应当建立并完善人才移民制度

王辉耀

“在目的地国居住的保障可能促成回移或循环流动。同样，给予双重国籍身份也可能有助于回移。”

随着全球分工协作的细化以及跨国公司崛起，“人才环流”已经成为一个比“人才回流”更庞大的群体。从国际项目合作到政府外派外交官、跨国公司外派员工都在此范畴。即使那些本土出生的海外族裔人才，尤其那些已经成家育有子女、事业上有所建树的高端人才，不比那些刚刚毕业或者在海外成就不如意的留学生，让他们放弃海外一切回到基础条件更为逊色的祖籍国重新开始，将是非常艰难的选择。但如果不是必须的“二选一”，他们又很愿意同时贡献自己才智为祖(籍)国的发展做出贡献，进行项目合作、学术与技术交流、回国投资创业、为本土跨国公司在国外工作等人才环流行为。因此，承认或默认双重国籍，或者开通绿卡与简化签证，是人才环流发生的最基本保障。

评估实施双重国籍

双重国籍问题，多年来一直在社会各界中争论不休。国际上的研究普遍认为：双重国籍或者出台类似绿卡制度是“人才环流”的最根本保障，同时也能帮助一个国家将曾经流失的人才转化为“共享”或推动海外人才回归，以及有助于引进外国的优秀人才。2006年，联合国秘书长在其报告中就指出：“如果能够保证再度移民海外，有权在目的地国长期居留的移徙者可能更愿意返回家园尝试新生活。因此，在目的地国居住的保障可能促成回移或循环流动。同样，给予双重国籍身份也可能有助于回移。”

承认双重国籍，其实并不会加快本土人才的流失。有条件也有决心移民出去的人才，不会因为要放弃本国国籍就选择不移民。决心彻底回归祖国的人才，也不会因为国家承认双重国籍就不回国效力。相反，只会坚定许多有客观原因或主观疑虑而没有放弃外国籍族裔人才回流的决心。英国公众政策研究协会(IPPR)的研究也指出：“人口流动的门槛越低，永久移民的人就越少。”

印度、巴西、墨西哥、菲律宾等新兴发展中国家意识到这一点后，20世纪90年代后都改变政策明确承认双重国籍。美国、英国、法国、西班牙、意大利、加拿大、澳大利亚、俄罗斯等都承认或默认双重国籍。日本实质上默认，为此2000年还拒绝引渡涉嫌政治丑闻但同时有日本国籍的秘鲁前总统日本裔藤森。德国和荷兰有条件承认，韩国已计划承认。概括地说，世界主要国家当中，只有我国明确反对双重国籍。

笔者在调研中收到很多反馈，例如北大和清华有4个学院院长是留学人员，由于在海外留学工作多年，并已经在海外成家，具有外国籍也不便放弃，因此在国内评选院士和作为国家科研项目主申请人都受到限制，这已经影响他们正常科研工作，有的甚至计划离开中国。因此，笔者建议我国可根据国情出台默认双重国籍的政策：

一、采用香港模式。原则是国籍身份应以出境与否为决定因素。全国人大对此曾有解释：“所有香港中国同胞，不论其是否持有英国属土公民护照或者英国国民(海外)护照，都是中国公民……在外国有居留权的香港特别行政区的中国公民，可使用外国政府签发的有关证件去其他国家或地区旅行，但在香港特别行政区和中华人民共和国其他地区不得因持有上述证件而享有外国领事保护的权利。”这种办法可以推广到整个中国。

二、采用印度、墨西哥、菲律宾模式。其一对等承认，由于我国出生的海外人才主要集中在发达国家，所以这一做法既可让大多数不支持双重国籍的东南亚国家不担心华侨问题，也能推动人才回流和环流。其二放宽申请对象，非中国出生但父亲或者爷爷是中国人也可对等申请。

三、可采用美国或者俄罗斯的默认模式，获得外国籍不取消中国国籍，但也只承认中国籍。放弃国籍需在自愿的情况下，在海外大使馆或领事馆签署一份放弃国籍声明，并继续交几年个人所得税以抵消增加的工作成本，否则终生不许入境。

四、针对外国高端人才出台移民入籍政策。外国人才入籍后享受本土公民同等双重国籍政策。我国目前移民入籍规定主要从亲属关系考虑，必须是中国人的近亲属，定居在中国，批准后不得保留外国籍。我国需从永久性获得人才的角度补充：外籍高层次人才依赖技术、投资等原因获得中国绿卡，在居住一定年限、符合一定条件后可申请入籍；对于如获得过诺贝尔奖等世界级领军人才及特殊人才，则可直接申请入籍。双重国籍湖综合出台类似绿卡制度是“人才环流”的最根本保障，同时也能帮助一个国家将曾经流失的人才转化为“共享”或推动海外人才回归。以及有助于引进外国的优秀人才。

完善移民绿卡制度

移民入籍、绿卡、工作签证等手段，是西方发达国家长期争夺全世界人才的基本手段。国籍与绿卡一般用于长期引进海外人才'主要针对高端人才以及长期需要的人才，并被当成招商引资的重要手段；工作签证则被用于短期引进外国普通人才或自身需求的劳工。我国改革开放30年来，对于外国人才不分层次都属于短期引进、短期使用。

2004年明才正式出台绿卡制度，这在我国移民法上是一个空前突破，但从申请绿卡规定来看，条件太高，远远不能满足我国因为自身人才缺口而导致对引进外国高层次人才的需求。北京出入境管理处的外国人签证处副处长沈顺今曾经分析过申请的难度：第一，如律师事务所不属于企业范畴，难以申请；第二，企业在华办事处、代理处的首席代表，不属于独立企业的高级管理人员。即使在工商局注册的企业任职，但企业的类型，如果不属于高新技术企业、《外商投资产业指导目录》规定的鼓励类外商投资企业、外商投资先进技术企业、外商投资产品出口企业这4种类型之一，或任职不满4年的，仍不能申请绿卡。

此外，我国也没有考虑到中国毕业的外国留学生以及在国外工作多年、具有高专业技能、但国内工作时间4年以下的留学人才与华裔人才。因此，目前的绿卡制度并没有起到应有的长期引进海外人才或招商引资的作用。

全球化时代，各个国家都在争夺高层次人才，各国绿卡制度无形中也处于竞争状态。因此，我国应该改革目前的绿卡制度，以便在全球人才市场争夺自己所需要的人才：

一、建议绿卡制度采取更为开放的政策，可考虑采取国际通行的积分制，并放低门槛。目前英国与澳大利亚都采取积分制，在申请国工作、有申请国工作聘请、在申请国居留较长时间、会汉语都是加分因素；在国外职位很高、属于我国急需领域、拥有特殊才能等都可列入加分因素，但不能“—刀切”地限定必须在我国工作4年以上且居留累计不少于3年；技术移民必须受过高等教育，但更注重自身需要，而非变成职称竞赛——“具有副教授、副研究员等副高级职称以上。

二、出台通过绿卡入籍的政策，获得绿卡符合一定条件达到一定年限后可申请入籍，不一定非要是中国公民的近亲，以便能够更好地吸引外籍人才来华定居或工作。世界上很少有国家对于计划长期引进的海外人才不考虑让其入籍。

简化往返中国的签证制度

在国籍与绿卡问题解决前，往返中国签证问题也

是人才回归以及人才环流的重要障碍。我国海外使领馆不多，手续却很繁杂。笔者在加拿大调研时，一位留学博士曾抱怨说：“留学生们不敢回来创业，不少是怕回国之后实事还没做，办手续就累死了……我们回国还要签证，去中关村申办留学人员企业资助还需要中国国籍，很难干成实事。”

国家有关部门曾多次出台文件，鼓励留学人才以多种形式为国服务，并从强调“人的回归”过渡到“才的回归”，提出对在华任职的留学归来人员以及外籍高科技、高层次管理人才提供入出境便利，对符合6类高层次外籍人才(包括外籍留学人才)可根据实际需要发给“F”或者“Z”签证。2001年5月14日，教育部、科技部、财政部、人事部和公安部等有关部门联合出台了《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》。对6类高层次外籍人才身份的确认，由教育部的中国留学服务中心承办：

一、被国内高校或科研院所聘为校级或院所领导职务，被聘为正副教授或正副研究员的留学人才；

二、与国内高校或研究单位签有1年以上执行其教学、科研、学术活动合作协议需要经常回国的留学人才；

三、在国内企业或在国内本人创办的公司担任高级管理(副总经理以上职位)的留学人才；

四、执行中央和地方政府与国外签署的国家级科研项目、重点工程协议的留学人才；

五、来华投资数额为本地投资数额中上线的留学人才；

六、赴西部地区从事教学、科研和创办企业等为国家西部开发战略服务的留学人才。

这项规定立意非常好，但实施起来难度非常大。在对高科技和高层次管理人才进行界定上，忽略了私有企业招聘引进海外人才的需求。人才竞争的主体都有两个，一个是政府，一个是企业。大型私营企业同样需要顶尖科研人才，但因为这类人才不是副总经理以上高级管理人才，也与国内高校无任何关系，就完全有可能被拒办。而且为了办一个长期回国签证，就要先找到接收单位，还要符合规定的高层次，再跑到留学服务中心进行资历认证，手续也比较繁琐。

大多数国家对于本土人才出入境没有任何限制，对于外籍人才也注意简化手续。例如欧盟成员国之间的人才能够自由流动与选择工作；美国也规定任职于高等教育机构、非赢利性研究机构、政府研究机构以及获得美国高等教育机构硕士以上学历的外国公民可不受H1B签证名额限制。

在目前没有双重国籍的政策下，我国可以考虑针对各项记录良好、原籍是中国的海外华人，以及海外出生、符合高层次人才认证条件的华裔高端人才，都简化签证审批手续，可直接发放永久居留证，或发放与港澳通行证、台胞证类似的长期免签证的侨胞证。对于一般性海外出生的华裔人才，凡申请来我国发展符合一定条件者(门槛不能过高，只需如学历达到本科或能有同等工作经验、掌握一定程度汉语、有一定财产担保)，均可获得长达数年有效期的往返签证。对于进入中国工作与投资的外国高层次人才也简化手续，提供出入境的方便，这样既节省政府相关部门的工作成本，也有利于引进外才与外资，推动人才环流。