我国应急预算法制化研究＊

滕宏庆

（华南理工大学法学院，广东广州510006）

当国家遭遇各级各类突发事件之时，不论是政府及时有效的应对处置，还是公民生命财产安全的可靠维系，都毫无疑问地需要坚固殷实的财力保障，为此具有前瞻性的应急预算工作就显得至关重要，而应急预算也只有为国家法律所确认才具备规范性而有拘束力。因此，完备的应急预算法制是现代法治国家未来度过每一次重大危机的基本法制要件。比较美国和日本的先进经验，我国《预算法》的相关内容单薄粗疏、含混模糊，在《预算法》修改在即的背景下，急需针对应急预备费的提留管理、应对突发事件之特别预算的创设构造、中央与地方应急预算的分配编制等关键性问题尽早进行立法安排，从而为我国政府今后应对危机提供操作可行、适宜可靠的应急预算法制化供给。

一、《预算法》预备费的法制化重构

预备费是财政后备的一种形式，原意是指国家编制预算时，为解决预算执行过程中临时需要追加的支出而设置的不安排具体用途的专项基金，简单地说，预备费是在各级预算中不规定具体用途的当年后备基金。1国家设置预备费的本意在于实现预算平衡，并非专门设计用来作为应急支出，但我国却通过立法赋予了预备费应急救灾和平衡收支的双重功能。

我国目前唯一调整预备费事项的基本性法律是1994年实施的《预算法》，该法仅以第32条一个条文规定：“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。”而我国《预算法实施条例》（以下简称《实施条例》）第21条规定：“各级政府预算中，预备费设置的比例由本级政府在预算法第三十二条规定的幅度内确定。”这意味着《实施条例》对“预备费”事项并没有进一步具体化，属于典型的重复立法，而《预算法》本身对预备费寥寥数字的规定显然不能满足现实需要。

虽然我国预备费在立法中的规定不够详尽，但预备费在应对突发事件过程中却发挥着举足轻重的作用。据统计，我国每年因公共危机损失严重，2003年自然灾害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失达6500亿元人民币，相当于损失当年国民生产总值（GDP）的6％；2004年全年直接经济损失则超过4550亿元。2预备费正是各级政府成功有效处置危机事件最基本的财力保障，然而，现行的预备费制度无论在法律规范层面，还是在法律适用层面都遇到大量现实障碍，这就根本上限制了预备费的基础功能。因此，目前亟需对预备费的储备和管理进行法制重构。具体来说，目前我国预备费立法存在以下不足。

第一，预备费的法律地位模糊不清。一直以来，各级政府在观念上将预备费的设置目的定位为平衡政府财政支出，尽可能避免因意外支出而导致大规模赤字发生，但预备费实际上的主要支出却是用来抵御自然灾害。《预算法》第14条、第15条、第16条、第32条和第51条涉及“用于自然灾害救灾开支”的预备费及其编制权、方案提出权和动用权在分层级设定上的条文规定仅仅是原则表述，并没有从法律上明确界定预备费的概念。因此，预备费一直都没有在国家预算中做独立预算，长期安排在“其他支出”科目。2009年财政部才开始在年度预算报告中新增“预备费”这个预算项目，但预备费的执行仍旧列入相关支出科目，本身并没有单独的执行统计。所以，我国应当将预备费划出一部分明确定位为应急准备金来独立预算，这样预备费与应急准备金就不会相互挤占而影响到各自功能，同时各级政府应当设立应对突发事件的专款专用账户，并单独设立开支明细科目，如此当灾难性突发事件发生时，便可迅速从该账户中支取资金予以应对。

第二，预备费的法律适用对象狭窄。《预算法》中预备费明定适用于自然灾害救灾开支，虽然它也适用于难以预见的特殊开支，但没有具体解释何为“特殊开支”。实际上目前我国预备费支出范围绝不仅限于自然灾害，特殊开支对象已经扩展到了所有类型的突发事件。因此，《预算法》有必要根据2007年颁布的《突发事件应对法》修改预备费的适用对象，包括自然灾害、安全事故、社会公共安全、公共卫生事件四个方面。另外，依据危险程度和严重程度，《突发事件应对法》将突发事件划分为四级，预备费也要相应分级设立，这样，当灾难发生时，我们就可以根据灾害的不同等级分别启动相应层次的预备费，开展有效的危机应对。

第三，预备费的法定额度设置偏低。《预算法》要求各级政府设置预备费的法定额度是本级政府预算支出额的1％到3％，但基于现行预备费的双重属性，其不可能全部用于应对突发事件，加之事实上突发事件的发生和后果又都具有不可预见性，导致固定值的预备费与无定值的财力需求之间形成了不可逾越的鸿沟。3所以，目前要适时提高政府预备费的设置额度。从表一可以看出，2008年以来中央政府高度重视预备费的资金储备，其金额平均占本级预算支出的2.6％。因此，《预算法》应当将预备费的法定额度提高到本级政府预算支出额的3％至5％，这样才更契合当前我国的国情国力和现实要求，尽管这与美国、日本等发达国家提取的灾害准备金占GDP的6％至9％相比，还是偏低的。

表一 1998-2010年中央本级预备费支出情况

第四，预备费的管理体制迟滞落后。我国预备费实行的是与年度预算一同安排的流量式管理，而非可积累的基金式管理，由于预备费与年度预算捆绑在一起，没有实行单独的项目管理，即使当年没有发生突发性支出，当年安排的预备费也只能当年花掉而不能结转到下一年度累积使用。预备费的流量式管理造成了预备费不能在年度之间进行调度和平衡，大大限制了预备费在化解突发性支出方面的作用。因此，国家要改进预备费管理方式，建立突发性公共事务财政投入体系，实现预备费资金从年度流量式管理向基金积累式管理的制度化转变，以保证充足的应急预备费投入总量。4另外，目前应急预备费资金大多分散在各个职能部门，由各职能部门按照各自承担的职责分配使用资金，从政策效果来看，这不同程度地引发了资金重复投入的问题，而且由于职能部门多、资金量比较分散，大大限制了预备费的应急效能。因此，财政部门应当逐步整合各个职能部门的资金，统筹安排使用应急预备费，提高资金的使用效益。最后，国家还要拓宽预备费基金的来源。建议各级政府财政的预备费除按本级支出额的一定比率设置外，对每年的预算超收收入和财政盈余应按一定比例增加预备费基金。

第五，预备费的运作流程淤塞不畅。突发事件暴发后事态紧迫，政府需要快速反应，预备费作为“生死钱”，其支付使用理应便利迅捷，但目前我们并没有设计出一套专门的预备费支出流程，而仍旧按照常态情况下《实施条例》第37条、第38条、第43条规定的预算支出流程操作：救灾资金的划拨是各级民政部门与同级财政部门层层会商，由财政部门划拨至民政部门救灾资金专户，最终由民政部门统一逐级发放。由于受到常态下预算资金的筹集、拨付、执行、核算等法定工作程序、环节、要求的制约，预备费的资金效益很难发挥出来。尽管2003年4月30日财政部出台了《关于中央部门调整2003年预算支出确保“非典”防治经费的紧急通知》（财预[2003]71号），其所主张的“积极主动、特事特办、急事急办”的原则成为当前使用预备费的指导性原则，然而，“特事特办”制度特别是公用经费支出的随意调整，一定程度上虽能解燃眉之急，但终究不是长久之计，而且这种临时性、孤例性的处理举措明显具有人治色彩，属于行政机关超越法定权限行政，事实上构成对《预算法》和《实施条例》的违法执行。为此，我们亟待筹划非常态下预备费支付的法制流程，简化突发状态下的财政资金划拨流程，全面推行应急管理经费国库集中收付制度，规范预备费支出的例外措施。

第六，预备费的法律监管存在空白。预备费属于公共财政应急机制的重要内容，但从现实来看，我国预备费的设置偏于简陋，仅仅是一笔机动财力而已，缺少单独的管理机制，目前预备费监管领域基本处于法律空白。特别是在预算执行中，如果发生原来预算没有列入而又必须解决的临时性开支，也可以动用预备费，预备费的动用与否属政府职权范围之内，事前不需报人大批准，事后通常也不向人大报告，因此，预备费的人大监督几乎都不存在。更严重的是，灾难性事件发生后，在民政部门与地方政府会商申领财政资金过程中存在着夸大灾情、为己套利的可能，在财政资金的使用过程中则存在截留、挪用等不法行为，地方政府亦有机会随意挪用救灾和恢复重建资金来解决城建、交通、教育等其他属于政府职责与本分范围内的事项。解决这些问题都有赖于预备费监管法制的健全，尽管2006年《国家自然灾害救助应急预案》和财政部2004年《突发事件财政应急保障预案》中原则性地规定了财政部门的资金监督检查职能，但应急预案本来就是2003年非典危机之后出现的一项新鲜事物，对于其法律性质还存有颇多争论。5因此，在依法行政的前提下，需要对各级政府及其职能部门应急预案的规范适时提升为法律、法规和规章，才能满足当前依法监管预备费的紧迫法制需求。

二、应急特别预算的法制化安排

由于突发事件的暴发和结果都是无法预见的，除了稳定的应急预备费以外，当今大多数国家还安排了应急特别预算制度作为补充性保障，例如预算经费流转、补正预算、特别预算等。但我国现行《宪法》、《预算法》和《突发事件应对法》都没有做类似规定。考虑到预备费的功能有限，我国应当借鉴美国和日本等较为发达的应急特别预算制度，在宪法和应急基本法律中对这一空白领域进行周详的法制安排。

在理论上，美国联邦政府有三种支付紧急支出的方式。第一，支出机关在其年度单位预算内就列入紧急支出的经费，发生突发事件时，即可立即动用经费，争取时效。因为该项经费在年度预算审议时已获得通过，故在执行时毋须再经过总统或国会的同意。第二，各支出机关拥有国会授权拨款的“权宜性应急基金”（contingency emergency funds），但在使用该经费前，必须先获得总统的同意，认定其确为紧急状况才可动用经费。第三，在紧急事件发生以后，总统提出追加预算，向国会要求拨付一定的款项，以因应危机。6不过，上世纪末美国制定的《预算执行法》（Budget Enforcement Act）中有三个重要改进可以控制政府自由支配资金，防范在税收和强制性开支中的赤字增加：开支上限（spending caps）、削减程序（pay-as-you-go process）、应急专款（emergency-spending designation）。7前两种制度一个是束缚了应急基金的使用限度和财力功能，一个是近似预算流转，进一步收紧了用于应急管理的可利用财政。但突发事件是极难处理的问题，因为它们不可能轻易地由立法通过分配必要的资源、理清责任的界限来解决，它们需要依赖强有力的政府通过甚至属于非法律的变量因素来解决。所以，应急专款成为了总统和国会一种特权，他们能够通过追加专款的简易程序，而非一般拨款的正式程序来增加应急基金，条件只是宣布增加必要的用于救援灾难的开支为“紧急支出”，由于此类开支不受制于总额上限和平衡财政的前两种限制，目前美国联邦政府大部分的紧急支出正是通过这种方式获得的。从1990年至2002年全部自由支配资金趋势来看，美国在紧急支出方面的投入还是巨大的，1991年该经费占到GDP的9.0％，为历史最高，1999年至2002年每年占到GDP的6.3％，为历史最低，十三年来平均占到GDP的7.3％。8当然，美国应急专款的制度漏洞会给预算审批留下可乘之机，造成某些紧急支出实际上可能是不必要的，这也是美国政府赤字逐年增加的一个重要原因。

日本关于救灾预算的制度安排也很有特点，其包括原本预算和补正预算两类。原本预算类似我国的预备费制度，日本有“防灾宪法”之称的《灾害对策基本法》第37条规定：“各都道府县有义务预存基金，其金额为过去三年间，都道府县普通税收入决算额的平均值的0.5％，且最少不得低于500万元日元；可以事先购买救助所需供给物品，作为储蓄物品。”然而，当灾害支出超过原本预算，内阁就要向国会提交补正预算以追加预算。补正预算是指正式预算成立之后因情况发生变化，而对原本预算依法进行追加或变动的预算，该预算要内阁向国会提交，并经国会决议后方可成立。补正预算成立后，需将原本预算与补正预算合计，作为当年度预算执行的依据。一般情况下，每个财政年度都有补正预算。9因此，日本应急预算制度有三个特点：一是救灾预算资金来源都在以《灾害对策基本法》为核心的一系列救灾法律中明文规定，这说明日本政府在救灾方面的预算管理法制化程度较高且公开透明；二是倘若灾害支出超过原本预算，就要向国会提交补正预算以弥补原本预算不足，而不是通过压缩行政性经费或是调整其他支出科目来弥补原本预算的不足，这表明日本政府预算管理是规范真实的；三是所追加的预算要经过国会审批通过才能执行，这说明日本的预算时时受到监督和约束，人为随意性的变动较少。

如表二所示，美日两国的应急预算制度存在差异。美国在三权分立体制之下，总统往往谋求总预算之外且依据特殊程序的特别预算来解决应急资金不足问题，但这项权力较易被滥用；而日本的补正预算和我国的预算调整都是在同一总预算中允许补充预算，但批准程序适用的是同常态下一致的普通程序。我国目前除了需要重构已有的应急预备费制度以外，还应当借鉴美国日本的应急特别预算制度作为有力补充。

表二 美日应急预算制度比较

首先，在宪法紧急状态条款中增加应急特别预算制度。2004年我国修宪以“紧急状态”取代“戒严”，由于紧急状态是特殊状态，有些国家在宪法中专门规定了财政应急预算，从而使其具有了合宪性基础，以备应急之需。例如马来西亚宪法第101条、第103条和第109条，瑞典宪法第九章“财政权限”第3条，巴西宪法第61条，特立尼达和多巴哥宪法第115条，瑙鲁宪法第64条等等。我国历史上1923年《中华民国宪法》第29条、第30条也对财政应急预算做出了规定。因此，我国应在宪法第67条紧急条款中补充规定：“为应对全国紧急状态而发生财力不足时，全国人民代表大会常务委员会有权审议国务院提请的财政应急特别预算。”

其次，完善预算流转制度。我国《预算法》第57条原则上不允许不同预算科目间的预算资金进行调剂使用，但事实上在应对非典疫情和汶川地震中，中央和地方政府均以压缩国家机关公用经费等形式流转预算资金用于处置危机。虽然这种做法出发点正确，但这种流转经费数额十分有限，又可能对原预算科目事项造成不利影响，所以，对于预算流转的前提和程序需要进一步法定化，明定哪些预算科目可以流转以及确定流转比例。实际上，一旦受灾年份的预备费用不抵支出，除选择预算流转外，更可选用多种应急性工具弥补缺口：（1）税金（即可在未受灾地区增税，受灾地区减税，对捐助企业的税收奖励）；（2）紧急增发内债；（3）征用土地、房产、人员等；（4）担保收入；（5）外汇储备；（6）向国际金融组织借款。

最后，建立补正预算制度。我国《预算法》第七章“预算调整”并未区分常态和非常态下的预算变更，而补正预算旨在弥补预备费对救灾预算的不足部分，因此，建议单独考虑设置。补正预算是修正预算和追加预算两者兼而有之。追加预算为增加原本预算。修正预算为依原本预算成立后所生事由，在已成立预算之支出高限额内加以变更。补正预算编制必须遵循原本预算的编制程序，并经人大议决后，方可成立。补正预算成立后，需将原本预算与补正预算合计，作为当年度预算执行的依据。因此在一个会计年度中，即使有若干个补正预算，但该会计年度依然只有一个单一预算。另外，补正预算不是在预备费真正告罄时才编制的，而是在公共灾难发生前或发生时，预算编制部门就应该在深入分析和谨慎评估灾难所带来的税收损失和突发性支出基础上，来考量救灾预算收支缺口。补正预算编制完成后要提交人大予以审批，审批通过后纳入原本预算一同执行。

三、中央与地方应急预算编制的法制化调整

中央和地方应对突发事件时应当按照“辖区受益原则”，合理地划分两者之间的成本分摊，也就是说，地方财政主要负责对本地区公共危机事前预警、事中救济的管理、协调工作和相应的经费支出，中央财政主要负责事后追加、跨区域危害性的应急管理事件的协调工作和相应的经费支出。然而，一方面目前我国法律并没有明确划分中央与地方在公共危机中所承担的风险成本比例，形成了“风险大锅饭”的局面，导致危机出现时相互推诿观望的情况。一些在危机处置过程中被忽视和隐藏的问题由于缺乏合理的成本分摊机制也会逐渐显现出来，地方各级财政部门之间，受地方保护主义的影响，许多应急措施不充分考虑其他地方政府部门的需求，大大削弱了处理公共危机的合力。另一方面，中央通过《国家自然灾害救助应急预案》确定“按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担，以地方为主的原则，督促地方政府加大救灾资金投入力度”。可实际上，大部分地方政府的预备费用占政府支出不到1.5％，基本是按照《预算法》第32条规定的1％最低限额提取的。例如2006年山东省省级预算支出为278.69亿元，提取预备费为2.4亿元，仅占本级预算支出的0.86％；同年四川省省级预算支出为225.53亿元，提取预备费为2.5亿元，占本级预算支出的1.1％。这些情况说明部分地方政府缺乏足够的风险意识。

然而，地方政府应急预算财力不足还有更深层的原因。1994年分税制实施以来，财权主要掌握在中央和省级政府手中，地方政府尤其是县、乡、镇财政状况不容乐观。截至2006年，全国2100多个县级辖区、46000多个乡镇辖区中，超过1/3存在隐性财政赤字。10《预算法》第28条规定，地方各级预算不列赤字，地方政府一般不得发行地方政府债券，这使得地方政府不得不依赖中央的转移支付。虽然近年来中央对地方的转移支付力度不断加大，但乡镇财政赤字并没有大的转变，而《预算法》却根本就没有规定转移支付这项制度。在这种情况下，有些地方政府连最低限额预备费都无法保障，重建所需的巨额资金更是难以保证。再加上危机过后采取的税收优惠政策将进一步减少地方政府的财力，如个人所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税、契税等税种是地方税收的主要来源，这些税收优惠政策在政府重建资金缺口巨大、财源紧缺的情况下实施起来会愈加困难。因此，伴随着我国当下正在筹划的财政税收体制改革，迫切需要《预算法》在提高预备费比例、建立转移支付制度、允许发行地方应急债券11和中央地方应急预算分担等问题上做出审慎修改，并且还要注意调整以下几个方面。

第一，中央和地方财政应分别编制平时预算和补正预算。平时预算即政府现行预算，在正常状态下执行，但也包括应对公共危机的财政款项。一是拨付给与危机管理相关的职能部门及辅助部门的正常预算开支，如地震、水利、民政、消防、公安、交通、公共卫生、食品安全等部门的财政资金，包括预算内和预算外资金；二是列在抚恤和社会福利救济费项目下的救灾支出；三是中央财政与地方财政中单独设置的应急预备费，主要用于一些应急性支出，如突发性灾害的救治资金、事前预警的支出等。补正预算是指在发生公共危机的情况下地方财政收支出现较大波动时专门设置的预算，因此只有在发生公共危机时才进入执行状态。其内容是公共危机状态下的公共收支安排，包括可能的突发性支出和应急的收入来源。

第二，补正预算应是多档次预算。所谓多档次预算，是指中央和地方财政部门每年都要编制几个档次的补正预算。具体来说，就是根据突发事件给财政带来的减收增支的风险来划分，由于减收也就等于增支，可以根据增支总量占平时预算总支出的比例，分别建立多档次的补正预算。12例如，当增支总量小于总支出的3％时，即增支可以控制在预备费限度内，可以建立第一档补正预算；当增支总量超过总支出的3％而小于10％时，可以建立第二档补正预算；增支总量超过总支出的10％而小于15％时，可以建立第三档补正预算等。

第三，补正预算的支出主要用于各级政府应急管理的事中、事后两个阶段。应对公共危机可以分为三个阶段：事前预警、事中救济、事后追加。而补正预算的支出一是用于事中救济阶段的支出，如危机爆发后的灾害避难、灭火、防水、救难、救助、医疗救护、通讯、相关设施、设备、物资供应、分配、输送的各种费用；二是用于事后追加阶段的支出，主要包括为了刺激灾害经济发展而实施的各项减税政策。补正预算的收入主要包括平时预算中可以调减支出项目的转移资金、应对公共危机的借款、出售国有资产收入等。13

第四，调整财政支出结构，确保突发性公共危机的事前预警支出。从应急资金投入环节的实际效果来看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前预防。所以，在当前预算和预备费捆绑在一起的情况下，各级政府每年计提的预备费如有预算盈余，在符合《预算法》和相关法律的前提下，应该优先考虑将其投入到公共预警支出中。随着制度的不断完善，应急预备费应在平时预算中单独列支，并使预备费的计提建立在细化的预算科目中，使事前预警支出在各个部门的预算中体现出来，从而使整个财政的救济功能最终从被动救济转为主动预防。14另外，各级政府事前预警支出的安排与事中救济、事后追加资金的预算安排要彼此衔接，以保证整个救济过程在预算中的连续性。

总之，“凡事预则立，不预则废”。近年来我国和地方政府成功应对了各种重大突发事件考验，如“非典”危机、南方暴雪、汶川玉树地震、海上溢油事故等等，公共应急财政支出作为重要的财力支撑发挥了至关重要的作用。但与此并不相称的是，我国应急预算法制化程度较低而且发展迟缓，不能够满足现实需求，甚至还可能阻碍未来的政府应急救援活动。因此，我国的应急预算法制化的完善应是未来立法工作的重中之重。

注：

1甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨（三）：预算执行监督中的主要问题及对策》，《人大研究》2000年第12期。

2陈泽伟、王超群：《科学应对突发公共事件》，《瞭望新闻周刊》2005年第32期。

3有些地方政府竟然规定预备费仅用于下半年开支，例如《菏泽市市级经费财政资金管理规定（试行）》（见荷办发〈2005〉32号文件）第一条、《湖北省省级预备费管理办法》（2007年9月19日起施行）第六条规定“该项资金上半年一般不得动用”。这显然不符合应对突发事件的客观规律，而且从公法理论上说，下位法应当在授权范围内立法，而非私法上的法无规定为自由，既然《预算法》并没有如此规定，则有关地方立法就有违法之嫌。

4温海滢：《论我国突发性公共事务的财政投入方面存在的问题与对策》，《经济纵横》2006年第7期。

5林鸿潮：《论应急预案的性质和效力——以国家和省级预案为考察对象》，《法学家》2009年第2期。

6侯明菁：《台湾政府特别预算研究》，暨南大学2006年硕士研究生毕业论文，第18页。

7 Phi lip G.Joyce＆Robert D.Reischauer,Deficit Budgeting：The Federal Budget Process and Budget Reform,Harvard Journal on Legislation,Vol.29（1992）：pp.429-453.

8 Sources：1990-2000 actual data,Congressional Budget Of f ice,The Economic and Budget Out look： Fiscal Years 2002-2011,appendix F.1 46-7；estimates for 2001-2002,Congressional Budget Office,The Economic and Budget Outlook：Fiscal Years 2002-2011,table 3,1-2,5-6.

9全国人大常委会预算公共工作委员会调研室编：《国外预算管理考察报告》，中国民主法制出版社2005年版，第121页。

10郭俊华、程琼：《我国重大自然灾害的公共财政应急措施研究——以5·12汶川大地震为例》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2009年第3期。

11日本《灾害对策基本法》规定了地方政府应对公共危机时可采取的资金筹措方式，包括防灾资金积累、发行地方公债以及向政府金融机构申请贷款等。

12王维舟：《加快建立应急预算制度》，《四川财政》2003年第9期。

13刘笑萍：《借鉴国际经验建立我国财政预算的应急储备机制》，《经济社会体制比较》2009年第1期。

14 2010年9月4日，新西兰发生7.1级强震，但是实现了零死亡，充分体现了主动预防的效果。？