我国导游职业资格证书制度研究

2011-07-05赵本谦

合作经济与科技 2011年23期

□文/赵本谦薛博

引言

据统计，截至2010年底，全国考取导游资格证人数为78.6万人，持IC卡导游总数为60万人，其中，本科学历以上占26.4%。2002年8月底，我国仅有19.7万人获得导游人员资格证书，8年间获得导游资格证书的人数增加了3倍。与此同时，国家旅游局公布的《2010年全国旅游投诉情况通报》显示，2010年全国各级旅游质监执法机构接到投诉9，942件，其中投诉导游未尽职责问题1，139件，占受理投诉总数的12.99%，比2009年增加355件，同比上升45.28%。一方面是导游人数的急剧扩大；一方面是导游服务质量的下降。这表明目前我国导游队伍还不能适应旅游业快速发展的形势需要，已经成为制约旅游业健康发展的瓶颈。

我国导游职业资格证书制度从1989年实行以来，为行业选拔了上万名导游人员，从导游管理实践上来看，在全行业推行导游人员职业资格证书制度是非常必要的，它对提高导游队伍素质、保证导游工作的质量、促进旅游业的发展起到了重要作用，但是在旅游业迅猛发展的今天，导游工作的范围、内容都发生了巨大的变化，现行的导游职业资格证书制度存在的弊端也日益明显，亟待进行改革。

一、我国导游职业资格证书制度概述

我国的导游职业资格证书制度是从20世纪八十年代制定有关法规制度开始，并逐步形成管理体系。（表1）可以看出，经过20多年的发展，导游职业资格证书制度逐步走向完善，形成了导游人员的准入（资格认证）、证件申领及颁发、等级考核管理、IC卡计分管理、年审考核、退出机制等一整套管理体制，构成了有中国特色的导游员职业资格证书制度。但是随着旅游业的不断发展，现行导游职业资格证书制度面临新的挑战，有待进行改革。

二、现行导游职业资格证书制度存在的问题

（一）准入制度不完善。依照我国导游法规规定，导游员实行严格的就业准入制度，从事导游职业必须取得导游证。与其他职业资格不同，负责导游职业资格认证及考核的部门是国家旅游局及下辖各级旅游行政部门。

导游职业资格准入制度不完善主要体现在导游资格考试的组织模式、准入条件、准入方式三个方面。从组织模式上来看，依据《导游人员管理实施办法》（以下简称《办法》）第六条规定，国务院旅游行政管理部门负责制定全国导游人员资格考试的政策、标准和对各地考试工作的监督管理。省级旅游行政管理部门负责组织、实施本行政区域内导游人员资格考试工作。从实践上来看。组织导游职业资格认证的组织是旅游行政部门，缺乏旅游行业企业的参与。在市场经济条件下，作为持证劳动者的接纳一方，企业将在职业资格证书制度中扮演越来越重要的角色。

从准入的方式来看，《导游人员管理条例》（以下简称《条例》）规定，国家实行全国统一的导游人员资格考试制度。要想成为一名导游员，必须参加导游人员资格考试，考试通过后方可获得导游职业资格证书，但条例并未规定考试的方式。从实践上来看，目前由各省旅游行政部门负责本地区导游人员资格考试的组织，各地考试时间、内容均有所不同，但方式均为笔试和面试两种形式。首先通过纸笔测试的方式选拔出一定数量的考生，然后参加面试，笔试主要以标准化试题为主，面试由各地旅游行政部门聘请当地旅游院校教师、旅行社工作人员进行考核，面试合格后方可发放导游职业资格证书。从实施效果来看，这种重书面表达、轻业务操作能力的考试方式在选拔合格导游员方面存在一定的缺陷，导游员需要具备良好的服务意识、过硬的语言表达能力、熟练的业务能力，而这些是笔试所测验不出来的，先笔试后面试的认证方法使得那些真正具备导游服务能力和素质的考生过早地被淘汰，更多选拔上来的则是应试教育制度下的高分低能的考生。

从准入条件上来看，我国导游职业资格包括从业资格和执业资格，即导游资格证书和导游证，对这两种资格，《条例》规定了不同的准入条件。对于导游从业资格，即按照规定，需满足四个条件：中华人民共和国公民；具有高级中学、中等专业学校或者以上学历；身体健康；具有适应导游需要的基本知识和语言表达能力。四项条件中备受诟病的是第二项，相当多的学者认为导游考试准入门槛太低，应该提高导游人员资格考试的学历要求。从导游员的工作性质及要求来看，提高学历要求未必可取，学历高并不意味着素质高、工作能力强。导游职业更多地需要沟通交流、应急应变、管理、组织等心智技能，一味地提高学历要求反而容易陷入学历怪圈，而忽略了实际能力的考察。以上四项条件，后两项真正涉及导游员素质的基本要求反而在实践中被忽视，考生在报名时只需提交医院出具的健康证明即可，至于基本知识和语言表达能力在报名时则无从考察，实际上导游工作对身体素质、语言表达能力有较高的要求，这两项条件需要进行特别的强调和考察。对于导游执业资格，即导游证的获取，本来应该注重实际操作，但是由于认证方式过于简单及表面化，导游证这道门槛并未发挥市场调节的作用。

（二）证件管理缺乏操作性及配套措施。《条例》规定，导游证（IC卡）的有效期为3年，本意应为自然淘汰非从业人员或者从业量过低者，却没有配套的执行规定，这条规定实际上并没有得到执行。《办法》第八条第二款规定：“获得导游资格证三年未从业的，资格证自动失效”。这条规定超出了《条例》规定的范围，缺乏法律依据，使得执行起来难度较大，很难发挥调节作用。

关于导游证的发放，《导游IC卡发放管理办法（试行）》规定：“各省级旅游局应当于每年的3月底和9月底前，根据本地区导游考试合格人数的情况及其他因素，以书面形式向国家旅游局提出申请并说明所需导游IC卡初、中、高、特级的数量和理由。”意味着每年申领及发放导游IC卡只有两次，时间集中在3月份和9月份，由于各地导游资格考试的时间有所不同，使得考生们获得导游证件的等待时间过长，一定程度地影响了各地导游服务工作的开展。

表1 我国导游职业资格证书制度沿革

关于导游证计分及年审，《办法》第三章规定导游证被扣10分后由最后扣分的旅游执法单位暂时保留导游证，年审时不予通过，但缺乏配套执行手段，使得对导游员缺乏实际的约束力。

（三）等级考核制度不健全。现行的导游等级考核制度，把导游员分为初级、中级、高级、特级四个级别，但不具备专业技术职称资格性质，也缺乏配套的激励体制，既没有和导游的荣誉联系，也没有和导游的收入挂钩，导游没有一条可以长期从业的职业提升通道，导致不少人把导游职业当成近期谋生手段，短暂过渡。

从导游等级考核方式来看，依照最新规定，中级和高级导游考核采取统一笔试方式，以标准化试题为主，只要笔试合格，即可晋升级别。笔试的方式无法测量出一名导游员的真实工作能力，选拔的方式、考试内容均需改革。

（四）退出机制不完善。《条例》的第十九条、第二十条、第二十二条、第二十三条、第二十四条规定了吊销导游证的几种违规情况，而对那些长期不从业、从业过程中违反职业道德和操作规则的导游员，缺乏法律手段，无法可依，缺乏合理可操作的退出制度。因此，多年以来，导游人数只增不减，队伍日益臃肿，而实际从业人员却并不多。

（五）导游职业分类不合理。《条例》中提到两种导游员：一种是参加国家导游考试获取导游证书的人员；另一种是具有特定语种语言能力的人员，虽未取得导游人员资格证书，由旅行社向旅游行政部门申请领取临时导游证的临时导游员。实践中，旅行社招聘导游人员往往看重的是从业经历，而目前导游职业资格制度是先颁发导游证，然后在实践中获取经验，这违背了选拔导游人才的初衷。

多数旅游城市的旅游业往往具有季节性的特点，这使得导游职业收入具有不稳定性，给导游从业也带来了困难。

三、改进导游职业资格证书制度的建议

（一）修订《导游人员管理条例》，从根本上完善导游职业资格证书制度。目前《旅游法》正在制定过程中，为适应新时期旅游业的发展，《条例》也要做相应的修订，从立法上完善导游职业资格证书制度。修订应当从导游准入制度、过程管理制度、薪金待遇制度、等级考核制度、退出机制几个方面进行完善，借《职业分类大典》修订工作的机遇，明确导游的职业定位，争取使导游等级以专业技术职称资格性质进入新版《职业分类大典》。

（二）改革导游资格考试制度。通过考试选拔人才符合公平公正的原则，但目前的导游资格考试制度急需改革，从组织模式上，应成立导游人员资格考试评定委员会，成员主要由旅游行业协会、旅游企业人员、优秀导游员三部分组成，建立评委资源库来实施导游考试的组织、管理、考核，考试方式侧重现场考试，考场设在导游工作现场，如景区、饭店、旅游汽车，注重对导游工作能力的考察，加长导游考试的时间段；灵活设定导游考试的时间，不统一考试时间，随考随测，导游证的申领与颁发也要进行改革，本着以人为本的原则，考评合格即可申请，在规定的期限内进行发放。

考试内容方面，除导游基础知识、工作能力外，增加对导游心理素质、身体素质等方面的测试考核，以保证选拔的针对性。导游等级考核制度也要从导游实际能力的考核出发来进行有针对的考核。

（三）改革导游分类制度。目前，按照国家行政法规，我国导游人员分为导游、临时导游、景区（点）导游。其中，按照《条例》规定，导游是指参加并通过全国统一的导游资格考试、办理注册登记并领取导游证的人员，临时导游是指具有特定语种语言能力、不进行资格考试而由旅行社向旅游行政部门申请领取临时导游证的人员，景区（点）导游是指由各省级人民政府制定规定并实施管理、在景区（点）提供导游讲解服务的人员；此外，我国实行导游等级划分制度，存在着初级导游、中级导游、高级导游和特级导游的类型划分。

从当前我国旅游业发展状况和导游服务情况来看，有必要增加兼职导游、实习导游。兼职导游指那些具备外语或特定的知识、技能，经过一定的培训和考核上岗的导游人员。一方面这些导游所具备的外语或特定的知识、技能等是我国旅游接待服务和提高导游服务水平所必需的，有些专业知识和技能是专职导游短期甚至永远也不可能具备的，这对深度观光、度假休闲、康体健身和各种专项旅游的导游接待服务非常必要；另一方面这些人有自己的职业，且很多不能或不愿意离开、放弃自己的职业身份，只是利用业余时间从事导游服务，既可增加收入，又可以丰富阅历、学习知识和扩大交流交往，对其职业工作水平的提高和生活内容的丰富有利。此外，兼职导游的管理和劳动社会保障等主要由其所在单位负责，不存在企业管理缺位问题。

实习导游证是为了适应高等院校旅游及相关专业教学和培养导游后备人才的需要，由旅游行政管理部门考核发证，以高等院校旅游及相关专业在校学生为对象，可以按照教学计划进入旅行社和景区景点观摩、学习和协助导游从事服务，不得独立承担导游服务，由所在学校负责监督管理和权益保障，毕业离校实习导游证自动失效。

从工作范围来看，可将导游划分为国家导游、地区导游、景区（点）导游。国家导游可以在全国范围内从事全陪和地陪导游服务；地区导游可以在市级行政区范围内从事地陪导游服务；景点导游只能在本景区点内从事导游讲解等服务。地区导游可以通过考试和注册持有一个以上地区导游证并在一个以上市级行政区内从事导游服务，联系密切的行政区可以组织跨区域的导游考试和颁证，并实行地区导游在本区域内从事导游服务制度。国家导游从地区导游中产生，由国家旅游局负责资格、注册等管理，地区导游由省级旅游局负责资格、注册等管理，景点导游以景区点自身管理为主，这样分类有助于导游专业能力和素质的提高。

这样，我国导游的分类，主要就是按照工作内容的性质和特征划分为国家导游、地区导游、景区（点）导游，按照就业形态划分为旅行社和导游公司导游、兼职导游、临时导游、实习导游，按照职业技能划分为初级、中级、高级、特级导游。

（四）完善退出机制。在导游法规中应明确导游员退出行业的条件，并配套相应的执法手段。除法规中规定的几种吊销导游证的条件外，对那些违背了《办法》中27中违规情况的导游员也要补充相应处罚办法，除不予通过年审、暂缓通过年审、全行业通报、警告批评四种处罚外，可增加暂扣导游证、在限定时间内禁止从业等处罚细则。对于长期不从业的导游人员，如确属不愿从事导游行业，可注销其导游证件，如不能长期从事导游工作，可转为兼职导游员。

四、结束语

导游人员是旅游文化的传播者和旅游形象的代言人，其对于旅游业发展的重要作用是不言而喻的。但是，目前国内现行导游职业资格证书制度还存在许多问题，从而使导游职业充满了困惑。本文从现行导游职业资格证书制度分析出发，从准入制度、考试制度、职业分类制度、退出机制四个方面提出了改革建议，希望能对导游职业资格证书制度的良性运行和发展起到一定的参考作用。

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