政策议程研究的代表理论及其评析

刘 伟

（中共江苏省委党校 公共管理教研部，江苏 南京 210004）

政策议程研究的代表理论及其评析

刘 伟

（中共江苏省委党校 公共管理教研部，江苏 南京 210004）

20世纪70年代以后，随着对传统的理性决策模式的质疑和批评，越来越多的研究者逐渐摈弃那种以“理性人”假设为前提，认为在区分事实——价值的基础上依靠理性选择就可以达到令人满意的决策结果的片面认识，继而选择了一种非理性主义的研究道路。由于受行为主义思潮影响，研究者陆续将视角从抽象描述转移到实证分析上来，一改过去那种演绎式的理论建构思路，更多地偏向于运用定量化的方法对政策过程特定阶段上的具体问题进行归纳式的实证分析，并在此基础上提出具有强大现实解释力的分析框架。受此影响，政策议程研究也形成了一批有代表性的理论成果。对这些理论模型的梳理和比较有助于我们探索体现我国政策议程创建过程一般规律的分析框架。

政策议程；阶段发展理论；议程设置理论；多源流分析；触发机制理论

随着政策科学的发展，以罗格·W·科布 、查尔斯·D·艾尔德、约翰·W·金登、托马斯·A·伯克兰、詹姆斯·E·安德森以及拉雷·N·格斯顿等为代表的一批西方学者推进了政策议程方面的研究，并从不同的研究视角提出了一系列创新性的研究成果和分析框架。由于这些理论和模型主要是以民主政治的实践过程为蓝本，在用其描述和分析我国政策议程创建过程时必然会存在着“水土不服”等问题，我们要深入推进我国政策议程研究，也不能“削足适履”，盲目照搬这些理论框架，必须在梳理和分析的基础上，努力探索适合我国政策议程创建活动一般规律和特点的分析框架。对现有西方学者研究成果的梳理和比较正是这一努力中的一个重要环节。

一、阶段发展理论

政策议程创建的阶段发展理论是由罗格·W·科布和查尔斯·D·艾尔德首先提出并予以论证。在他们看来，政策议程创建过程至少包括公众议程（又称为系统议程）和政府议程（又称为制度议程）这两个发展阶段。在科布和艾尔德看来，公众议程是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施对问题加以解决的一种政策议程。从本质上讲，公众议程是一个众人参与的讨论过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩展到社会普通公众的变化过程，即一个问题引起相关群体的注意，进而引起更多人的兴趣，最后受到普通公众的关注。因此，构成公众议程的事项是整个政界共同认为需要公众给予关注、事关政府职责的所有问题，是一般性的抽象的问题，这种议程实际上是一种讨论性的议程，在开放的体制环境中它一般是议程创建的初始阶段。政府议程是议程创建的第二个发展阶段，它是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有义务严肃对待，甚至对之采取一定的行动予以解决的问题，这些问题往往是很具体的。[1](p85)与公众议程主要处于讨论阶段不同，政府议程是政府部门按特定程序行动的过程，政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。

其实，科布和艾尔德提出这两类政策议程的另一个意义在于为政策议程创建过程作一个描述，他们认为，通常情况下一个公共问题首先要进入一般性的系统议程，经过新闻媒体的放大与社会公众、利益集团的预测性发动之后再进入机构议程，经过政治家、行政官僚以及其智囊人物体察、认定和推动进而导出政策议程，引发公共政策的产生。这一观点得到了詹姆斯·E·安德森的支持，他认为，从根本上说，系统的议程是一个需要讨论的日程。对某一问题采取行动，要求将该问题提到有权采取相应行动的政府机构那里去。某一制度化的或政府的议程则由那些引起公共官员密切而积极关注的问题组成。[2](p70)所以在正常情况下，一个政策议程的提出过程是，某一社会问题进入公众议程，然后进入正式议程，最后形成政策议程。系统议程是正式议程的前提和基础，正式议程是系统议程的升华，两者相辅相成，缺一不可。由于科布和艾尔德的这一过程描述是以美国为蓝本的，而美国的政策议程创建具有很强的开放性，代表社会和市场的体制外行为者的力量十分强大，因此这一过程描述具有很强的地域色彩，但关于系统议程和正式议程的两阶段划分为我们深入研究提供了一个基本的思路。在两阶段理论的基础上，许多学者又对政策议程创建过程进行了细分，形成了诸如议价议程、循环议程等阶段。

二、议程设置理论

新闻传播学从公共舆论与政策议程创建关系的视角进行研究的时间比较早，理论成果也相对成熟。从伯纳德·科恩于1963年提出议程设置理论后，该理论作为大众传播的宏观社会效果研究的热点课题一直得到发展和丰富。美国传播学家麦库姆斯和肖于1972年在 “舆论季刊”上发表的论文《大众传播的议程设置功能》。麦库姆斯和肖认为，大众传播具有一种为公众设置“议事日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动赋予各种“议题”不同程度的显著性（salience）的方式，影响着人们对周围世界的“大事”及其重要性的判断。[3](p124)议程设置理论认为，在现代社会中，大众传播媒介影响民意的方式在于它为公众设置了某个时间内的中心议题，对社会上发生的种种议题施加了不同的关注度和报道方式，这样给予较多关注的议题就逐渐在公众议程中占有了优势，并因此影响了公共舆论的形成。持此理论的人认为大众媒介有一个重要作用，即“确定议程”，虽然它不可能决定人们的观点，但是它可以提出社会的“议事日程”。在现实中媒体对舆论的表达和总结，热点的引导，民意的形成以及公共政策议程的创建和政策制定确实也起到了重要的作用。美国学者罗杰斯和迪林通过对政策议程设置的研究得出结论：“公众议程一旦被媒体议程所设置或所反映，就影响了精英议程决策者的政策议程，在一些情况下，影响了政策的贯彻执行。”在此基础上他们进一步研究了传媒在设定议程，影响公众议程方面的重要作用，“传媒议程对精英决策制定者的政治议程，有时政策实施具有直接的、有时是很强的影响”。[4](p97)

由于媒体议程设置理论因循着议程设置理论就是媒体议程影响公众议程，公众议程影响政策议程的逻辑，将政策议程创建看作是一个分成三部分的线性过程：首先，必须设定媒介中将要被讨论的问题的轻重缓急，即媒介议程；其次，媒介议程在某些方面影响公众观念或者与之发生互动作用，即公众议程；最后，公众议程在某些方面影响政策制定者所重视的事物，或者与之发生相互作用，即政策议程。[5](p601)因此，在许多研究者看来媒介议程→公众议程→政策议程已经成为政策议程形成的一种有效的运作模式。媒体议程设置理论比较多地从新闻媒体影响公共舆论的视角对政策议程创建活动进行分析，因而其描述是局部的和外围的，但是随着政策议程创建开放度的提高以及公众参与意识和介入能力的增强，毫无疑问我们应注意和发挥公共舆论的积极作用。新闻传播学的这一研究和分析思路也被其他研究政策议程创建过程和机制的学者所借鉴，媒介议程——公众议程——政策议程已经成为舆论发生发展到最后得以解决的一种极为有效的分析模式。例如，罗伯特·贝尔赫等人就明确地主张：“要建立一个公正、平等的社会，必须靠老百姓有理性地参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见。”[6](p108)但是在这里需要区别的是议程设置与议程建构的研究视角是不同的，议程设置（agenda-setting）过程，是指通过这一过程，大众传媒向公众传播各种议题的相对重要性，关注的是传媒议程如何影响了公众的议程；议程建构（agenda-building）过程，指政治精英的政策议程通过该过程受到了各种因素的影响，主要包括传媒的议程和公众的议程，研究的是公众议程和其他因素，以及传媒议程如何影响了政策议程。[6](p108)

三、多源流分析模型

约翰·W·金登无疑是迄今为止研究政策议程方面最有建树和影响力的学者，他在垃圾桶理论的基础上创立了被学界广泛认同和使用的一个政策分析理论框架，作为解释政策是如何制定的一种方法，它可以包括政策制定的全过程。约翰·金登就推动政策形成的力量提出了三个重要的问题：（1）政策制定者的注意力是如何分配的；（2）具体问题是如何形成的；（3）对问题及其解决方法的发现是怎样和在哪里进行的。在多源流模型中金登概括出在整个系统中存在着三种源流：问题源流、政策源流和政治源流。关于问题源流，他认为，一些问题是否为政策制定者关注取决于官员了解实际情况的方法，他提出了三类方法并进行了分析。关于政策源流，他提出了“政策共同体”的概念，并认为政策备选方案的意见和主张是由共同体中的专家们提出的。同时他还指出在政策共同体中，在“原始的政策鲜汤”的周围“漂浮”着多种意见主张，然而这些意见和主张“并不是简单地漂浮，它们相互碰撞，彼此结合”。[7](p65)关于政治源流金登认为政治过程对议程有影响。国民情绪的摇摆不定，公共舆论的变幻莫测、选举的结果、政府的变革以及国会的人员调整都可以有强大的影响。其中国民情绪和行政当局的变化这两个因素的结合，会对议程产生最有力的影响。金登关于三种源流的分析为我们剖析政策议程创建设过程中的影响因素提供了很好的视角。

在分类考察研究的基础上，金登指出，当这三大源流在一个关键的时间点上汇合到一起的时候，问题就会被提上议事日程，并导出政策产品。他将这样的时间点称为“政策之窗”，并将其定义为“提案支持者们推广其解决办法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”，该机会是稍纵即逝的，政策议程创建主体应该善于把握这一时机。金登的理论创新和贡献不仅在于提出了影响政策议程创建的三类要素及其各自的作用方式，更重要的是他通过实际调查得出这三种源流主要都是相互独立的，而且它们各自都是按照自己的动态特征和规则发展的，只有时机成熟，在一个关键的时间点上，它们才会汇聚到一起，问题就会被提上议程。同时，他还考察了在这三大源流发展和交汇的过程中各类主体的活动，他特别指出分析这一过程要看政府的外部，而不只是看其内部。金登从政治参与的视角分析了社会公众的外部推动对于许多社会问题进入政府的议事日程进而导出政策产品的作用。约翰·金登的分析模型虽然也有很强的美国色彩，但他为政策议程创建过程的一般描述提供了一个基本的框架，这一分析框架对我们日趋开放、多元和复杂的社会中关注决策的各种因素和各种影响方式，关注政策“输入”和“输出”过程，具有重要的借鉴意义。

四、触发机制理论

要使社会问题进入政策议程就必须有问题察觉机制。在社会生活中以下这种情况比比皆是：一个社会问题由来已久，却一直未被人们重视，或者虽然被人们察觉，却没有引起广大群众和政策制定者的注意，从而不能进入政策议程。这时，如果有一些与问题有关的严重事件发生，就能促使问题明显化，有利于问题更快地进入政策议程。还有一些社会问题没有特殊或突发的事件来激发使之明显化，而是由一些有识之士从问题的某些征兆中分析和揭露问题的本质及严重性，然后把它公布于众，从而引起了社会的广泛注意和重视。美国著名政策科学家詹姆斯·E·安德森把政策问题察觉机制形象地称作为政策问题的“扳机触发器”，他把这种“扳机触发器”分为内在触发器和外在触发器两种。第一，内在触发器有以下五种情形：（1）自然灾害；（2）意外的人为事件；（3）科技进步的某种后果；（4）资源分配不平衡造成的后果；（5）生态的变迁。第二，外在触发器又可以分为以下四种情形：（1）战争或军事侵略；（2）国际科技的进步；（3）国际冲突；（4）国际政治变动。拉雷·N·格斯顿认为，公共政策的制定领域充满了混乱、矛盾和惊愕,政策议程的构建也是一个十分复杂的过程，而触发机制在这一过程中是个决定性前兆。为了揭示这一过程他在金登“政策之窗”问题的基础上提出了政策议程创建的触发机制并进行了深入研究。格斯顿认为，触发机制与公共议程联系紧密，是压力的催化剂，而压力反过来引起人们要求新的公共政策或改变现有的公共政策。[8](p49)他接着指出，在政治过程的背景中，一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应。一旦触发机制在公众中爆发曾经是私人的或被掩盖的事情之后，这些问题就会与公共议程中正在考虑的议题牵扯在一起，成为推进该问题进入决策集团视野并形成政策议程创建的强劲动力，因此，触发机制是压力的催化剂，而压力反过来引起人们要求新的公共政策或改变现有的公共政策。[8](p9)他认为，这些聚集起来、等待公共政策制定者回应的问题，一般都处在解决、僵持或分解阶段，它们对决策者提出了压力，并迫使其做出回应。

拉雷·N·格斯顿通过实证性的考察后得出结论，虽然触发机制不一定按照预料的方式发展，但这种事件偶然产生的动力在一段延宕的时期中扩大了范围和强度。这样，触发机制就成为后续事件的刺激，就好比地震引发的余震一般。……触发事件是公共政策问题的起点，其产生难以逆料，对公共政策的影响同样无法预料。……触发机制应该得到正确的评价，因为它们起到了组织公共政策问题、使问题在公众议程中显现出来的作用。[8](p50)为了深入分析触发机制在议程创建中的功能地位，格斯顿从范围、强度和触发时间三个维度进行了剖析，在此基础上格斯顿得出结论：一个问题越是能从范围、强度和触发时间上体现出其重要性和紧迫性的性质，该问题就越是可能得到政策制定者的重视和回应。如果范围和强度中有一个不能引起人们的注意或反应，如果这些条件未随时间的推移而加强，那么政策制定者就不大可能以全面、慎重的方式对这些问题做出反应。格斯顿的触发机制研究对风险社会时代公共危机事件的政策议程创建研究有着重要的现实意义。突发性的重大事件的发生和发展往往作为一种触发机制推动政府改变旧政策、制定新政策。例如2001年9·11事件促使美国政府在国土安全和移民政策方面做出了重大调整。而2003年SARS危机后，十届人大常委会立法计划中列入了“紧急状态法”，国务院在起草过程中改成制定“突发事件与紧急状态法”，2006年6月《突发事件应对法》草案首次提请全国人大常委会审议。因此，触发机制理论为我们分析危机状态下的政策议程创建提供了一个有效的分析工具。

小结

通过对政策议程研究的已有理论和模型考察可以发现，这些研究成果比较多地从“即时”的视角对政策议程的创建过程进行解释，而缺少“历时”向度的动态考察与对比研究，因而只能对某一具体社会问题如何转化为政策议程进行个案式的说明，而不能归纳和概括特定时期政策议程创建活动的总体特征和一般规律，当然也就难以从宏观层面进行不同历史条件下的纵向比较分析。因此，随着政策议程研究的深入发展，亟需将个案式的解释模型上升为一般化的分析框架，通过对不同历史时期的创建活动进行动态化的梳理和比较，实现由单一向度的分析视角向着“立体化”、多维度的研究方向转变。[9]

[1]Roger W,Cobb and Charles D.Elder.Participation in American Politics:The Dynamics of Agenda-Building 2nd ed[M].Baltimore:Johnes Hopkins University Press.1983,p.85.

[2][美]詹姆斯·E·安德森.公共决策[M].北京：华夏出版社，1990.

[3]郭庆光.传播学教程[M].北京：中国人民大学出版社，1999.

[4]常昌富.大众传播学：影响研究范式[M].北京：中国社会科学出版社，2000.

[5]斯蒂文，小约翰.传播理论[M].北京：中国社会科学出版社，1999.

[6][美]罗伯特·贝尔赫.新世界启示录[M].台北：正中书局，2004.

[7][美]约翰·W·金登.议程、备选方案与公共政策[M].北京：中国人民大学出版社，2004.

[8][美]拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定——程序和原理[M].重庆：重庆出版社，2001.

[9]刘伟，黄健荣.当代中国政策议程创建模式嬗变分析[J].公共管理学报，2008，（3）.

D035-01

A

1003-8477（2011）10-0030-03

刘伟（1979—），男，复旦大学公共管理博士后，中共江苏省委党校公共管理教研部讲师。

国家社科基金项目研究课题“科学发展观与政府决策能力研究”阶段性研究成果。项目编号：06BZZ001

责任编辑 申 华