化解城管与摊贩矛盾的路径创新

陈海松

(中共上海市城乡建设和交通党校,上海 200233)

伴随着城市化的进程，城管与摊贩矛盾冲突呈现显性化趋势。城管与摊贩的矛盾冲突问题不仅仅是个法律问题，更是个社会问题，涉及经济、社会、法律、体制、机制等各个方面。能否解决好这个问题，为广大人民群众安居乐业创造一个和谐的社会氛围，为全面建设小康社会、实现中华民族的伟大复兴构建一个稳定的社会环境，关系到党的执政基础和执政地位的巩固，关系到国家的长治久安。

一、城管与摊贩矛盾冲突产生的原因

(一)供需链条被城管人为割裂是引发矛盾的经济因素

摊贩——无固定经营场所的无照商贩，是社会转型中的常见现象。他们多为外来农民，少量是城市贫民、下岗职工等弱势群体，属于为了维持生计的谋生型摊贩。根据局部不完全统计，摊主中本市居民和外来流动人员的比例约为3:7。当然，也有一些是作为第二职业的改善生活型摊贩，以及少数体验生活型的练摊一族。城管取消摊贩，割断其获利的途径，必然会引起摊贩反对。

另外，城管与摊贩的矛盾在一定层面体现为市民公共需求的不断增长与政府公共服务供给不足的矛盾。市民对摊贩的强烈需求，是摊贩生存客观原因，也是难以根治的主要因素。摊贩的存在给市民带来了生活便利和物价便宜，满足了城市服务功能的个性化需求，得到市民支持。即使市民对摊贩占道经营不满，但也能“宽容”他们。城管取消摊贩也必然引起市民对摊贩的同情和对城管的不满。再加上部分市民乘机发泄对政府、社会的不满，指责、干扰城管执法活动，令执法很难奏效，矛盾更加复杂和尖锐。

(二)职业安全感的缺失，导致心理失衡是引发矛盾的社会心理因素

城管与摊贩的矛盾冲突就是一对缺乏职业安全感和荣誉感的人群，去谋求有尊严生活，寻求公平而引发的抗争。

社会戾气主要来源于三种社会心理：挫折感、不安全感和无力感。在现有的城市管理体制下，摊贩普遍缺乏职业的安全感。摊贩渴望通过自己努力谋求生存的机会，渴求正义的对待和渴望人格的尊重，但是，摊贩被视为城市中不文明的现象和潜在的不稳定因素，被地方政府排挤、压制、驱赶。城市政府更多关注的是当地经济发展和社会的稳定，对外来的流动人员，天生有一种高度的警觉和排斥，因为这种流动性正削弱地方政府对社会的控制力。同时，城管作为执法人员具有人格上的优越感，这种人格上的不平等，使得摊贩毫无职业尊严感。可是，摊贩对于自身的境遇，无力改变，要么一味忍让，要么自我抗争。当城市无法容忍他们时，他们就无法产生对所居住城市的认同感和归属感，也就很少关心城市规则、法律规则，更多的是从生存来考虑问题，于是，道德自律便失效了，法律被抛在一旁。

另一方面，由于城管的职业安全感和职业认同感较低，普遍缺乏职业荣誉感，产生职业焦虑。首先，表现为法律地位的安全感缺失。目前，城市管理综合执法缺失全国统一的上位法，城管执法主要是依据地方性法规或政府规章的授权开展工作。城管执法长期处于没有法律支持的状态下，城管职责不清，执法边界不明。上级机关领导随意扩大城管职责，使之陷于做是违法，不做是抗命的两难境地，缺乏法律的安全感。其次，表现为执法工作的安全感缺失。城管都是管“穷人”，是“抢”摊贩的饭碗，不仅在道义上倍受舆论的谴责，而且人身安全还受到威胁。当城管执法人员遭遇暴力抗法，被当事人殴打时，难以被认定为妨碍公务的行为，往往按民事纠纷来解决。相比公安、工商机关而言，城管普遍无职业的安全感和尊严感。

城管执法人员的职业认同感较低，一是表现为城管执法人员的自我认同感不强。城管执法人员认为自己对城市建设和城市形象的维护做出巨大的贡献，付出的较多，但得到的较少，产生心理落差。特别是不满他们在政府系列中被边缘化的地位，产生一种内心的自我否定，甚至不敢表露自己的城管身份，觉得低人一等。二是表现为社会对城管的认同度较低。随着城管暴力执法事件屡见报端，社会对城管评价日益走低，城管形象被妖魔化。

当一群无职业安全感、荣誉感的人，为了维护自身权益、自身的形象和获得公平对待时，相互间就少了一份宽容和理解，多了一份焦虑和怨恨，当摊贩的生存权受到威胁时、当城管执法权威受到挑战时，冲突在所难免。

(三)“完美城市”的价值观催生城管取缔摊贩的制度是引发矛盾的制度因素

价值观是价值主体用以判断和衡量价值客体(事物、行为)的基本标准，是人们行为的终极源头，它是决定社会经济发展及其模式的根本动因。当前，许多城市政府管理者的价值观是追求“完美城市”，要完美无缺的城市秩序和完美无缺的城市面貌，而并非提升民众的幸福指数。为了实现“完美城市”的目标，城市决策者设定了城管取缔无证商贩的管理制度。因为，摊贩的生存诉求与政府完美城市的政治诉求产生矛盾。中国正处于城市化加速发展时期，正处在人口大流动的时代，大量的农民进城，显然会对这种理想的城市秩序造成剧烈冲击，这种态势也将长期存在。“完美城市”的价值观严重脱离人口大流动的社会现状，不符合中国国情，然而城管为了满足地方政府的环境美化、优化的政绩目标需求，履行自身的职责，只能对摊贩严格管制，不断地践踏摊贩最基本的生存权，虽然城管维护一个城市的面子和秩序，却损害了城市的繁荣，损害摊贩的权益，影响整个社会的稳定。

(四)缺乏法治文化传统，藐视法律权威是引发矛盾的文化因素

亚里斯多德说过：“法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”但由于中国缺乏法治文化传统，以及对法律认识的偏差——仅仅把法律作为治民的工具，忽视法律维护人权的价值，所以，人们缺乏对法律的信仰，社会主义法治精神没有内化为人们的行为准则，依法办事的行为模式也没有形成。社会主义法治精神要求依法行政，但城管的执法实践往往与之相背，具体表现为：一是城管执行的往往不是取得共识的法律，而是领导的意志，没有真正做到依法执法。特别是随着城管职责不断扩展，面对越来越扩大的执法内容，深入查处违法行为的力度就显得力不从心、措施不足，为了效率，执法可能简单粗暴，易侵害行政相对人的利益。由于城管立法层级低，执法依据多且存在冲突，导致执法不公，引发矛盾。二是城市管理协管员越权执法，违背职权法定原则。由于人事编制的限制，城管执法人员严重不足，一些地方采取临时聘用制，聘请协管员参与管理。这批人多为下岗人员，文化素质较低，法律素养缺乏、社会管理能力不足，不仅无法完全胜任协助政府管理的工作，而且还存在主动或被动地越权参与执法工作的现象，违法侵害摊贩的合法权益，引发摊贩的不满，破坏城管形象。三是现行城市管理体制机制存在着政府大包大揽、重治理轻服务、管理层次多、职能部门各自为政、社会资源缺乏有效整合与利用等诸多问题，从而导致城市管理水平的低效，无法有效防范和化解城管与摊贩。

社会主义法治精神要求人人守法，而一些摊贩普遍存在法律意识淡薄的问题，看到的只是自身的生存权利，而忽视应尽的法律义务，藐视法律规则，生存也合理地成为违法的理由。

二、化解城管与摊贩矛盾冲突的路径创新

城管与摊贩之间的关系，实质上就是城市秩序的管理权与居民谋生的生存权之间的矛盾，这只是人民内部矛盾，是一种公共利益与个体利益的纠纷。化解城管与摊贩矛盾冲突，在于从法制、体制、机制上，不断创新，寻求城市管理与民生关怀之间的平衡点，在于促进社会的公平正义，形成宽容理性的社会心态。

(一)树立和践行“为人民管理城市”的价值目标，培育理性平和的社会心态

城市管理的目标不应该去追求“完美城市”，而是要谋求“城市活力”；不应该是治民，而是便民；不应该是管制，而是服务；不应该是为了城市管人民，而是为了人民管城市。政府应该以宽容心态对待摊贩，以平和的心态进行人性化管理，培育理性平和的社会心态，缓解矛盾。

1.宽容和尊重摊贩是缓解不良社会心态的基础性条件。

对于摊贩现象不能只看到其影响城市秩序的消极面，更应该看到其增加就业，方便生活的积极面。一个摊位意味着一家人的生计，意味着改变命运的机会。一个摊位意味着政府公共服务供给不足得以弥补，意味着城市居民的生活便利。摊贩经济更重要的是保障了公民的宪法性权利——生存权，维护了市场主体的尊严。政府应该尊重和维护摊贩的基本人权，宽容对待摊贩，放松管制，引导其规范经营，形成一种以机会平等为基础的公平正义的社会。在一定意义上说，宽容摊贩经济是缓解不良社会心态的基础性条件。

2.加快建立城乡一体化的基本公共服务体系，是缓解不良社会心态的物质性条件。

一是转变政府职能，大力提高基本公共服务水平。政府必须转变职能，建设一个“有限政府、服务政府、法治政府、责任政府”。政府不仅要履行管理职能，更要履行公共服务职能，多渠道增加公共服务，特别是在城市规划时必须把社区商业配套设施考虑进去，从源头解决城市公共服务的供需平衡问题，为市民生活提供方便，为摊贩入室经营提供条件。

二是破除城乡两元结构，建立一个基本的民生保障体系，培育摊贩的城市归属感。当前，应特别重视解决摊贩子女的学习、就业、身份问题，防止弱势群体阶层的固化，使之对居住地的城市产生认同感和归属感，自觉主动去维护城市秩序。当社会告别“身份社会”，彻底杜绝“身份决定命运”现象，“奋斗决定命运”才能成为社会主流，公平的阳光才能普照大地。

3.加强宣传教育，形成理性心理，是缓解不良社会心态的精神性条件。

一是加强社会主义法治精神的教育，培育理性心态，共同维护法律秩序和法律权威。政府应该对摊贩进行免费的城管法律制度的宣传教育，同时加强对城管法制培训，特别是要加强《行政强制法》的学习，提高他们的道德和法律素质，使之理性认识生存权和执法权的关系，以及公共利益与个人利益关系。法律虽然保护公民的生存权，但生存权不可挑战国家的执法权。执法权维护的是社会秩序，维护的是公共利益，公共利益整体上具有优先性，执法权优于生存权，否则，人人为生存而挑战法律底线，社会将无序。当然，在法治社会，个人利益的全面保护也是必要的。城管应该规范执法、文明执法，充分尊重摊贩的基本权利。同时，也要加强对市民的食品卫生教育和法制宣传，让市民对路边食品摊贩的卫生状况有清晰的认识，并共同抵制违法摊贩。

二是加强职业道德教育，强化城管执法人员的职业神圣感，增强职业的自我认同。在城市管理中，城管执法有着不可或缺的地位，要通过加强职业道德建设，让城管人认清自己职业的重要性，从而把个人价值取向和城市繁荣、国家发展需要结合起来，树立工作的信心，建立承认自我、自信的心态，不断增强职业的认同感。

三是加强对城管和摊贩的心理引导，使之养成一个平和心态。要重视和理解城管的工作，关心城管执法人员的身心健康，一方面要通过与媒体的沟通合作，以及加强队伍建设，重塑城管形象，提升职业的荣誉感；另一方面更主要的是引导他们正确认识公平。社会中弱势心理的蔓延与对比方式有关。如果横向比较，基于现存的社会不公，易产生攀比心理，造成心理落差；而纵向比较，不易产生心理落差。城管不能用自己的相对弱项攀比其他阶层的长项。不能因为少了哪项，就说自己是弱势群体，就说社会不公平。

(二)加强城管法制建设，从源头构建化解城管与摊贩矛盾的制度环境

1.推行民主立法，构建公正的城管法律制度。

当前，在城管领域存在着权力过分集中和权力的绝对化现象，必须在制度设计中有效制约和规范城管权力，从制度上寻求城市管理与民生关怀的平衡点，从根源上防范矛盾的产生。城管法律应该由“管理法”向“服务法”转型，由“权力法”向“权利法”转型。转型的关键在于立法的民主与公开。一是要建立政府立法回避制度，避免部门立法的部门利益保护，二是让社会各阶层民众平等参加到社会规则制定中来，更加公平地平衡各方利益，真正体现民意。在制定全国性的城管法律的条件还不成熟之前，各地可因地制宜制定地方性法规，为法律的出台提供经验。例如， 2008年8月1日，广州市人大常委会发布了《广州市城市管理综合执法条例》，2009年1月7日，西安市人大常委会公布了《西安市城市管理综合行政执法条例》，《上海市城市管理行政执法工作条例》也已经纳入2011年立法计划，有望年内提交市人大常委会审议。

2.司法救济是理性解决城管与摊贩纠纷的最佳选择。

伴随着摊贩个体的反抗意识和维权意识的生长，以及司法不公对法律信仰的摧残，社会上存在着“信网不信法、信访不信法”的现象，摊贩面对权力的暴力，不是寻求体制内解决，而是寻求体制外解决，不是寻求公力救济，而是寻求私力救济，进行个体甚至群体抗争，寄希望于“闹大”来解决问题，影响社会稳定。而城管执法机构也“信权不信法”，寄希望行政强制力，不善于借助司法手段解决问题。在现代社会中，司法是理性解决纠纷的最有效方法，具有终局性、权威性、公正性，承载着社会成员最普遍的信任。所以，管理者应由行政思维向法律思维转化，确保司法的公正，树立司法权威，让人们对法律“定纷止争”、“惩恶扬善”的功能有信心，进而自觉按照法律规则办事，并自觉把矛盾交给司法解决，这样社会秩序和稳定方能得以维护。

(三)创新城市管理机制，在城市动态治理中化解城管与摊贩矛盾

城管与摊贩矛盾冲突所带来的严重问题，折射了城市政府固有的城市管理、社会治理模式的危机，反映出“无限政府、全能政府”管理职能不适合现代法治社会的需求，也反映出现行城市管理机制不适合城市发展的需要。所以，创新城市管理，应在城市管理理念和管理机制适应时代的需求，满足地方城市的特点，符合人民的意愿，应重点解决好“管”和“理”、 “疏”与“堵”、 “城管执法”与“公众参与”、 “发现问题”与“处置问题”的关系。

1.引入市场机制，正确处理好“管”和“理”的关系。

城管不仅要依法查处摊贩的违法违规行为，加强“管”；更要重视对摊贩进行事前教育和疏导，强化“理”。对于摊贩管理，政府可以引入第三方——管理公司，进行专业管理。政府与管理公司签订合同，购买其服务，并承担对管理公司的监督指导工作，以及履行对违法摊贩的行政执法职责，而管理公司则依照合同为摊贩提供专业化管理和服务。基于许多城市的城管协管员代替城管队员执法，出现执法扰民的现实，政府应考虑清理整顿城管辅助执法人员和市容协管员，条件成熟时予以取消，改组为管理公司，为摊贩服务，费用由政府支出。

2.探索差别化、分类管理，正确处理“疏”与“堵”的关系。

化解城管与摊贩矛盾，核心是要解决好“疏”与“堵”的关系。做好“疏导”，必须实施区域化差别管理，将城市行政区域明确为严禁区、严控区和控制区等不同管控标准区域，因地制宜推出一批设摊疏导点，开设钟点市场，让小贩们在规定时间、规定的区域内售卖，小贩既赚了钱，又维护了城市秩序。做好“疏导”，必须和规范同步，进行分类管理。对于食品摊贩就应提高准入门槛，必须办证经营，严加监管，保证食品安全。而对于小型修理、小百货等摊点实行登记制，加强摊贩的诚信体系建设和责任追查。例如，从2011年12月5日发布的《上海市食品摊贩经营暂行管理办法》开始征求意见，其中规定食品摊贩必须持《食品摊贩临时经营公式卡》和食品从业人员健康证明，才能在划定区域(点)和固定时段内经营。同时规定，不能占用道路及其他公共场所设摊经营食品，影响市容环境卫生，如发现，城市管理行政执法部门将依法查处。

3.建立健全利益相关者公共参与机制，正确处理好“城管执法”与“公众参与”的关系。

建立健全利益相关者公共参与机制，是创新社会管理的新要求。一是要建立摊贩自治组织，加强与城管的沟通协调，使之成为摊贩表达和维护自身利益的代言者。二是要构建制度化的沟通渠道、利益诉求渠道、权利救济渠道以及利益协调机制，形成决策者、执行者和被执行者的良性互动，最大限度激发社会创造活力，最大限度减少不和谐因素。建议建立以街道主导的，城管代表、摊贩自治组织代表、居委会代表、管理公司代表、物业公司代表、市民代表组成的社区联系会议，及时发现矛盾，协商解决矛盾。

4.积极探索“城市综合管理大联动机制”，正确处理“发现问题”与“处置问题”、管理与执法的关系。

乱设摊存在量大面广、结构复杂、动态性强、多头管理且难管理的特点。乱设摊整治涉及城管执法、市容管理、食品监督、工商管理、集市建设、规划落实、治安保障、劳动保障、物业管理等数个部门，一旦形成后，再要处置，往往执法成本高、处理难度大。如何从“处置问题”向“发现问题”延伸，从“事后治理”向“事前防患”转变，是摆在城市管理者面前的新课题。上海市闵行区实行的“城市综合管理大联动机制”很好解决了这个问题。“大联动”机制是指在不改变原有城市管理体制的前提下，以城市网格信息化平台为技术支撑，整合城市管理中各个方面的资源，形成管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、行政执法大联动的城市综合管理的联动机制。2009年底，闵行区成立上海市首家区级城市综合管理和应急联动中心，整合社区警务网、治安巡访网、图像视频网、城管执法网、市政服务网等多张原先各自为政的网络，合并为一张城市综合管理“大网”，下设13个街镇“中网”，以及由街面巡管网格和社区巡管网格组成的“小网”。同时，又设立一部热线电话“962000”。与百姓生活和城市管理有关的投诉、举报或建议，只要拨打一个电话，业务受理、派发、协调和处置，迅速实现内部流转。这种新机制实现了问题的早发现、处置走流程、监督公开化，有效防止了职能部门间的依法推诿现象，提升预防和化解矛盾危机的能力和效率。特别是公安、城管、工商、食药监等部门的“联勤巡管”式的行政执法大联动，有效防止“乱设摊”的返潮，也有利于苗头性问题演变成顽症。

参考文献：

[1] 蔡定一.城管与小贩的战争如何终结[N].社会科学报，2010-12-02(3).

[2] 刘权.政府立法的科学化探讨[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版,2009(1).