系统，及时发现和识别影响民族团结社会稳定潜在的或现实的公共危机事件因素，加强对引发公共危机事件的各种因素进行控制，及时地采取相应的预防措施减少公共危机事件的突然性和破坏性，防微杜渐，加强控制，及时调整、更新公共危机事件应对策略，做到对公共危机事件的“打小、打早、打了”，把公共危机事件解决在萌芽状态，实现防患于未然的目的。比如按照《少数民族事业“十一五”规划》要求，我国将依托国家电子政务网，建设民族事务管理网络系统。建立反映少数民族和民族自治地方经济社会发展状况和民族关系的指标体系，建立以信息资源集成为基础的统计、分析、评价、监测、预警和决策咨询系统;3．一方面，政府要加大直接服务于人民的基础设施的投入，民族地区各级人民政府要把危机管理的预算纳入政府的预算体系之中，政府应设立必要的专项基金，用于应对各种公共危机事件;另一方面，根据民族地区每一种可能的公共危机公共事件，各级政府应该提前做好危机管理的物资储备，特别是要建立石油、粮食和饮用水等重要物资的危机储备和危机供应制度，在公共危机事件发生时，能够实现对管理资源的有效供给。

(二)建设民族地区公共危机事件危机预案体系

古人云:凡事预则立，不预则废。在很多情况下，公共危机事件是难以准确预报的，也是无法完全避免的。但是人们在总结以往经验的基础上，可以在一定程度上分析出公共危机事件的诱因或前兆，在公共危机事件发生之前，通过对以往类似或相关事件的总结分析，制定危机预案，控制公共危机事件的发展，有序迅速地调动各方资源，尽可能迅速有效地消除危机，将公共危机事件对社会、人民以及环境的危害降低到最低程度。美国一位从事公共危机事件研究的学者在深入研究的基础上，得出一个结论:如果发生某一特别重大的公共危机公共事件，各级政府都有危机预案并立即启动，采取应对措施，要比没有预案、预案体系不健全，等待总统下达命令再采取应对措施的效率要高320倍。

因此，民族地方政府要从以下几个方面制定适宜本地区实际的危机预案:1．预案的重点要解决只有在民族地方可能出现的公共危机事件，才能确实保障民族地方人民群众的生命财产安全。如，在受国外分裂势力影响的民族地方，应该把宗教问题、恐怖活动等可能出现的公共危机事件作为重要内容体现出来;同时，还要根据本地可能出现的公共危机事件，制定明确的危机预警标准。2．预案必须是建立在对本地区公共安全风险评价、地方政府危机能力评估的基础之上，选择最现实、最有效的危机策略。尤其是在民族地区的基层不能照搬沿海发达城市的预案，要根据本地的实际情况和政府能力来制定预案，重点解决本地区可能出现的公共危机事件，如森林草原火灾、群体性事件等。政府要在各种政策的制定中，把危机风险的认定和评估作为一个重要的方面和环节，以期收到防患于未然的效果。3．预案本身必须要有结构、功能、程序与技术保障上的要求，还要有必备要素和保证措施，那就是平时有针对性的演练。要通过演练、培训和宣传，来发现预案中存在的问题，澄清相关机构和人员的职责，改善不同机构和人员之间的协调问题，检验危机人员对危机预案及程序的了解程度和操作技能，对危机预案进行不断的更新。

(三)建立健全民族地区公共危机事件危机反应和决策机制

一旦发生公共危机事件，政府如何迅速反应，快速准确决策，控制局势，稳定人心，以免社会恐慌，是公共危机事件处置阶段要解决的核心问题。公共危机事件处理的最高目标是在公共危机事件发生的紧急情况下，稳定人心与社会，维持社会系统的正常运作。

我们改进民族地区公共危机事件危机反应和决策机制的重点是在改善目前危机管理体制架构的基础上，按照民族地区的实际情况制定相应规则和规程，真正形成“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的危机管理机制，实现社会整体联动，改进危机决策模式，有效应对各类公共危机事件，重点是从以下几个方面加以完善:1．建立危机联动系统和技术平台。所谓危机联动系统，就是将政府、财政、公安、消防、急救、交警、公共事业、卫生、民防、武警、军队等部门和相关资源(如车辆、物资、人员等)纳入到一个统一的指挥调度系统，为各级决策者提供可供决策的数据和依据。当危机事件发生时，通过计算机辅助调度系统，决策者不仅可以及时掌握事件地点附近的各方面资源分布状况，而且可以根据系统自动完成的事件潜势分析和地理分布图，随时对危机事件的变化做出分析判断，这对于提高政府危机管理能力十分重要。民族地区很有必要按照“体系完整、机制完善、决策果断、功能齐全、反应敏捷、行动迅速、运转协调、救助有力”的总体要求，建设一个功能齐备、便于组织指挥的危机联动系统。比如在内蒙古自治区的鄂尔多斯市东胜区就建立了城市危机联动指挥中心，在广西壮族自治区南宁市建立了城市危机联动中心。2．加强人才培养，提高危机管理人员素质。在民族地区，危机管理人员除具备对公共危机公共事件的处理程度和水平，还要具备处理民族、宗教等问题的敏锐性，及早发现端倪，将事件控制在萌芽状态。为此，民族地区各级政府应该把危机管理人员的培训和储备工作放在比较突出的位置，加强人员理论素质、业务素质、思想道德素质和危机反应能力等方面的提高。3．民族地区政府应最大可能地吸纳各种社会力量，调动各种社会资源共同度过危机。充分调动各族人民群众的积极性，得到当地少数民族的理解和支持，高度重视各民族传统智慧，发掘和利用各民族文化中的这些积极因素。充分利用少数民族干部，善用民族地区统一战线的优势，及时动员民族干部和民族、宗教界人士积极性，通过他们做好宣传、劝说和疏导的工作，实现全社会共同参与的危机管理工作格局。

与非民族地区相比，民族地区公共危机事件有着不同于汉族地区的显著特征。因此，我们要结合民族地区特殊的区情，认真分析民族地区公共危机事件的特殊性，准确把握公共危机事件的表现形态与诱因，围绕国家对于危机管理的“一案三制”的制度设计，尽快构建和完善适合我国民族地区实际情况的危机管理机制，提高民族地区各级政府应对和处理各种公共危机事件的能力，以保证我国民族地区人民的生命安全和经济社会的可持续发展。

［注 释］

① 我国民族地区一般是指我国的少数民族自治区、自治州或自治县的统称。狭义上包括新疆维吾尔自治区、西藏自治区、广西壮族自治区、宁夏回族自治区、内蒙古自治区五个自治区以及云南、贵州、青海三个多民族省在内八个少数民族聚居地区。在最宽泛的意义上，民族地区不仅包括我国五大自治区及云南、贵州、青海在内的八个省区，还包括其他所有少数民族自治州、自治县.

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