社会主义法律体系形成后如何继续做好地方立法

曾宪平

立法是实现依法治国、建设社会主义法治国家的前提基础。到2010年形成中国特色社会主义法律体系，是党的十五大提出的立法工作总目标。2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议上宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。”[1]同时指出，“建设中国特色社会主义是一项长期的历史任务，完善中国特色社会主义法律体系也是一项长期的历史任务，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。”[2]

地方立法作为我国社会主义法律体系的重要组成部分，在中国特色社会主义法律体系已经形成的新的历史起点上，如何面对经济社会发展的新形势，对不同的利益做出判断和取舍，从法律制度上平衡各方利益，化解矛盾、凝聚力量，从而最大程度地实现最广大人民的根本利益和长远利益，最大程度地维护弱势群体的合法权益，维护社会公平正义，是摆在每个地方立法工作者面前的严峻课题。

一是要坚持和完善科学的法规立项制度

科学、合理、可行的立法项目安排，有利于明确立法任务和方向，从源头上保证立法质量。为此，有必要建立一整套科学合理的立项论证机制，对民众意见广开言路，对立法项目审慎甄选，对立法资源科学配置，以提高地方立法效率，保障地方经济社会发展。一是要建立立法项目意见建议征集机制，通过新闻媒体及网络中介等形式向社会公开征集立法建议项目，广泛听取人民群众、人大代表、政协委员和社会其他方面的意见建议，使立法项目真正来源于群众，深深扎根于人民。例如山西省在编制省十一届人大及其常委会五年立法规划时，就通过《山西晚报》向社会广泛征集立法建议项目，同时还向全体省人大代表发送信函征求意见，使规划很好地体现了人民的意志。二是要建立科学的选项机制，通过立项评估，就某一事项立法需要付出多大的成本、能否产生效益、成本与效益之间的比例关系是否合理等进行充分考量，真正做到有所为有所不为，从而明晰立项标准，实现立法效益最大化。三是要合理控制立项数量。在立法力量有限的前提下，只有合理控制立项数量才能确保立法质量的提高。山西省人大常委会主任会议曾在2008年通过有关科学立法民主立法的意见，其中就立法数量的控制作了专门规定：联系部门较多的委员会每年初审的法规为2～3件，一般委员会原则上1件，这样确保常委会每年的立法数量为10件左右，使更多的精力投入到每一件法规案的修改当中。此外，在确定立法项目的过程中，还要保持不唯上、只为实的作风，要敢于抵制领导同志批转的不适当的立法建议项目，使立法计划、规划所确定的项目更加科学、合理。

二是要坚持多元化的法规起草修改机制

由于立法是一项政治性、业务性都很强的活动，立法工作者需要具备比较全面的知识结构，需要具备方方面面的知识技能和素质，比如较高的思想政治素养、较丰富的实践经验、较高的立法技术、法律基础知识、相关专业知识等等。实践也证明，立法需要多方面的参与，单凭一个机构或者几个专家学者的力量是搞不好的。针对单一渠道起草存在的诸多弊端，笔者认为，采取多元化的法规起草修改机制将成为民主立法、科学立法的必然选择。在这种“多元起草”模式下，地方人大常委会法工委将作为相对固定的、主导法规起草工作的机构，以专业的职业技能和业务素养，对法规草案负总责。同时还要根据所涉及法规的具体内容，协调召集各政府部门、社会机构、法学工作者以及群众代表，联合组成针对某个专项法规的起草班子，并通过座谈会、听证会等各种形式，充分听取各方面意见，综合考量、正确处理权力与责任、权利与义务、管理与服务的关系，形成开放、民主、互动的法规起草新机制。

三是要坚持将法规的可操作性论证纳入立法全过程

法规的可操作性是保证立法质量的必然要求。中国特色社会主义法律体系形成后，在客观上要求地方立法工作的重点要有所转变，即要从强调“数量”向更加强调“质量”转变。新形势下，将法规的可操作性考察纳入立法论证的全过程，对于保证立法质量具有不可忽视的意义。在具体操作上，一是在法规起草阶段，制度设计要充分尊重客观实际，遵循客观规律，特别是对管理主体的权力和责任要作出明确具体的规定，避免职权交叉和执法扯皮；对公民、法人和其他组织要科学合理规定其权利义务，明确什么情况可以做什么，不可以做什么，以便于理解和实施[3]。二是在论证修改阶段，要着重强化细节处理，实体内容要细化，程序规定要简化，语言文字要明确，同时必须注意法规之间的横向联系，保证法规内容与其他法规能够衔接和协调，做到措辞严谨、思维缜密、统筹兼顾。三是在立法后阶段，将可操作性评估纳入立法后评估范围，广泛听取人民群众和相关部门对法规实际效果的反馈意见并及时修正。

四是要坚持把法规的修改完善放到更加突出的位置

吴邦国委员长指出，中国特色社会主义法律体系形成后，今后一个时期，要把更多的精力放到法律的修改完善上来。因为我们的法律体系虽然已经形成，但其本身并不是完美无缺的，还需要对其中一些与经济社会发展不相适应的法律法规进行修改，需要对与上位法规定不相一致的法规进行修改。今后立法工作的重心将转向对现行法律法规的修改完善。这也是一条规律，从改革开放以来全国人大及其常委会修改法律在立法中所占的比重就可以看出来。据统计，自五届全国人大以来，历届全国人大修改法律在立法中所占的比重分别为：五届8.9%、六届11.9%、七届10%、八届22.8%、九届54%、十届57.5%，十一届至今审议通过法律32件，其中制定13件，修改19件，修改的比重占59.3%。可见，修改法律在全国人大及其常委会立法中的比重呈逐步上升的趋势，今后修改完善现行法律的任务将越来越重。地方立法作为国家立法的有益补充，也面临着同样的形势。以本届山西省人大及其常委会的立法情况来看，2008年修改的比重为40%，2009年为45.5%，2010年为70.8%。今后，地方立法工作的一个重要任务，就是适应经济社会不断发展变化的新形势，适应国家法律、行政法规不断修改完善变化的新形势，加强法规的修改和完善，以维护国家法制的统一，使中国特色社会主义法律体系保持内部的科学、和谐、统一。

五是要坚持立法后评估制度

法是需要公民遵循的行为规范。在法规实施一段时间后，通过一定规模的实证调查和定性定量分析，适时对现行法规的合法性、可操作性、公平性、实施效果等进行评论和估价，发现法规本身的不足，从而为完善修改甚至废止法规提供客观依据，这就可以达到用实践效果来促进立法质量提高的目的。2010年全国人大常委会选择了科学技术进步法和农业机械化促进法的几项重要制度进行评估，取得了初步成效，也为地方开展立法后评估提供了有益的借鉴。从全国人大常委会的做法来看，开展好立法后评估工作，一是要坚持广开门户，把公众纳入立法评价反馈制度中，让公众积极参与在现实生活中对他们有切身利益的评价反馈工作中，充分发挥公民、法人和其他组织的作用，最大限度地调动各方面的积极性，真正全面高效地发现并解决立法中存在的问题；二是要借助专业领域社会力量，使立法后评估更加专业、科学。要通过评估，发现立法本身存在的问题，把立法的“立、改、废”工作衔接起来，为制定、修改或废止有关法律法规提供依据，促进立法质量不断提高，保证法规更有效地实施。

注释：

[1][2]吴邦国：《形成中国特色社会主义法律体系的重大意义和基本经验》，载《求是》2011年第2期。

[3]雷斌：《改进地方立法的几个问题》，载《人大研究》2011年第2期。

（作者单位：山西省人大法制委员会）