中国监狱系统职称制度存在问题及对策初探

缪文海

（江苏省司法警官高等职业学校，江苏 镇江 212003）

中国监狱系统职称制度存在问题及对策初探

缪文海

（江苏省司法警官高等职业学校，江苏 镇江 212003）

因监狱警察职位分类制度及职业资格制度缺乏，导致现行监狱系统职称制度存在一些问题。针对这些问题，应建立监狱系统特色的职称制度体系。

监狱系统；职称制度；问题；特色

“职称”最初源于“职务名称”。 而理论上的“职称”内涵应是指专业技术（或学识）水平、能力及成就的等级称号，是反映专业技术人员学术、技术水平、工作能力及工作成就的标志。职称制度是国际上较为普遍使用的一种对专业技术人员评价和使用的管理制度，各国采用的模式不尽一致。在我国，职称制度，一般包括职称评定和专业技术职务聘任制。监狱警察职称制度是对监狱人民警察专业技术评价和使用的管理制度，是监狱系统人事管理制度的重要组成部分。

一、监狱系统职称制度实施状况

新中国监狱建立初期，为了刑罚执行、解决监狱生存问题的需要开始重视监狱专业技术工作。在上世纪五六十年代，监狱为保障罪犯身体健康依法开展的体检、治病防疫和办理老残犯的保外就医、监外执行而普遍建立了医院、卫生所等医疗机构，设置了专门的医务人员，以及因特定历史条件下大多数监狱地处偏僻而不得不自办社会，设立学校、医院等公共服务机构而配备教师、医生等专业技术人员。当时建立专业技术制度主要是为了围绕监狱的生存问题而展开的，是与当时的我国社会发展的国情相适应的，有力地促进了监狱工作的稳定与发展。

改革开放后，为了适应市场经济、使监狱企业产品生产符合行业标准的需要，监狱设置了工程类、农林畜牧类、经济类等专业技术职务，这些专业技术职务的设置为监狱经济的发展、监狱企业迈向市场、监狱自办的各类配套设置与社会接轨等方面发挥了很好的作用。与此同时，随着监狱办特殊学校的需要，在对罪犯的教育改造上配置了专职或兼职的政治、文化、技术教员，并按社会学校的规定，评定了教师职称；再一方面，为了加强监狱的政治思想工作、狱内侦查工作和理论研究工作，相应开展了政工专业、狱内侦查专业和研究专业等职称的评定工作。这一时期，对监狱专业技术的重视达到了一个顶峰，但由于当时的环境因素，各省、市（区）间执行并不完全一致。2002年监狱警察过渡公务员后，监狱警察开始实行单一的公务员职位序列管理制度。监狱从事专业技术的警察职称实行只评不聘办法，职称与工资待遇脱钩。

目前，监狱系统中只有从事会计、工程、卫生、农业、生产、档案、经济等专业技术性工作的监狱警察，参加相应系列的专业技术资格职称评审，而大量的从事监管改造的监狱警察不参加职称评审，只走行政职务的职业发展之路。随着监狱警察职业化、专业化建设的发展，不仅以上传统岗位的被称为技术性岗位，从业人员可以评审专业资格。教育、矫正、管教等岗位也赋予了技术含量，现在许多省市监狱管理部门开始探索警务技术职称建设（如，江苏省监狱系统正在试点的警务技术职务）。另外，《公务员法》将公务员职位分类为综合管理类、行政执法类、专业技术类，也为监狱警察职称制度建设与发展提供了法律依据。无论现在，还是未来，职称制度都是监狱系统警务制度中一个重要方面。

应当承认，以前的监狱专业技术职务的设置主要是为监狱经济、监狱（所）办社会的需要而服务的，与监狱的主体职能（惩罚与改造罪犯工作）缺乏较直接的联系。现代意义上的监狱警务技术职务则主要是围绕强化监狱职能设置构建的。同时，两者之间存在密切的内在联系，以前的专业技术职务为现今的警务专业技术职务的创制提供了一定的思想基础和工作基础；现今监狱警务技术职务的创制是以前监狱专业技术职务的深化与发展，也是监狱行刑专业化制度确立的重要标志。

目前监狱系统正常开展职称评审的职位，主要是从事如下职位的监狱警察：医疗卫生、档案、农业、会计、机械、经济、石油化工工程、电子信息工程、工艺美术以及监狱理论研究等。每一种职称都分为初级、中级、高级，每一职级都设计相应的申报条件及评审条件：学历、学位；计算机、英语合格证书；论文著作；继续教育；年度考核材料；工作年限要求。其中论文著作是硬性条件，其他条件相对宽松。每年申报时间一般在3-6月份进行。其申报程序：省市监狱管理局转发或下发各专业评审机构的职称评审通知→符合条件的监狱警察向监狱政治处申报，填写申报表→监狱政治处初审→送省市监狱管理局警务人事处→送各社会专业评审机构。

二、现行监狱系统职称制度存在的主要问题

现行监狱系统职称制度上突出存在如下三个问题，这些问题是因监狱警察职位分类制度及职业资格制度缺乏，而在监狱系统职称制度上的连锁反映。

（一）认识不到位，重视不够

发达国家的监禁制度已经完成了现代化的转型，其分工日趋细致、专业、科学，大大节约了执法成本，提高了行刑效率及社会效益。而我国目前笼而统之、大而化之的监狱工作模式，监狱工作分工不细，专业化水平不高，监狱机关把监狱警察视为“万金油”，结果什么都懂一点，什么都不精，只满足于“看得住、管得了、跑不掉”初级监管水平。所以大都数监狱机关对监狱警察的专业化建设认识不足，认为矫正罪犯不需要高深的专业技能，对监狱警察的专业职称评审持无所谓态度，职称评审完成是监狱警察个人的事，与单位无关。因此大部分监狱警察只有职务，没有职称。

（二）没有监狱特色职称制度体系

目前，监狱系统只有医疗、工程、财会、审计、心理、教育、监狱理论研究等少数专业岗位在社会上有对应的职称评审。而大量的从事监管改造工作的监狱警察，由于目前26个职称系列中缺乏与之相对应的专业职称名称及评审、评定机制，因此就被拒之在职称评审的门外，只能走“独木桥”式的行政职务发展阶梯。对于符合申报条件监狱警察，在参与职称评审时，其要求、标准与社会上其他职业专业人员等同，并委托社会专业评审机构评审，也没有照顾到监狱工作的特殊性。而社会专业机构的评审人员由于对监狱工作的了解不够，在评审时容易出现误差，甚至对监狱专业人员的研究及技术不予认同。加之，监狱警察的职位分类制度和职业资格制度尚未建立，所以监狱系统至今尚未建立有监狱警务技术特色的专业技术人员分类。

（三）职称与职务晋升、政治、经济待遇分离

监狱工作中有很多具有很强专业性的工作，必须由专业人员从事这些工作。这样，就对专业人员的待遇和管理上，提出了相应的专业化要求。从事不同的专业性工作的人员，应该按照不同的专业技术等级去发展，获得相应的薪水和其他待遇。对于监狱中的许多专业人员来说，也应该按照同样的专业技术等级去发展，提供与其专业等级相适应的待遇。例如，对于罪犯教育工作的人员来说，从事中等文化和技术教育的人员，应该按照教员、助理讲师、讲师、高级讲师等专业技术职务等级发展并享受相应的待遇。对于从事其他专业性工作的人员，也应该依次类推，按照相应的专业技术职务等级发展并享受相应的待遇。如果能够这样做的话，不仅保证了专业人员的基本素质，而且也能够通过提供相应待遇，极大地调动监狱中专业工作人员的工作积极性，促使他们不断提高自己的专业能力，从而促进监狱整体工作水平的提高。但是，目前这种人人都是警察的局面，没有考虑监狱内很多专业人员的专业发展要求，使他们难以获得评定专业技术职务的机会，即使在花费很多努力评定了专业技术职务之后，也无法获得相应的薪水与待遇。因为按照目前的现状，监狱中实际上只有两种工作资格和待遇发展系列：一种是行政职务系列（办事员、科员、副主任科员、主任科员和科长、副处长、处长、副厅长等）；另一种是警衔等级系列（警员、警司、警督、警监等）。如果专业人员未能竞争行政职务，那么，即使他们在专业方面有很高的造诣和水平，也难以享受到与其专业水平相适应的待遇。监狱警察要么没有符合条件的职称可评，要么只评不聘，职称评定只具有称号性质，高职称的科员现象十分普遍，极大地伤害了技术型警察的切身利益。造成了一些符合条件的监狱民警不愿意、放弃参加职称考评的现象。如监狱内医务人员不愿意、不努力考取执业医师资格证的现象是家常便饭。狱内医生存在着有证与无证一个样，假如因无证而不能从事医务工作则更好，免得承担医疗风险与义务的怪现象。

三、建立中国监狱系统特色的职称制度

职称是反映专业技术人员学识水平、综合业务能力和自身素质的载体，是一种荣誉性的职衔标志，是组织评价、激励人才的主要手段，是进行人才资源科学配置、合理使用的基础和重要依据。显然，专业技术人员职称政策的导向、职称工作的效果，关系到专业技术人员的正确评价，关系到专业技术人员的正确使用及其积极性发挥，关系到专业技术人员队伍结构优化、科学合理的配置。由于监狱系统传统的职称制度，在监狱行刑专业化的发展中，愈来愈暴露出它的某些局限性和弊端。因此，建立符合监狱主体职能、贴近监狱人民警察职业特点，与现代的监狱警察管理制度相配套、具有竞争激励机制、充满生机活力的科学的富于监狱系统特色职称制度势在必行。

针对中国监狱系统职称制度存在问题，建立中国监狱系统特色的职称制度的关键是“两个制度”的建立完善：一是要借鉴西方，建立中国监狱特色的矫正师制度。设置矫正师职务主要是为从事专业技术工作的监管改造的民警提供职业发展阶梯，吸引和稳定专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。所以，应该像教师、医生、律师等职业一样，建立相应矫正师等级制度，按照监狱警察的文化程度、从事该项专业的工作年限和实际工作成绩分别给以评定不同级次的矫正师。二是建立职称与工资挂钩制度。如果仅仅只有职称制度，而没有把职称与政治、工资待遇等挂钩，就不可能调动专业工作人员的工作积极性，也不会促使他们不断提高自己的专业能力，从而促进监狱整体工作水平的提高。因此，一定要在建立专业职称制度的同时，制定和建立职称与工资挂钩制度，按照相应的专业技术职务等级享受相应的待遇，从而不断提高专业民警的工作积极性和创造性，促进民警队伍的专业化建设。

（一）构建监狱特色职称制度的必要性

1.监狱警察职业化、专业化建设的需要

监狱警察的职业化、专业化建设为职称制度发展提供了极好机会，也推动了职称制度的改革和发展。为适应监狱行刑专业化发展，监狱警察的分类和岗位设置将不断科学化、合理化，逐步走上专业化、专门化和职业化的发展轨道。监狱警察的专业化建设，使监狱特色的职称制度建立有了坚强的岗位支撑。因此，在监狱警察职业化、专业化正不断探索、发展的情况下，职称制度也应当紧紧跟随监狱警察职业化、专业化发展的步伐，摸索职称制度改革创新之路，使职称制度发展与监狱警察职业化、专业化及监狱警务制度的发展相互协调、融合。而职称制度的建立又成为激发警察钻研业务、提高自身素质的动力，进而加强警察执法能力建设，带动警察队伍专业化建设。

2.监狱民警自我价值实现需要

心理学家马斯洛的需要层次理论告诉我们，人的需要的最高层次是自我价值实现的需要。监狱人民警察也需要实现自己的价值，但由于现行公务员制度只提供了领导职务和非领导职务两个职务系列，行政领导职务只设置了15个级别，监狱基层公务员在行政领导职务晋级的空间很小。大部分基层公务员没有晋级的机会，职业发展阶梯过于单一。如果，另辟渠道，设置监狱公务员的专业技术职务，就可以解决许多监狱警察多年来在行政领导职务上没有晋级的机会，有利于培育一大批监狱行刑管理工作的专家人才，从而更高地提升监狱行刑工作专业化的水平和行刑效率。如果，设置监狱矫正师制度，可以增强职务与职级的激励机制，就可以解决基层许多监狱警察的政治和经济待遇问题，调动监狱基层公务员的积极性，吸引人才，稳定队伍。

3.国家司法体制改革的要求

司法部早在《2003-2005年监狱劳教人民警察队伍建设纲要》文件中明确提出了队伍建设的“革命化、正规化和专业化”的工作目标，标志着我国监狱的专业化进程由理念向实践迈进。2004年中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，对司法机关的人民警察实行分类管理制度和单独的警察职务序列，提出了根据职位特点分别设置警官、警员和警务技术职务序列。在司法机关内部中的公安机关亦已开始建立警务技术专业职务制度的试点和试行。公安机关根据其职位特点，将警务技术职务分为行动技术官、法医官和鉴定官三类七级。监狱是我国司法体制的重要组成部分，也理应有自己的警务专业技术职务及职称序列。

4.与国际接轨的需要

早在1957年联合国经社理事会核准的《囚犯待遇最低限度标准规则》第49条对此有明确规定：“管理人员中应该尽可能设有足够人数的精神病医生、心理学家、社会工作人员、教员和手艺教员等专家。”在美国，1993年的50个州的矫正机构中，有279名精神病专家，1446名心理学家，1061名社会学工作者，2273名个案工作者，793名娱乐治疗专家、3090名顾问。又如韩国监狱设置矫导官，并评有职称和级别：分为矫导理事官、矫正副理事官、矫正监、矫正官、矫监、矫尉、矫查、矫导。形成了较完善的矫正人员网络。德国监狱对罪犯的教育主要由社会专业人员承担，心理学家从事心理诊断、矫治和咨询。当然西方国家的专业技术人员并不完全是我们所指的监狱警务技术专业人员，但这至少可以给我们以借鉴。

（二）建立新的监狱警察技术职务，探索设置矫正师制度，建立监狱系统特色的职称体系

监狱警务技术职务是监狱机关特有的专业技术职务，是围绕监狱机关的刑罚执行职能，坚持惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨的监狱工作方针，根据监狱行刑工作的专业化特点设置的。监狱警务技术的专业特点是监狱行刑工作所特有的，与其他公务员职位相比具有不可替代性，与监狱原有的专业技术职务也有质的区别。每一行业都有自己的职业特点和标准，只有体现行业特点的专业技术职务才会对该行业的专业化进程起到决定性的作用，如学校的教师、卫生系统的医师等。监狱机关的工作大多需要一定的专业知识，许多职位还需要一定的专业技术知识。创制新的监狱警察警务技术职务正是为了顺应监狱行刑工作职业化、专业化的内在要求而设置的。

根据人事部、司法部《关于监狱劳动教养机关人民警察参照公安机关实行分类管理制度和单独警察职务序列有关问题的意见》的精神，可将监狱人民警察分为警官、警员和警务技术类职务序列，警务技术类又可分为矫正警务技术职务（即矫正师职务）和专业技术职务两大类，其中矫正师职务制度是监狱人民警察职位分类管理制度的重要组成部分。对于警官、警员职务的监狱警察，可按照公务员法及现行的职务系列制定，继续设立监狱长、政委、副监狱长、副政委、科长、监区长、教导员等职位，分别是处级、科级。对于专业技术职务的监狱警察，如工程、农业、社科、经济、会计、审计、统计、卫生、档案等，由于目前该类专业职称评审体系已较为成熟，应继续按目前专业技术职称作法，确定专业职位，如工程师、经济师、会计师、统计师以及医师等，在里面再分为初、中、高级专业技术岗位。政工纪检职位，可以设立政工师等。对于大量的那些在目前中国职称体系中没有对应名称及评审标准的专业技术类岗位，如管教类监狱警察岗位，可通过调研论证，借鉴西方经验，设立矫正师职务，建立矫正师职称评审体系。可以说，当前，中国特色的监狱警察职称制度的完善与发展关键是探索建立监狱矫正师制度。建立矫正师制度有利于改变了单一的公务员职位序列管理制度，使监狱人民警察的职业发展具有多元选择，有助于增强从事监狱警务专业技术的人民警察的职业认同感；有助于加强监狱警察专业化建设，激励监狱警察不断提升矫正改造罪犯的水平及提高矫正效率。

西方国家的监狱矫正师制度建设相对较为成熟，而我国的监狱矫正师实施尚处于探索阶段，江苏监狱系统于2009年出台了《关于开展矫正警务技术职务序列试点工作的实施意见》，在实践上全国首开先河。

1.矫正师主体确定

监狱哪些岗位可以过渡为矫正师呢？在学术界，目前对矫正师的职位设置存在有两种分类。第一类是执法岗位、监管岗位、矫正岗位和罪犯保障岗位上的监狱民警，设为矫正师职务制度的主体。如下图：

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第二类主张将监管看守类、行政管理类、教育矫正类、服务保障类和专业技术类等5类岗位设置为矫正师。

对于第一种，结合监狱心理咨询工作的开展情况，把心理矫治类排除在矫正师之外显然有待商榷。对于第二种把服务保障类（主要包括两部分：一是传统意思上的思想政治工作人员，如组织人事、纪检监察、宣传培训等；二是后勤保障人员，如对外接待、文秘档案、生活服务等）列入矫正师序列的观点，也值得进一步研究。鉴于监狱内管理型人员较多，矫正型人才过少，大多数矫正人员在专业知识方面非常缺乏，不能有效开展矫正活动的现状，可把矫正师职务设置采取渐进式设置的方式：在当前一个时期，主要将监管看守类，行政管理类、教育矫正类、专业技术类设为矫正师。待条件成熟后，仅保留执法岗位类、监管岗位、矫正岗位类，即管教类职位，以强化它的技术特性，减少行政色彩。

2.矫正师职称评定的条件

矫正师职称的确定，可由司法部参照教师、医师职称体系，编制我国矫正师等级，对矫正师的条件、评定、晋升、降低和取消作统一规范的规定。

矫正师等级的确定。应以矫正师所任职务、德才表现，业务水平、管理改造罪犯工作实绩和工作年限为依据。对于矫正师的等级设置，可以借鉴工程师、教师等职称等级设置方式，考虑将矫正师分为高级矫正师、中级矫正师、初级矫正师，对应于其他职业的高级专业技术职务、中级专业技术职务、初级专业技术职务。其中高、中级技术职务分为两级，初级矫正师分为三级。鉴于目前的公务员管理模式，监狱警察只和行政职务挂钩，可以考虑将每个级次与所聘任岗位和享受的待遇的对应，其对应关系如下图：

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德才表现。德才表现是确定矫正师等级的重要依据。“德”是指矫正师的思想品德状况。“才”是指矫正师的才能、能力，包括矫正师的法律和理论水平等。矫正师的思想品德和理论水平，是考核的重要内容。

业务水平。矫正师是依法行使刑罚执行权的人员，矫正师的业务水平主要是指对罪犯实施管理技能，规范执行刑罚技能，教育转化改造罪犯技能，心理矫正技能和科学组织罪犯劳动生产技能。考察矫正师的业务水平，主要是看矫正师管理能力，而不是工作量的大小。

工作实绩。矫正师的工作实绩，是指矫正师在实际管理工作的成绩。矫正师处于不同的工作职位，其工作实绩的评判标准也不同。省级监狱管理局要统一规范监狱各职位的工作目标及准则，制订一套有量化标准，又符合职位实际，既简便又有操作性职位考核标准。因此，在实际操作中，矫正师等级的确定，包括矫正师等级的晋升、降低等，都是以矫正师的考核结果为主要依据。

工作年限。矫正师的工作年限是确定矫正师等级，尤其是决定矫正师晋升的重要依据。矫正师的等级一般是按其工作年限逐级晋升，每隔三年或四年晋升一级。晋升期限届满时。要对该矫正师进行考核，考核合格的，予以晋升；考核不合格的，延期晋升；德才表现、业务水平、工作实绩特别突出的，可以提前晋升。

3.矫正师评定的操作

凡符合矫正师条件的在编人员，要求晋升矫正师等级的，自己应写书面申请报告，填写有关申报表格，然后由单位人事部门牵头，各有关部门参加的矫正师评定委员会对申请人进行考核，考核的材料最后由自己本人签名，再报到上级评定委员会评审。在考核中做公正、公平、公开，考核的材料要本人认可。

D926.7

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1672-6405（2011）04-0062-04

缪文海（1972-），男，江苏姜堰人，河海大学公共管理学院博士生，江苏省司法警官高等职业学校讲师，主要从事马克思主义中国化、监狱学、社区矫正研究。

2011-11-12

王凤玲]