社会主义法律体系形成后的地方立法重点

刘锦森

中国特色社会主义法律体系的形成，虽然基本解决了在经济、政治、文化、社会和生态等各个领域“有法可依”问题。但是，这并不表明，立法工作可以停滞不前、坐享其成了。无论国家立法还是地方立法，其立法工作仍然非常重要，立法任务依然比较繁重。就地方立法而言，除继续做好日常立法工作外，重点应当从以下几个方面下工夫。

一、要在补充立法“空白”和突出地方特色上下工夫

首先，补充立法“空白”和突出地方特色，可以在法定职责内寻找立法信息。一是人代会期间，可以从人大代表提出的建议、批评和意见，特别是经法定程序将议事原案变成议案的事项中，进行认真研究、筛选，从中获取立法信息。二是人大常委会从执法检查、听取工作报告、专项工作视察、专题调研中获取关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的立法信息。三是从人大代表和人大常委会组成人员在法定会议上的发言和审议意见中，获取比较准确、全面、客观，并且是实际工作所需要的立法信息。四是闭会期间从人大代表执行工作视察、约见有关国家机关负责人、提出建议、持证视察、回答询问、参加特定问题调查等活动中获取立法信息。五是从人民群众来信来访中事关信访群众最关心、最直接、最现实的权益问题，并具有普遍性、代表性和共性的事项，获取立法信息。

其次，补充立法“空白”和突出地方特色，可以从突出本地特点和显著特色中发现立法信息。一是从本地民族的地域特点、历史传统、文化特色、民俗风情、生活习性等方面获取立法信息。二是可以从本行政区域基础建设、基础产业、支柱产业、高新技术产业和特色经济等方面获取立法信息。三是可以从本行政区域水土、光热、生物、矿产等自然资源和生态环境等方面获取立法信息。四是可以根据本行政区域的历史文化、名胜古迹、文物遗址、自然景观等方面获取立法信息。五是从共性事项信息中寻找能突出本地个性、共性事项信息中相对突出、本行政区域独特的事项中获取立法信息。

再次，补充立法“空白”和突出地方特色，可以通过民主参与形式筛选立法信息。一是通过邀请工人、农民、市民、学生、机关干部、下岗职工、特困难户等不特定的人群参加主题或专题座谈会，广泛听取不同利害关系主体发表对政府工作的意见和建议，以便从民意中捕捉立法信息。二是通过人大网站、政府网站和主流媒体、电子信箱、博客等主动发布征集地方立法项目的通知，收集、筛选、整理群众对立法项目的意见和建议，从中选取可以用来制定地方性法规的信息。三是从国家机关、人民政协、社会团体、企事业单位举行的座谈会、研讨会、论证会、听证会、咨询会、科学年会等各种类型会议中获取立法信息。

二、要充分发挥地方立法“船小好掉头”的优势和“填挖、补漏、抹平”的功能

所谓地方立法“船小好掉头”，主要是与法律和行政法规相比，地方性法规适应范围窄、调整范围小、规范事项单一，从起草到最后通过实施，其制定周期相对较短，制定过程相对简单，所耗时间相对较少。但在目前地方立法中，“船小好掉头”的优势并没有体现出来。显而易见，有些是法律、法规名称改变后，依据法律、法规制定的地方性法规的名称并没有及时改变；有些是法律、法规个别条款及条款措辞、用语改变后，地方性法规由于涉及这些法律、法规应当与其一致起来但却没有及时修改；有些地方性法规制定时所依据的法律、法规已被新法所取代，但地方性法规所依据旧的法律、法规仍在继续使用。其实，地方性法规所涉及的这些法律、法规的名称、个别条款及条款措辞用语、旧法被新法所取代等现象有些已是几年前的事。但地方立法就是“惰性”太强，没有及时进行修改或者废止而不得不堆积统一清理时才修改或者废止。由此，地方立法发挥“船小好掉头”的优势，就是要及时把握法律、法规出台、变化的动态，一旦新法出台、旧法修改或者废止，地方立法就要立即行动起来，根据需要出台实施性地方性法规，或者对地方性法规进行修改、或者废止，这也是为了坚持法制统一的需要。

所谓充分发挥地方性法规“填挖、补漏、抹平”的功能，主要是指一旦法律、法规发生变动，无论是为执行法律、行政法规的规定而制定的实施性地方性法规，还是属于地方性事务制定的自主性的地方性法规，都要根据法律、法规实施、修改或者废止的情况，及时作出反应。一是对地方性法规该“填挖”的要及时“填挖”，以免与上位法的规定不一致；经过“填挖”，要使地方性法规的规定与上位法规定一致起来。二是对地方性法规该“补漏”的要及时“补漏”，以确保对上位法没有作出的规定及时予以补充；经过“补漏”，要使地方性法规的内容更全面、更具有适用性和可操作性。三是对地方性法规该“抹平”要及时“抹平”，以免与上位法发生抵触；经过“抹平”，使地方性法规的规定与上位法的规定不再抵触。

三、要保证地方性法规的质量和效益

要保证地方性法规的质量和效益，就要做好以下几方面工作：一是在立法项目的选择上要紧紧围绕党委中心工作和发展改革稳定大局，切准脉搏，对症立法；二是要重视立法预测，立法预测是对地方立法未来状况、需求趋势、发展规律和预期效果的一种考察、判断、推测和估计，立法预测有助于协调本地立法与经济、政治、文化、社会发展的关系，对社会需求、发展和进步有一个系统的、准确的、客观的和比较全面的认识和了解，切实做到急需先立；三是要及时适当调整立法规划和年度立法计划，要把本地经济社会发展最迫切、最急需的，有利于推动中央和同级党委重大决策部署贯彻落实的立法项目提到立法日程，立法规划和计划中没有的要适时增加和补充；四是要重视做好立法后评估工作，有重点地开展立法后评估工作，通过评估，及时发现地方性法规存在的不适应的方面，及时进行修改或废止，促进立法质量和水平的提高，保障地方性法规的实用性。

四、没有地方立法权的人大常委会和地区人大工作委员会应当为地方立法发挥应有的作用

自治州、设区的市（较大的市除外）、县（市、区）人大常委会或者地区人大工作委员会，社会团体、企事业单位、其他组织没有向本级人大常委会提出地方性法规（草案）议案权。但对省级国家机关制定的政策措施、政府规章和其他规范性文件在本行政区域内使用的效果及本地的基本情况、现实状况、实际问题和需要解决的困难最有发言权。可根据本地涉及经济社会领域内容多、范围广、事物杂的具体情况，围绕本地发展战略和急需解决的特殊问题，有立法基础和条件的事项，经过整理归纳、科学分析，选择具有共性、普遍性和代表性的信息进行重点调查研究、反复论证、达成共识后，积极协调各方力量做好前期准备工作。然后，从工作层面向有立法权的人大常委会反映本地特殊立法需求，提出立法建议。

没有立法权的人大常委会或地区人大工委，还可以围绕本地改革发展稳定的大局和一个时期工作中的中心及重点，为促成立法开展积极的前期准备工作，就需要立法的事项做大量而细致的前期工作，深入调研、广泛论证、仔细斟酌、反复研究，起草法规草案，创造条例，“挤”进上级人大常委会立法计划，最终使所需要地方性法规的适时出台。

没有地方立法权的人大常委会或者地区人大工作委员会，可以根据上级人大常委会在本地组织开展的立法调研的情况和客观存在的问题及本地对立法的需求，或者通过受上级人大常委会的委托或者自行组织的执法检查、工作视察、专题调研，及时发现问题存在的原因，寻找规律、探求共性，或者利用有立法权的人大常委会对法规草案印发各地征求意见的机会，一是向有地方立法权的人大常委会提出制定新法、完善旧法，甚至废止某一件地方性法规的建议；二是对法规草案征求意见稿向有地方立法权的人大常委会提出具体修改意见和建议；三是可利用长期在基层工作、了解情况比较全面的优势，进行全方位、多层次的调研，把征集到的意见、建议进行筛选、分类、归纳，向有地方立法权的人大常委会提供有立法价值的线索等，供有地方立法权的人大常委会制订立法规划或立法计划时参改。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会法工委）