人大议案代表建议与政协提案的异同

张泉华

无论是在各地媒体有关“两会”的报道中，还是在平时的“人大议案”、“代表建议”办理工作中，常会看到或听到把“人大议案”、“代表建议”说成“人大提案”、“代表提案”的现象。笔者认为，这种现象混淆了“人大议案”、“代表建议”与“政协提案”三者的概念，模糊了人大议事决策和法律监督、工作监督与政协民主监督的区别，弱化了人大依法履职的权威性和严肃性。我们应当正确认清“人大议案”、“代表建议”与“政协提案”的概念，弄清三者之间的异同点，从而自觉地规范使用人大用语和政协用语。

根据宪法、地方组织法、代表法和监督法等法律规定，以及《全国人大议事规则》和《政协章程》《政协提案工作条例》等规定，结合地方人大常委会的实践做法，笔者认为，它们具有鲜明异同点。

其不同点主要表现在以下九个方面：

1.提出的主体不同。所谓“人大议案”，就是由法律、法规规定具有提议案权的机关或者符合法定数量的个人，向本级人民代表大会及其常务委员会提出的，属于本级人民代表大会及其常务委员会职权范围内的议事原案。因此，提出“人大议案”的主体，是具有提出议案权的机关、符合法定数量的个人。其中，“提出议案权的机关”主要包括：全国人民代表大会会议主席团、全国人民代表大会常务委员会、全国人民代表大会各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院,以及委员长会议。地方各级人民代表大会会议主席团、各级人大常委会、各级人民代表大会各专门委员会、各级人民政府、各级人民法院、各级人民检察院、各级人大常委会主任会议。其中，“符合法定数量的個人”，主要是指符合法定数量的本级人大代表和本级人大常委会委员。所谓“代表建议”， 是人大代表个人或者代表2人以上联名方式，向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对本级人大及“一府两院”各方面工作的建议、批评和意见的总称。因此，各级人大代表，是提出“代表建议”的主体。所谓“政协提案”，是各级政协委员以个人或者联名方式，参加政协的各党派和人民团体，以本党派、团体名义，向本级政协全体会议或常务委员会提出意见和建议的形式。因此，提出“政协提案”的主体，是各级政协委员，参加各级政协的各党派、各人民团体，以及政协各专门委员会。

2.提出的程序不同。提出“人大议案”，有严格的法定程序。比如县级以上地方各级人民代表大会会议期间，代表10人以上联名提出的议案，先由会议设立的议案审查委员会进行审查，并向会议主席团提出议案处理意见的报告。由主席团审议决定是否列入会议议程。列入会议议程的议案经各代表团审议后，由主席团提请全体会议表决，由全体代表的过半数通过相应的决议决定。如果经代表团审议，认为列入会议议程的议案需要再作进一步调查研究，则由主席团提出，经全体会议同意，可以交由本级人大常委会在会议闭会后审议决定。提出“代表建议”，没有严格的程序规定，在会议期间，向会议设立的秘书处议案组提出，不需要经过全体会议通过。在闭会期间，向本级人大常委会代表工作机构提出，也不需要经本级人大常委会会议通过。提出“政协提案”，虽然不需要经过本级政协全体会议通过，但要经本级政协的工作机构（提案审查委员会或提案委员会）审查通过后，才成为正式提案。

3.提出的时间不同。提出“人大议案”，如果在闭会期间，一般没有严格的时间规定；但如果在各级人民代表大会会议期间，必须在会议规定的议案截止日期之前书面提出，否则就作为“代表建议”。提出“代表建议”，没有严格的时间限制，既可在人民代表大会会议期间提出，也可在闭会期间提出。提出“政协提案”，没有时间限制，既可在全体会议期间提出，也可在闭会期间提出。

4.提出的内容范围不同。 “人大议案”的内容必须是属于本级人民代表大会及其常委会职权范围内的事项。 “代表建议”的内容范围，相对于“人大议案”要宽一些，既可以针对本级人民代表大会或者人大常委会职权范围内的各方面的工作，也可以针对本级“一府两院”各方面的工作。 “政协提案”的内容范围更宽一些，可以向本级中共党组织和国家机关提出意见和建议。

5.获取内容的渠道不同。“人大议案”内容获取的渠道相对多一些。比如地方各级国家机关可以从调查研究、执法检查、来信来访、有关机关部门专项报告等渠道，就地方性法规的制定、修改和解释，有关法律、法规实施中的重大问题，需要提请本级国家权力机关听取和审议“一府两院”工作报告以及决定或者批准的其他事项，人民群众关心的重大问题等方面获取内容；人大代表则主要通过深入实际，密切联系选举单位，走访接待选区选民、参加调研、持证视察等途径获取内容。 “代表建议” 的内容，则由人大代表密切联系选举单位或选区选民，参加闭会期间的代表活动、参加调研视察、采用多种形式倾听人民群众的意愿和呼声等途径获取内容。“政协提案”内容的获取渠道，除了采用调研走访、与有关单位或人员协商座谈等方式，政协委员还要向社会各界特别是本届别的人民群众征求意见，参加政协的各党派和人民团体，还要向本党派、本团体征求意见。

6.交办的程序不同。“人大议案”一经本级人民代表大会会议或常委会会议审议通过，作出相应的决议、决定，即转入办理程序。有关专门委员会或人大机关有关的办事机构同政府有关部门联系、协商交办意见，并责成有关部门办理。“代表建议”经本级人民代表大会会议秘书处议案组登记汇总，由人大常委会代表工作机构统一交有关部门办理；在闭会期间，则直接由人大常委会代表工作机构交办。“政协提案”经本级政协提案审查委员会或者提案委员会审查立案后，交有关单位研究办理。

7.办理答复的要求不同。“人大议案”决议或决定的办理情况，承办的有关部门专题向人大常委会会议报告；或先交有关专门委员会审议，有关专门委员会将审议结果向人大常委会会议报告。“人大议案”办理情况和审议意见，经人大常委会会议审议通过后，在下一次人民代表大会会议上书面向全体代表报告。“代表建议”办理的答复意见，承办部门只需向提出建议的代表本人答复，同时抄送本级人大常委会代表工作机构。“政协提案”办理的答复意见，也只需向提出提案的本人（或党派团体组织）答复，同时抄送本级政协工作机构。

8.法律效力不同。“人大议案”的决议、决定，一经人民代表大会或人大常委会会议审议通过，就在一定范围内具有了国家的意志力和强制力，具有了法律效力，有关部门和个人是必须执行的。“代表建议”交有关机关研究办理，一般没有法律约束力。但按照监督法第二章第九条的规定，将“代表建议”中集中反映的问题，确定为本级人大常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告的议题，那么在一定范围内也具有法律约束力。“政协提案” 不是必须采纳或执行的决议，仅仅是书面的意见和建议，没有法律的约束力。当然，也要求认真办理，做到件件有答复，事事有交代。

9.性质和作用不同。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。“人大议案”体现了各级国家权力机关行使重大事项决定权、监督权等权力。“代表建议”则体现了人大代表行使监督权和建议权。人民政协是爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式 。“政协提案”是政协委员和组织履行职能的一种重要形式，体现了政治协商、民主监督、参政议政的作用。

其共同点主要体现在以下四个方面：

1.对提出人都要求事先作调查研究。无论是“人大议案”、“代表建议”还是“政协提案”，提出人在事先都应当做深入细致的调查研究。

2.对涉及内容有共性的明确要求。即坚持严肃性、科学性、可行性，要真实反映人民群众的意愿和呼声，而不能为提出人或亲属解决个人问题。

3.对书写和提交都有规范的要求。书写时，都要求一事一案，实事求是，简明扼要，题目明确，理由准确，表述清楚，方案可行。提交时，都要求按规定的格式和用纸、提出人签名（或提出的组织盖章），并写明联系地址和方式。

4.对承办机关部门都要求作出答复。

（作者单位：江苏省张家港市人大常委会）