我国政府环境责任追究制度的问题及完善

刘佳奇

（辽宁大学法学院，沈阳 110036）

我国政府环境责任追究制度的问题及完善

刘佳奇

（辽宁大学法学院，沈阳 110036）

政府环境责任追究制度存在的缺陷和不足，是当前环境保护领域政府失灵、执法不力的重要原因之一。我国政府环境责任追究制度的缺陷主要表现为环境基本法对政府环境责任定位不当、诉讼救济制度缺失和轻视对政府环境责任的追究3个方面。通过对政府环境责任性质的厘定，提出完善政府环境责任追究制度的建议:环境基本法权责的重新定位，建立环境公益诉讼制度，重视对政府环境责任的追究。

环境保护;环境责任;事前责任;责任追究;责任定位;诉讼救济;环境公益诉讼

近年来，我国频繁发生的环境事故和由此引发的诸多环境问题发人深思。造成目前环境事故频发和环境问题严峻的原因固然有很多，有人认为“政府在环境保护方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要原因”［1］。解决好政府环境责任的追究问题，才能从根本上解决“政府失灵”的问题。只有明确政府在环境领域的监管职责以及不履行该职责应当承担的法律后果，才能促使政府更好地履行其在环境领域的责任，更好地服务于环境保护工作。

一、政府环境责任的厘定

政府环境责任并不完全等同于政府的环境行政责任，它是环境资源行政主体违反环境行政法律规范所应当承担的否定性的法律后果［2］337。由于环境法独特的地位和性质，政府在环境领域的角色和责任也发生了变化，其应当承担责任的性质与传统的行政责任相比也有了很大变化。

（一）“事前责任+事后责任”

环境保护直接关系着人类的前途与命运，影响着世界每一个国家、地区、民族乃至每一个家庭及每一个人的生存与发展［3］。改革开放以来，我国在环境工作领域坚持“预防为主、防治结合”的指导方针，其内涵就是“预防”与“治理”二者缺一不可、不能偏废。这主要是基于环境问题特殊的性质:随着工业化时代的到来，环境污染问题日益严重，特别是“八大公害事件①“八大公害事件”是指20世纪30～60年代发生的由于环境污染而造成的8次较大的轰动世界的公害事件，包括马斯河谷事件、多诺拉事件、洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、水俣病事件、痛痛病事件。”等环境事件的发生，使得人们越发认识到环境风险产生、传递及反映的机制都存在着未知与不确定，其引发的后果常常是严重的和不可逆的，仅仅依靠事后追究政府或企业相关责任人的责任在很多情况下为时已晚。依据事后责任追究模式来进行责任追究，只能是消极被动的“头痛医头，脚痛医脚”，不可能从根本上解决日益严峻的环境问题。因此，要彻底地解决环境问题就必须防患于未然，从源头上对环境问题进行预防，政府必须主动承担积极的前瞻性责任。当前需要建立一种新的政府环境责任模式，以政府未来要做的事情为导向，即政府不仅要承担传统的事后环境责任，也要对政府即将实施的行为可能给环境、公民、社会带来的不利后果负责。

（二）不仅是一种行政职责，更是一种义务

1.政府环境责任是一种行政职责

政府责任的理论基础是社会契约论。该理论认为，政府的权力并非来源于其自身，也不是自然取得的，而是来自公民部分权利的让渡，是从公民权利中派生出来的，是应当为公民服务的，政府的职权同时也就是政府的职责。在环境保护领域，政府拥有环境领域的行政权，即环境监管权，但政府的环境监管权不是自然取得的，而是公民为了更好地实现自身的环境权益而赋予政府的，是政府代替公民对环境进行管理。这种环境领域的职权，同样也就是政府在环境领域里的职责。

2.政府环境责任也是一种义务

从“责任”的字面意义来分析，它是“由特定法律事实所引起的对损害予以补偿、强制履行或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务”［4］168。从“权力必须受到制约”的角度来看，仅仅把政府环境责任定义为第一性义务是不够的，因为政府的职责（第一性义务）同时也是政府的权力，如果权力被滥用或者权力不作为的情况出现而没有得到相应的惩罚，则必然导致行政权的滥用，不利于对环境的保护。因此，对于政府环境责任的定位也应当包括政府的第二性义务，即政府不履行应尽的保护环境的职责而应承担的不利后果。明确了政府环境责任既包括政府环境职责（第一性义务）也包括违反职责的法律后果（第二性义务），政府环境责任才更加完整。把政府环境责任仅定义为环境职责（第一性义务），或者仅定义为第二性的法律后果，都不符合“权力（利）—责任（第一性义务）—第二性义务”这样一个基本的法理学权利义务链条，势必会造成对政府环境责任进行追究时依据的缺失。

二、我国现有政府环境责任追究制度的缺陷

通过对政府环境责任性质的厘定不难发现，对环境法领域政府责任的追究不能等同于传统的行政责任追究，但是，现行政府环境责任追究制度并没有完全反映环境领域责任的特殊属性。

（一）环境基本法中政府环境责任定位不当

从世界各国环境立法的实践来看，环境保护基本法主要是将职权和职责直接交给各级政府及其主要负责人，环境单行法则主要是将权责交给各行政主管部门。如作为美国环境基本法的《国家环境政策法》仅有两章14条，其内容主要是明确联邦政府的环境权责划分，而像《清洁水法》这样洋洋几十万字的单行法才是针对职能部门更为具体的规定。与之不同的是，我国的环境基本法却将环境行政权责定位于各级政府的环保和其他相关部门，对于各级政府特别是政府主要责任人责任的规定相对较少。在这种政府环境责任定位没有将环境责任明确赋予各级政府，而只是授权委任各政府行政主管部门的情况下，政府各部门之间关于环境与发展问题的所有矛盾或冲突最终将集中向政府及其主要负责人反映。如果政府的环境责任未通过立法予以明确，终将导致政府及其主要负责人在作出有关环境与发展关系的决策时出现“重经济增长，轻环境保护”的现象［5］287。当前我国环境问题依旧严峻的现状告诉我们，如果不能明确各级政府特别是其主要负责人的环境权责，之前已经出现的环境悲剧还会不断发生①以国务院1989年制定实施的《关于当前产业政策要点的决定》为例，该决定将若干污染严重的行业或产业列入国家“重点支持”项目，导致20世纪90年代初、中期全国各地因发展这些产业而造成严重的环境污染和自然破坏。之后，国务院于1996年公布了《关于环境保护若干问题的决定》，要求对上述曾重点支持过的行业或产业予以限期取缔和关闭。该决定的施行，又造成中国农业银行无法回收贷款本息达五十多亿元人民币。。

（二）诉讼救济制度缺失

对于一个法治社会而言，诉讼应当是解决各类纠纷的最终途径，也是保障公民权利的重要手段。作为公民环境权利保障体系中的最后防线，在我国恰恰就是对于政府环境责任甚至整个环境违法责任的诉讼制度缺少专门的程序性和制度性规定，立法工作的中心和重点放在实体权利的扩展上，而对于实体权利受到侵害时的救济制度与程序规定甚少。正如吕忠梅教授所言:“环境权利有着十分明显的特殊性，这些特殊的实体权利必须要求有与之相适应的救济制度予以保障。如果说，我们的立法所作的大量工作都是为了扩展实体环境权利，那么不对这些权利的救济制度作出安排，一切都将归于零。”［6］179

（三）轻视对政府环境责任的追究

在政府环境责任关系中存在着两对法律关系，即政府的权力与相对人的义务以及权利人的权利与政府的职责（义务）。我国法律所呈现出的对待这两对法律关系的基本态度是重视政府的权力，轻视相对人的权利;轻视政府的义务，重视相对人的义务。这主要表现为环境法律法规中“治民”的条款多，“治官”的条款少且仅为原则性规定;重环境行政相对人的法律责任，轻追究政府的环境法律责任。以环境基本法《中华人民共和国环境保护法》为例，第四章“防治环境污染和其他公害”与第五章“法律责任”中共有22条，其中绝大多数都是对行政相对人环境义务的规定，只有4条（第29、32、38、45条）是关于政府环境责任的。这样的双重标准，不仅会使行政相对人对于法律本身的公平性和正义性产生怀疑，也会使执法者产生自身不受环境法律约束的官本位思想，从而使环境法律的实效性和正当性大打折扣。“如果某人管理人类事务可以不承担责任，那么就必然产生傲慢和不正义。”［7］125政府环境责任追究制度缺失的主要内容正是轻视追究行政主体、特别是政府负责人的环境责任，而重视追究企业等行政相对人的环境责任。相关法律规定反映出，在环境责任追究制度中过分注重对于相对人特别是企业的问责，对于政府未尽职责而应当承担的责任则欠缺考虑。因此，有必要改变重相对人责任追究的传统，使执法者的责任也被同样地重视起来。

三、我国政府环境责任追究制度的完善途径

（一）环境基本法权责的重新定位

首先，除各环境保护单行法应将具体环境监管事务的权责赋予各级政府职能部门之外，在环境基本法的层面上应将权责明确地赋予各级人民政府及其主要负责人，而非政府的环保和其他部门。只有明确了各级人民政府的环境权责，才能督促政府忠实地执行环境法律法规，环境规划和政策才能因为真正受到政府的重视而得到更好的执行。

其次，应建立政府主要负责人特别是行政首长的环境责任制。应以提高政府执行力和公信力为目的，按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，建立以行政首长为重点的行政问责制度。要明确有关人员的政治责任、行政责任和法律责任，规定行政问责的主体、客体、方式和内容，规范行政问责程序［8］。当政府的环境行政行为已经或可能对行政相对人的利益造成损害时，不但要追究政府或其职能部门的责任，对于相关单位的行政首长或主要负责人同样要追究责任。这样可以使政府时刻感到来自权力机关的监督压力，促使其更好地履行环境责任。

（二）建立环境公益诉讼制度

环境公益诉讼制度是指任何组织和个人为了维护国家利益和社会公共利益，可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯环境利益、社会公共利益的行为向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范［9］180。20世纪60年代以来，以美国为代表的西方发达国家在处理环境纠纷的过程中逐步酝酿形成了此项制度，并为世界各国所效仿。尽管我国还没有专门的环境公益诉讼制度，而只是在《环境保护法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中有原则性规定，但随着我国社会主义法治建设进程的加快，环境公益诉讼制度一定会在不久的将来得以建立。现有的制度可以从两个方面入手逐步向环境公益诉讼制度迈进。

1.扩大诉讼主体的范围

按照传统的行政诉讼法规定，向法院起诉要求政府承担责任的原告一定是与政府的行为有直接利害关系的人或组织。这种救济在性质上属于一种私益救济，不足以体现现代环境行政法追求社会和公共利益的价值目标。在这种情况下，有必要把政府环境行政行为的非直接利害关系人纳入原告的范围，即“任何人”只要受到其所指控的违法环境行政行为的“事实上的损害”，就可以以原告的资格对做出该行为的政府或其职能部门提出诉讼，无论他代表的是私人利益还是公共利益。正如伯纳得·施瓦茨所言:“法律就是朝着允许公民起诉他们感兴趣的任何行政裁决的方向发展，原告资格的不断放宽使环境法发生了名副其实的革命。”［10］419

2.使抽象行政行为可诉

目前，我国可诉的行政行为主要是具体行政行为以及部分地方政府规定，对于抽象行政行为法律明确规定是不可诉的。但自从20世纪70年代以来，日本就出现了以抽象行政行为为诉讼对象的“制度诉讼”。这其中的道理不难理解，因为政府在环境领域的抽象行政行为（如环境行政法规、规章等）也会直接或间接地侵害相对人的合法利益;而且由于抽象行政行为具有反复适用性和一定范围的普遍适用性，其给相对人造成的利益侵害甚至可能大于具体行政行为。基于此，政府在环境领域做出的抽象行政行为也应该纳入可诉的范畴，这不但使受害人因为抽象行政行为而受到的损害可以得到司法救济，也可以从司法层面约束政府行政权力的滥用。

（三）重视对政府环境责任的追究

政府在环境领域的职责是为公民、社会提供和维护良好的环境，实现经济发展与环境保护的协调。如果轻视了对其环境责任的追究，政府很可能就会因为受到的约束少而放松环境保护工作，进而监管不力，导致环境问题的发生。重视对政府环境责任的追究不但是对政府的一种鞭策，也是从另外一个角度对环境的保护和改善。

1.宏观上提高法律法规中“治官”条款的比重

应通过对现行法律法规的修改、补充以及新法律法规的不断出台，增加追究政府环境责任的条款在我国环境法律法规中的分量和比重，增强环境法律法规规范政府环境行为和“治官”的功能。应将相对人的环境责任与政府环境责任结合起来，兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任，充分发挥环境法律对政府环境责任的追究作用，通过严密的追究制度督促政府更好地履行其在环境领域的职责。应增强法律的公信力和权威性，抑制执法者原本产生的不受环境法律约束的官本位思想。

2.具体制度中放宽环境行政损害的认定条件

按照我国现行法律的规定，行政相对人受到实际损害是其成为原告提起诉讼要求并追究政府环境责任的前提。这实际上并不完全符合我国环境法“预防为主”的基本指导思想，因为环境法不仅要考虑那些已经出现的实际损害环境的行政行为，更要关注那些可能造成损害或有造成损害危险的环境行政行为。对这些可能性、危险性的环境行政行为如果不加以控制，就可能导致实际损害的发生，造成更严重的后果。也就是说，政府的环境行政行为所造成的损害不但应当包含原有的事后实际损害，也应当包括非实质性损害或影响，甚至应当包括事前可能造成的损害，使政府在环境监管的全过程中时刻感受到责任与压力。

此外，应当发挥公民在环保事业中的关键作用，使其积极参与到环境保护行动中。世界环境保护事业的最初推动者是公众，公众的参与对于环境保护起到的巨大推动作用是毋庸置疑的。作为政府机关，要对大部分民间环保组织予以支持引导，如对各类环保组织进行专业培训，多层次地搭建政府和公众座谈与对话的平台，联合民间环保组织和各界人士共同参与社会公益活动，就重要的公共政策进行专门的解释与沟通等［11］322。世界各国的实践证明，民间环境保护组织可以在保护环境、促进环境问题的解决、监督政府履行保护环境的职能等方面发挥不可替代的作用。

［1］徐祥民，孟庆垒．政府环境责任简论［J］．学习论坛，2007，23（12）:64－67．

［2］蔡守秋．环境资源法学［M］．北京:中国人民公安大学出版社，2003．

［3］苏昌强，阮妙鸿．西方各国环境保护法的发展历程及趋势［J］．沈阳工业大学学报:社会科学版，2009（3）: 259－263．

［4］张文显．法理学［M］．北京:高等教育出版社，2007．

［5］汪劲．环境法律的解释:问题与方法［M］．北京:人民法院出版社，2006．

［6］吕忠梅．环境法学［M］．北京:法律出版社，2008．

［7］博登海默．法理学:法律哲学与法律方法［M］．邓正来，译．北京:中国政法大学出版社，2004．

［8］宋功德．行政责任制的结构性缺陷及其调整［J］．中国行政管理，2007（2）:14－17．

［9］陈德敏．环境法原理专论［M］．北京:法律出版社，2008．

［10］伯纳得·施瓦茨．行政法［M］．徐炳，译．北京:群众出版社，1986．

［11］黄明健．环境法律制度论［M］．北京:中国环境科学出版社，2004．

Problems and perfection of accountability institution of government environmental liability in China

LIU Jia-qi
（School of Law，Liaoning University，Shenyang 110036，China）

The defects and flaws in the accountability institution of government environmental liability in China is one of the important causes of the failure of governmental administration and the weak enforcement of law in environmental protection．The defects in accountability institution of government environmental liability in China mainly exist in three aspects:unsuitable positioning of government environmental liability in fundamental environmental law，absence of regime of procedural remedy，and ignoring of accountability of government environmental liability．Suggestions are proposed of perfecting accountability institution of government environmental liability by defining the property of it，namely，to re-position the right and liability in fundamental environmental law，to establish the institution of environmental lawsuit on commonweal，and to emphasize the accountability of government environmental liability．

environmental protection;environmental liability;antecedent liability;accountability of liability; accountability positioning;procedural remedy;environmental lawsuit on commonweal

D 922.6

A

1674－0823（2011）01－0074－04

2010－01－19

刘佳奇（1986－），男，辽宁沈阳人，硕士生，主要从事环境法等方面的研究。

（责任编辑:郭晓亮）