提升符合时代要求的警察执法公信力——浅析社会环境对警察执法公信力的影响

刘力非

（石家庄市公安局，河北 石家庄 050051）

提升符合时代要求的警察执法公信力
——浅析社会环境对警察执法公信力的影响

刘力非

（石家庄市公安局，河北 石家庄 050051）

加强警察执法公信力建设，有利于提高公安机关执法权威，巩固公安机关法定地位，赢得人民群众的信赖和支持。当前影响警察执法公信力的既有警察队伍内部因素，也有诸如法治不健全、社会期待过高、媒体舆论不良炒作等原因。加强警察执法公信力建设，必须在社会主义法治环境下，树立正确执法理念、规范执法行为、保障警察权益、树立良好形象，切实提升警察执法公信力。

警察；执法公信力；意义；影响；对策

公信力是以特定的物质生产条件和思想观念为基础的反映社会群体对特定机构或个人的动力、行为所表现出的信心、信任或信赖。老子云：“人无信不立，国无信则衰。”2010年国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》指出，当前和今后一个时期，要全面推进依法行政，不断提高政府公信力和执行力，为保障经济又好又快发展和社会和谐稳定发挥更大的作用。警察作为维护国家政治稳定、社会长治久安的主力军，作为维护公平正义、诠释司法公正的执行者，作为与人民群众联系最为密切、接触最为广泛深入的勤务员，其执法公信力的重要性不言而喻。讨论和研究警察执法公信力对于公安机关有效依法履行职责，维护社会政治稳定和社会安定、打击违法犯罪，保护人民利益，服务经济社会发展具有极为重要的意义。

一、警察执法公信力的内涵

警察在打击敌人、惩治犯罪、维护治安、服务群众，忠实履行宪法和法律赋予职责的同时，也在通过执法活动向公众展示正义的准则，兑现公平的承诺，成为公众对政府公信力最直观、印象最深刻的载体。警察执法公信力，关乎党的执政能力、关乎推进依法治国进程、关乎构建社会主义和谐社会，某种意义上已经代表了整个国家机器的能力和形象。

（一）警察公信执法贯穿于构建社会主义和谐社会的全过程

社会主义和谐社会的构建与政法机关工作息息相关，与警察执法公信力紧密相连。民主法治，要求政法机关必须坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的社会主义法制原则，确保国家依法治国方略的贯彻实施；公平正义，要求政法机关必须严格公正文明执法，以维护社会公平正义；诚信友爱，要求政法机关正确运用法律手段规范社会行为，积极引导全社会形成诚实守信、平等友爱、融洽共处的人际和社会关系；充满活力，要求政法机关为创造公平竞争、创造创新的社会环境和法治环境提供坚强保障；安定有序，要求政法机关充分发挥化解社会矛盾、打击预防犯罪、加强社会管理、维护国家安全、守护一方平安的职能作用，确保社会秩序良好；人与自然和谐相处，要求政法机关依法保障资源节约型、环境友好型社会的建立，促进生产发展、生活富裕、生态良好目标的实现。提高警察执法公信力，维护宪法和法律权威，维护社会公平正义，维护社会平安稳定，既是和谐社会的保障措施，也是和谐社会的重要内容，作为警察在构建和谐社会这一决定中国未来发展主线目标中赢得社会公众信任和信赖的基本要求，贯穿始终。

（二）警察公信执法是公众对法治社会建设的基本要求

随着经济社会发展的不断深入，人民群众对法治社会建设提出了一系列新要求新期待。不仅要求人身财产安全能得到有效地保护，还期待着保护社会政治权利；不仅要求对社会政治生活的知情权，还期待着对社会政治生活的参与权；不仅要求执法公正，还期待着执法公开透明；不仅要求社会平安，还期待着社会和谐；不仅要求提供社会服务，还期待着社会服务态度热情、优质高效等等。这就要求扮演法治社会建设重要角色的人民警察，必须把满足人民群众的新要求新期待作为加强和改进执法工作的切入点、着力点，在执法办案、社会管理、服务群众等方面取信于公，施信于众。

（三）警察公信执法是推进公安工作科学发展的客观需要

“信者，行之基也”，公信执法贯穿于人民警察执法全过程——动机值得肯定、行为值得信任、结果值得信赖。公安机关人民警察的每项工作都是执法公信力的具体体现，不论是打击犯罪还是维护治安，不论是服务公众还是行政管理，时时处处需要公信执法，这样才能更好的维护社会稳定，更好的激发社会活力，更好的服务经济发展。正如孟建柱部长在“南京会议”上所强调：公安机关一定要把加强执法规范化建设，提高执法公信力，作为一件事关公安工作全局的大事来认识，作为当前一项十分重要而紧迫的任务来落实。

（四）警察公信执法是展示民警素质和能力的重要平台

公信力是公安机关立足之基、执法之本。身为执法者的警察，其素质与能力的高低不是靠华丽辞藻堆砌的，更不是靠吹捧塑造的，而是以其执法公信力的高低、群众满意度的高低所决定的。当一名警察忠实履行职责，依法行政，公正执法，自觉维护法律的权威和尊严，严于律己，刚正不阿，不徇私情，那么，他必将获得人民群众的认可，工作也必将具有高度公信力。反之，法制观念淡薄、执法能力低下、警群关系恶劣的警察，必定不具备相应的执法公信力。由此可见，执法公信力的高低是衡量警察素质与能力的唯一不因外界因素所左右的标尺与天平。

二、警察执法公信力现状

近年来，公安机关积极打击、预防犯罪，努力整治社会治安秩序，切实加强安全管理，有力维护了社会治安稳定，保障了人民安居乐业。为此，作为执法者的警察也付出了沉重的代价。公安部统计资料显示，2009年，全国公安民警因公牺牲431人；新中国成立至2009年年底，全国共有10768名民警牺牲。按常理，这样一支为保障社会安定团结、维护人民根本利益做出巨大贡献、付出巨大牺牲的队伍应当能赢得民心，得到群众的肯定和拥戴，具有高度公信力。但事实未尽人意，警察执法公信力现状令人堪忧。

（一）袭警案件频繁发生

近年来，不法分子给警察“制造麻烦”的事件屡屡见诸报端，诸如“特种兵”出身、曾两获全国散打大赛亚军的詹警官保持高度克制，执法中被比自己矮半头的凶恶男子殴打始终不予还手，直至被打成重伤昏倒在地之类的案件层出不穷。大家在对“骂不还口，打不还手”的好民警“敬佩”的同时，也提出了不同看法：警察不能保护自己，很难相信他们能保护受侵害的人民群众。法律的尊严、警权的公信力何在？在袭警罪名尚未设立的情况下，一些地方的公安机关，为了保障警察执法顺利进行，开展了警察维权活动，比如警察维权日、警察投诉站等，以维护“警察的执法权益”。这些无奈之举，凸显了警察的执法困境。

（二）负面舆论日益增多

纵观目前的新闻媒体报道，涉及警察的可以说是“天天有新闻，周周有事件，月月有风暴”。据中国网报道，在由全国十五家媒体与猫扑网联合调查推出的2009年十大网络事件中，云南省晋宁县看守所“躲猫猫”、杭州市公安局“七十码”、河南警方“跨省追捕”三件涉及警察执法公信力的事件赫然在列。新闻媒体乐于报道涉警舆情是因为拥有民众监督权的群众喜欢关注涉警舆情，信不过警察、信不过执法质量。反之，过硬的执法质量和较强的公信力会直接削弱新闻媒体对涉警舆情的关注。

（三）涉警信访时有发生

在涉法涉诉上访事件中，一些案件确实存在执法不当和执法过错，但部分案件中，仍有不少是“试探访”和“无理访”，上访者往往是先入为主地感觉自己会受到不公平对待，认为公安机关存在执法偏差、执法质量不过关，不相信基层所队和办案民警。

（四）请托现象普遍存在

目前，受社会大环境影响，政府部门公共服务的覆盖面以及公正性在公众中的公信力受到很大影响。公安机关也不例外，很多群众到公安机关办理户籍、出入境、消防等业务时，纵然手续齐全，去了就能很快办理，但部分群众仍然是请客、托熟人，怕公安机关不给办或者办不好。这是执法公信力下降的深层次表现——对执法公信力的担忧已经扩展到了公安机关整个社会管理工作中。

三、影响警察执法公信力的因素

警察是法律的守护神，是保障人民具有安全、和谐的工作和生活环境的主要力量。公信力的核心是信赖，在公安机关的所有资源中，警察执法的公信力是一种强大而宝贵的资源。但这种宝贵资源正在由于种种原因而日益削弱，缺失明显。究竟是什么原因造成了警察执法公信力的削弱与缺失呢？这要从警察队伍内部与外部社会环境两方面进行分析。

（一）队伍内部因素分析

1.宗旨意识不强造成主仆角色倒置

警察与人民群众的关系是公仆与主人的关系，因此，警察执法必须牢记以人为本、执法为民宗旨。但现实中我们常发现个别警察以管人者自居，把人民赋予的公权力变为自己的私权利，利用手中职权伤害人民感情，执法治民、执法欺民、执法刮民、执法扰民现象时有发生，直接影响了警群关系，影响了警察执法公信力。

2.执法理念偏差造成社会效果较差

现代警察执法理念应当以尊重和保障人权为核心，尤其在行使影响公民政治权利和人身自由的职权时，更要依法履职，保障公民正当、合法权利不受侵犯。在实际执法过程中，个别民警执法理念偏差，不关注和回应社会需求和群众呼声，就案办案，机械执法，手段粗糙，致使执法投诉增多，客观上增加了群众对公安机关的不满情绪，降低了警察执法公信力。

3.个体素质低下造成执法行为不规范

个别警察对于法律知识、专业知识缺乏，执法规范化意识不强，凭自己的工作经验、行为习惯办事，不愿意去学法，去研究如何提高自身的执法水平。近年来佘祥林、赵作海冤案和“躲猫猫”、“洗脸死”、“针刺死”等事件充分说明了当前个别警察随意执法、不作为、乱作为甚至刑讯逼供、徇私枉法等问题的存在，不同程度地损害了警察执法公信力。

（二）外部因素分析

1.公众期望值过高

人民群众对警察的直观印象取决于当地治安环境的优劣，简单的由刑事案件和治安案件发案的高低评价警察执法公信力的水平。然而，我国目前处于社会转型期和各类矛盾凸显期，人、财、物大量流动，社会管理机制滞后，社会保障机制脆弱，基层基础工作薄弱，各类影响群众安全感的案件始终在高位起伏波动，特别是抢劫、抢夺、盗窃等人民群众反响较大的侵财案件持续高发，给群众造成了警察不能作为、不想作为的印象，严重影响了人民群众的安全感和对警察执法的信任度。此外，相当一部分群众希望民警既是侦察破案、打击犯罪的能手，又是排忧解难、无所不能的“保姆”，一旦无法及时实现个体诉求，消极的看法就会产生，甚至可能转化为负面效应。如公安机关曾经提出的“四有四必”的承诺，当由于警力不足或法定权限不足无法践行时，警察执法公信力就受到了质疑。

2.被迫超权履职

《人民警察法》第二条和第六条明确了警察的任务和职责，警察的职责就是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防和惩治违法犯罪活动。警察只是政府的一个职能部门，应当有准确的社会角色定位。然而，现实状况是商业动迁动用警察，企业劳资矛盾也动用警察……据上海市公安局调查显示，基层警察部门的非警务活动占去警察工作量近30%。随机性的催粮收款、计划生育、拆迁征地等非警务活动为何屡禁不止呢？难道只是因为没有形成文件而令上级部门不清楚、不掌握吗？滥用公安机关特殊的具有震慑力的公权力，不仅严重消耗了警力，将公安机关推向社会矛盾的前沿，更是极大的影响了警察在群众心目中公信执法的形象。

3.法制仍需完善

随着民主法治进程的推进，社会公众法制意识的加强，对警察执法的高要求与立法滞后、法律法规不完善形成了矛盾，在法制建设现状、立法的情况，同比较完备的社会主义法制的要求，还有很大的距离。一方面授权警察执法的法律、法规和规章制度还不健全，有些内容已经不符合加强社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设的要求；另一方面有些内容违犯了立法法、行政处罚法和行政许可法等国家法律的规定，超越了公安机关的法定权限。立法不规范，操作不具体，越权执法等现象影响了警察执法行为的公正性，造成失信于民的现象产生。同时，相关警察权益保障的立法欠缺，导致警察在执法过程中收到干扰、袭击、伤害等现象时有发生。当“打了警察他也不敢还手”的思想在民众心中形成印象，那么警察就没有公信力可言了。

4.负面舆论炒作

新闻媒体是提高警察公信力的重要推动力量，同样，其负面报道对公安机关公信力的攻击性乃至破坏性也是巨大的。近年来，国内涉警负面新闻频现报端，一些媒体紧盯公安机关执法过错或民警违法违纪事件，常常为了营造“眼球效应”而带着“有色眼镜”竞相报道一些负面消息，人为的加以放大或“猎奇”，有的甚至恶意炒作、丑化警察形象，诋毁警察执法公信力。

5.执法工作量大

2006年公安部政治部人事训练局副局长樊京玉在接受记者采访时透露，当年全国110接警总量超过1.2亿次，平均3.5秒接警一次，公安机关出动警力6633万人次，抓获犯罪嫌疑人86.4万人，救助危难群众312万人，而与之不相适应的是当年全国总警力不足180万，国家警察与人口平均比率甚至低于巴西、印度等发展中国家。执法个体人少而执法工作量大，导致民警日夜工作尚且不能做好，天长日久不仅个体身心受损，也将导致因情绪化而漠视群众、漠视工作，间接影响警察执法公信力。

6.执法指标的负面影响

执法指标的存在缺乏科学依据，不仅大量占用了警力、精力，更在残酷的试错中被证明为滋生执法乱象的罪魁祸首。尽管公安部三令五申禁止将执法指标作为执法质量绩效考评依据，但下达执法指标的现象依然屡见不鲜，这就为警察养鱼执法、钓鱼执法、虚假执法埋下了隐患，一但造成冤假错案，必将直接损害警察执法公信力。

四、提升警察执法公信力的对策

提升警察执法公信力是一项综合性的社会系统工程，既需要公安机关不断创新机制，不断强化正规化建设和执法规范化建设，提高警察个体素质和水平进而提升执法工作的公信力，还要充分考虑当前影响警察执法公信力的各种因素，动员各类社会资源力量，全方位、多角度地采取措施，内部加强警察执法公信力建设，外部营造适合警察执法的环境，从而谋求社会公众对警察信任最大化。

（一）强化执法能力建设，树立警察公信意识

抓好警察执法能力建设，规范执法行为，是提升警察执法公信力的基础。在每名警察心中树立以人为本、执法为民是执法机关公信力建设的出发点，严格执法是执法机关公信力建设的基础，公正执法是公安机关执法公信力得以确立的关键的公信意识。一是牢固树立“立警为公、执法为民”的执法观念。彻底摈弃特权思想、“官本位”思想，树立警察首先是服务者，然后才是执法者、管理者的思想理念，坚决纠正为部门经济利益而执法、为谋取私利而执法、为徇私情而执法等错误，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，事为民所办。二是坚持依法执法、公正执法、文明执法。作为执法主体，必须忠实履行职责，依法行政，公正执法，自觉维护法律的权威和尊严；在执法过程中要讲究方法方式，文明执法、人性执法，真正令执法客体心服口服。三是加大对公安执法工作的监督力度。没有制约的权力，是腐败的权力。因此，必须继续强化公安执法监督机制，采取切实可行且又有效的措施，切实施行对执法工作各个环节的监督，改变普遍存在的事前、事中监督不力或监督形同虚设，片面注重事后查处的倾向。同时，正确理解和接受社会监督，建立良性监督纠错机制，营造高度透明的警务执法

（二）严格依法履职，准确定位社会角色

职权由法定，有权必有责。人民警察只有严格依法履行职责，才能取信于民。一方面要严格按照《人民警察法》规定的公安机关人民警察十四项职责开展工作，做到依法行政和依法刑事，严格履行法律赋予的权利，绝不滥用和超越职权而违法行使，坚持“法无授权者”及“于法无据者”不可为，即便遇有自由裁量空间也不能违背法律精神。另一方面对警察社会角色进行准确定位，向社会、向群众宣传自身职能责任，不作或撤销高于实际的承诺，让社会公众明白警察是什么、警察该干什么，改变群众期望值过高的现状；减少非警务活动的参与度，尤其避免参与造成警群关系紧张、带来负面影响的非警务活动，将主要警力集中在刑事侦查、治安管理和犯罪控制等常规警务活动上来。

（三）做强打击防范主业，树立警察执法权威

警察的首要任务是打击犯罪、预防犯罪，只有通过严厉打击、严密防范，为人民群众创造平稳有序的工作、生活环境，才能弘扬社会正气、树立法律权威，才能提升警察执法公信力。一是坚持大案破得了，小案管得住。清醒认识到无论大案、小案都关系群众的切身利益，在对命案以及涉黑涉恶等大案“攻坚克难”的基础上，加大对抢劫、抢夺、盗窃等直接影响群众安全感和满意度案件的侦破力度。二是坚持案件防得住，治安控得好。要按照发案少、秩序好、群众满意、社会稳定的要求，织密专群结合、人技结合、动静结合、公密结合的立体化防范网络，切实降低发案，确保治安平稳。

（四）进一步完善立法，规范执法、保护权益

按照“依法治国，建设社会主义法治国家”的总要求，解放思想，更新观念，实事求是，与时俱进，从公安工作的实际出发，对公安执法工作所依据的法律、法规及规范性文件进行彻底清理，取消不符合法制社会要求、不符合公安工作实际的法律、法规和规范性文件，进一步完善警察执法依据，从源头上确保公安严格、公正、文明执法。同时加大对警察合法权益的保护，通过法律支撑，确保警察合法权益不受侵害。

（五）正确处理媒体关系，树立良好公共形象

警方与媒体不同的价值取向和利益追求决定了双方关系的“天然瑕疵”，要正确处理与媒体的关系，坚持诚实、平等、合作的原则，充分利用媒体树立警察良好的公众形象。一是构建与媒体的理性关系。既要交朋友，与媒体加强沟通，加大正面宣传；又要强合作，在合法合情的范围内，为媒体报道提供便利。二是善于处理舆情危机。牢牢掌控舆论导向，把握信息传播源，控制信息传播途径，及时以新闻发布会或新闻通告形式辟谣造势。三是正确回应不实报道。对于由严重失实或恶意中伤的报道，有礼有节坚决反击，必要时通过行政或运用法律手段予以处置。

提高警察执法公信力，是公安机关构建和谐社会时期，必须正确认识和努力实践的重大课题，对于提高警察执法权威，更好地践行执法为民宗旨，推进执法规范化建设，提高执法能力，实现法律效果与社会效果的统一，构建和谐的警民关系，具有十分重要的现实意义。提升公安机关执法公信力是项长期系统工程，既需要公安机关内部的不懈努力，也需要社会公众的良性互动；既要有科学完善的体制与工作机制，也要有良好的执法环境。但只要牢牢抓住推进执法规范化建设的有利契机，突出重点，主动作为，全方位、多角度地采取措施，只要不懈努力，终会取得社会公众对公安工作的最大信任和认可。

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D631.1

A

1672-6405（2011）04-0042-04

刘力非，河北省石家庄市公安局民警， 《石家庄公安》编辑部编辑。

2011-11-02

张钦]