试论绅商与清末警政改革

2011-04-11李宜超

湖北警官学院学报 2011年4期

关键词：警政巡警

李宜超

（中国人民公安大学，北京100088）

试论绅商与清末警政改革

李宜超

（中国人民公安大学，北京100088）

19世纪末20世纪初，绅商阶层作为近代中国一个特殊的社会阶层而崭露头角。他们跨居士绅和商人两大社会阶层之间，上通官府，下达工商，集钱权一身，掌控当时最重要的社会组织--商会，对地方的事务有很大的发言权和影响力，社会活动能量巨大。清末警政改革，尤其是在地方警政的推广过程中，由于绅商的积极参与，警政的开办呈现出官办、官督绅办、绅办、官督商办以及官绅商合办等多种方式。绅商参与建警是历史的必然选择，是晚清警察制度的一大特色，虽然有弊端，但是对中国近代警察制度的形成具有积极的意义。

警察史;警察制度;绅商

“绅商”狭义上是指兼具绅士和商人身份的人。作为一个群体或者是阶层，“绅商”是指由官僚、士绅和商人相互趋近、结合而成的一个独特的社会群体或阶层，他们既从事工商业活动，同时又享有传统功名和职衔，是一种过渡性的社会阶层。美国学者费正清指出：商、绅、官已形成一个新的绅商社会阶层，但此时尚未变成一个佼佼的资产阶级。在大商埠，绅商的数目很大，致使他们的日常生活方式、价值观、社会和政治倾向都变得十分与众不同。［1］这一新兴社会阶层既享有由功名职衔所体现的社会政治地位,又拥有相当的财力,逐渐取代传统绅士阶层,成为大、中城市乃至部分乡镇中最有权势的在野社会阶层。［2］绅商积极参与清末警政改革，成为推动近代警政建设的一股重要力量，在清朝末年近代警察制度的创办和建设中发挥了重要的作用。

一、绅商参与清末警政概述

近代警察制度建立之始就有绅商参与其中。湖南保卫局就是在当地绅商的大力参与下成立的：“省城绅商禀请创办保卫局,经官绅合议,妥定章程,于昨初九日各局一律开办。”［3］当时湖南的按察使黄遵宪应绅商之请，于维新高潮期间在长沙创设了湖南保卫局。它是湖南官绅仿效西方警察制度和上海租界巡捕条例而创建的。黄遵宪草拟《保卫局章程》，在湘报征求各界意见时,“各绅商百余户，职员二百余名，联名呼恳从速举办。”［4］湖南《保卫局章程》40余条，意在官民合办，使诸绅议事而行事。由上可见绅商对湖南保卫局创建的重大影响。此后随着维新变法的失败，湖南保卫局被清政府裁撤，但是绅商对晚清警政改革的影响远远没有结束。庚子之役，八国联军占领京津,慈禧、光绪逃往西安,京城地区一片混乱。清政府兼管京城警察事务的步军统领衙门和五城兵马指挥司等机构也陷于瘫痪。在这种情况下,京城绅商为了维护自身的利益,于光绪26年(1900年)8月创设了“安民公所”,雇佣巡捕,维持治安。此公所职能和上海租界内的警察并无区别。此种公所的设置实为民间绅商自发创办警察机构的表现。

“庚子事变”以后，晚清政府的统治危机日趋严重。清政府终于认识到了“世有万祀不易之常经，无一成不变之治法”,不得不实施新政，其中创设巡警是新政改革的重要内容之一。从1901年起，清政府先后饬令成立京师工巡总局和直隶保定警务总局，并颁布相应的警务章程。在清政府的督令下，各省纷纷创办地方警政。但是清政府经费匮乏，除京师工巡总局(后改为巡警总局)直接由中央政府筹办外,各省区警政全赖当地统筹。如何统筹清廷却未有具体方案出现。1902年，直隶总督袁世凯先后于保定、天津开办警务局，创下“就地抽捐”之例。袁世凯在创建天津巡警之初，就意识到绅商、士绅的重要性，在《天津四乡巡警章程》中规定：“所需经费，以地方本有之青苗会（费），支更费及赛会演戏一切无益有余之款，酌提充用，月饷由村董酌定支给，官不经手。”［5］但是实际上这些款项无法满足办警需要，直隶各州县办警大多抽收商捐。直隶各州县都于警局中设有警董，村中则设有村董。警董实际上大多是地方的绅商、士绅或者背后大都受到绅商、绅士的操控。因清廷对直隶建警模式的赏识，谕令各省依直隶章程谋划警政，“就地抽捐”的方式也随之推向全国。之后其它地方仿效直隶“就地抽捐”的方式，依靠绅商筹款、抽捐或各县捐廉洋。“就地抽捐”实际上使警察官署受制于警董，而警董又离不开绅商的筹款，因而绅商在地方警务中具有很大的影响。

此后无论是湖南还是浙江和广东地区的警政改革，为解决经费问题，地方主要依靠士绅、商股的筹集，有些地区出现官督商办的情况，这使绅商在清末警政变革中的影响更加重要。“就地抽捐”的方式，导致了绅商对地方警政的控制。在琼州,会同县警察前已筹款开办,后又于城内设警察总所一处,派绅商三人驻所办事。该县嘉积墟的绅商也公筹款项设一警察所,选派公正绅商各一常驻所。［6］浙江省城巡警总局建小菜场，警察局总办主张建筑楼房，以便分摆干菜湿菜。在召集绅商集议时，绅商认为应该建筑平房，并且可由“商会筹添款项五百元”，“否则不能赞成”。［7］又如省城巡警总局总办欲筹办禁闭烟馆事宜时，在给商绅学界的邀集信中说道:“惟敝局经济困难，权力亦有不及之处，非会同商绅学界诸君子妥筹良策，无以达完全之域，而定执行之方……禁闭烟馆，虽系地方官及警察局严谕痛惩，而其能达目的、相安无事，卒赖工程局与商学界辅助之力为多。”［8］各府、州县绅商对警政的制约也大都如此，从警察局所的规模大小、选址、警饷的发放、警员的招募，以及各项警务的开展，都需要会商当地绅商，争取他们的支持，劝其出资，以期顺利达成。

二、绅商参与警政建设的历史必然性

正如增韫所言:“筹办警务，一患于人才缺乏，一患于经费支绌。”因此各地筹办警政一般都“以本地方之人办本地方之事，因势利导，自不致有隔阂之虞矣”。增韫的这一番话指出了依靠绅商办理警政的原因。

第一，专业人才缺乏，需要借助绅商力量。由于警察制度是从西方引进，在中国没有根基，而专门人才也靠后来警务学堂、巡警学堂、政法学堂以及传习所（巡警传习所后改为巡警教练所）、留日学生等来填充。在警政创办后很长一段时期内，由于专门人才的短缺，绅商是地方上可以依靠的重要办警力量。而且绅商在地方上的特殊地位，对于警政这种与民众或各地方势力接触相当频繁的事务来说，是有相当的可利用价值的。

第二，经费需依靠绅商筹集。自始至终困扰清末建警的一个重大问题,就是经费匮乏。由于晚清时期各项新政需要大量经费，加上连年战乱，清政府处于财政危机状况，摊派在老百姓头上的捐税种类繁杂。当时绅商把持着地方最富有的社会组织商会，警政经费由绅商来筹措，既可以保证经费来源，又有利于安抚民众的抵抗情绪。

在各地方，绅商是政府与民众之间沟通的桥梁，绅商对传统的乡土和宗族关系仍承担着一定的义务，扮演着社会秩序的维护者、社会风气的教化者的角色。他们对国家、社会一直有着一种使命感和责任感，而且绅商都很看重个人声望、名誉。警政作为国家极力推进的新政项目，同时与地方治安和经济又息息相关，各地的绅商也希望籍借于国家的警政建设提升自己的威望，在扩大地方自治势力中寻求发展的新空间，或者通过警政改革掌控地方自治的权力，实现自己利益的最大化。因而各地的绅商对警政建设投入了很大的热情。一些绅商较早地认识到了“警政乃自治之基础”，于是主动申请地方行政长官，要求创办警政。

总之，无论是人才缺乏，还是筹集经费，以及绅商的特殊历史地位，让绅商参与警政建设在当时是最佳的选择，是历史发展的必然选择。

三、绅商对清末警政建警方式的影响

由于绅商的参与，清末警察机构的开办呈现出官办、官督绅办、官督商办以及官绅商合办等多种方式。

无论是官办、官督绅办、官督商办还是官绅商办，绅商在清末的警政创建过程中都发挥了重大的作用。巡董可以说是绅商阶层随着警政变革不断发展的代言人，巡董由绅董发展而来，绅商与警察机构的关系，以及对警政建设的作用和贡献都聚焦在巡董身上。巡董的产生主要有两种方式，其一为官方直接授权；其二为选举产生，当然这里的选举并不是每个人都有投票选举的权利，而只是由绅商学界的一些代表发起投票。但是由于清末的地方县令大多身兼数职，一旦授权给绅商时，大多不再过问。

至于巡董的职责，并没有统一的章程或规定，其最重要的职责便是筹款。这是烫手山芋，也是初办警政最重要的条件，自直隶首开“就地抽捐”的范例后，各地纷纷效仿，将这一烫手山芋扔给了地方绅商。

对于官办警政而言，巡董就是专责筹款的。而官督绅办、商办警政，巡董除了筹款外，还在县令的节制监督下，掌管警政大权。首先，招募警员。由于巡董缺乏专业警察知识，对警员须具备的素质也并不太知晓，其所招之人龙鱼混杂，无业游民、地痞无赖充斥其中，非但对地方治安无利，反而扰民有加。其次，安排站岗巡逻，即在主要城区设几个卡点，由巡警站岗，或安排路线巡逻。第三，发饷。由于巡董负责筹集经费，财务也多由其掌管，巡警薪饷也由其发放。绅办警政以及官督商办的条件下，由于地方行政长官集各种权力于一身，造成精力分散，对于警政建设无暇顾及，所以巡董实为地方警政一把手。而知县的监督、节制作用，主要是当巡抚或省城警局关于警政作指示之时，如下派毕业生等，会召集以巡董为代表的士绅商进行商议。由于警政的开办与否关系到知县考成，因此大多知县对于主持警政的巡董多有宽纵。

很多绅商感受社会要求，“识时务”，在警政创办过程中积极奔走，警政改革取得了很大的成就。如江苏第一个真正具有近代意义的警察组织,是光绪二十九年(1903)由张謇与其三兄张詧、好友范当世在南通设立的“商团”。《南通县图志》卷十四《巡警、工商警卫、渔团志》载:“邑之有巡警,始于光绪二十九年张詧、范当世之设商团。”“吾邑首为商团于国家未布警察规程之先。一时官绅竭其力,商贾输其财,人民相与扶持监察以必行其法,岁有所增设而阻挠不生。斯诚可谓特异!”。［10］再如浙江秀水县王江径镇警察自举定局董陶溥仁等四君后，逐渐整顿，颇极认真，巡士站岗甚为严肃，故该镇地痞大半敛迹。［11］

当然绅商也有良莠之分，劣绅商对警政的影响，尤其是“劣董”对警察形象的完全歪曲，不仅破坏了警察的形象，而且给社会治安增加了纷扰，并且给警政的建设造成了阻碍。还有一些士绅、绅商明哲保身，虽被委以巡董重任，但对于警政建设不闻不问，毫无作为。如平湖新仓镇由各商界筹集经费设立警察，公举柯谓臣担任局董，然所招募警兵多半是闲散游民，平日对其并不加管束，对民众揭发的警兵恶劣行为也置若罔闻，以致警兵有恃无恐，横行无忌，非但不能除害保安，反而为害乡里。［12］更有甚者一些绅商借机敛财，甚至将巡警当作家丁来用。

四、绅商警权的削弱

警政建设逐步转入正轨后，绅商在警政建设中的力量逐渐遭到削弱。原因有四:第一，权力过重，滋生腐败。在警政创办初期，很多地方警政虽然由知县督办，但真正的操办者实为绅董，他们包揽了警政创办的各个阶段。由于警政属初创，惟一可以节制、监督绅董的是知县。警政依赖绅董的经费支持，所以知县对绅董的行为是睁一只眼闭一只眼。在权力没有监督的情况下，腐败便成了必然。第二，很多绅商品行恶劣，自身素质低下，不拥护警政建设，其负责招募的警兵也仗势欺人鱼肉百姓，为害乡里。第三，清政府对警政建设的高度重视。光绪三十一年，清政府成立巡警部，统一管理地方警政，随后又在各省设立巡警道，各省巡警道又出台相关规定进一步规范警政发展。如浙江巡警道制定了《浙江州县警务人员处分规则》：“巡董除因侵吞公款，收受贿赂，应由巡警总办查明追究”。［13］第四，警察的性质要求警政统一、规范化。警察作为国家机器的重要组成部分，是统治阶层的最重要工具，担负着维持社会秩序的职能。它的这种性质势必要求警政权力集中于国家，因此警政发展到后来，政府与地方绅商由和变离。

由于以上原因，绅商在警政中的势力遭到削弱是必然的。随着清政府警察教育体系培养的警官毕业，由省城直接委派至州县担任警官职务，并对警察系统先前录用的非警校毕业生进行培训、淘汰，强调各地的巡警官兵都要接受专门的警察教育，巡董所掌握的职权便被分解。宣统三年清政府下令各省巡警道裁撤巡董，各省也开始了对巡董的裁撤。此后绅商对警政的干预和影响力也越来越小。

［1］费正清.剑桥晚清史﹙下﹚[M].北京：中国社会科学出版社，1985:470.

［2］马敏.“绅商”词义及其内涵的几点讨论[J].历史研究，2001（2）：135-137.

［3］赵平.论近代警察制度在中国的形成与发展[J].郑州航空工业管理学院学报.2004（08）:8.

［4］《湘报》，第三号.

［5］《北洋公牍类纂》卷警察三页五.

［6］东方杂志[J].第4年第4期:内务.

［7］《小菜场办法未决》，《浙江日报》1908年8月21日.

［8］（清）王廷樑.《王省三观察丁未年警察日记》，光绪三十四年，浙江图书馆古籍部馆藏.

［9］民国《杭州府志》卷 176，《巡警》.

［10］张謇,范铠.南通县图志[M].南京:江苏古籍出版社,1991:193.

［11］《警察认真》，《浙江日报》1908年5月24日.

［12］《警兵索诈》，《浙江日报》1908年8月8日.