行政执法伦理视角下的“钓鱼执法”事件探析

王达

(湖南大学，湖南长沙410082)

行政执法伦理视角下的“钓鱼执法”事件探析

王达

(湖南大学，湖南长沙410082)

立足于行政执法伦理维度的视角，利用行政法学和行政伦理学中的相关原理对上海市“钓鱼执法”案例进行深入剖析，从而为构建当代服务型政府、法治型政府提供宝贵的参考建议。

钓鱼执法;行政执法;行政伦理

2009年在上海市掀起的一场关于“钓鱼执法”事件的轩然大波引起了社会各界的广泛关注和评论，截止到今天这场风波仍然没有完全停息。对于“钓鱼执法”所引发的这股热流，政府和广大市民都给出了不同的回应，究其原因及暗藏其后的玄机是值得我们深思的。

一、“钓鱼执法”之概念释义

2009年9月8日，上海一位白领因好心捎了一位自称胃痛的路人，结果遭遇“倒钩”——运管部门钓鱼执法，车主被扣车罚款一万。事件引发强烈反响，上海的报纸、电视台、电台都介入报道，网络舆论几乎一边倒地批评这样的执法手段。9月16日晚，闵行区交通行政执法大队大队长刘建强走进上海本地电视台的新闻节目，对主持人提出的几点质疑均以“不清楚”、“不能透露”、“这是工作秘密”作答，大多网友对此表示不满，并称此事仍然疑点重重。对“钓鱼式执法”各个媒体批评如潮，新华社、人民日报都有评论。善良会被骗?知名作家韩寒在博客中写道，在这个社会上，如果你生病了或者家里有急事需要搭车，有人愿意让你上车是很罕见的，这样的人是珍稀的物种，是单纯的好人。10月21日中午，黄河科技学院多名大学生自发来到郑州绿城广场，用时下流行的“快闪”方式表达对18岁河南商丘籍青年孙中界在沪遭遇“钓鱼”式执法断指证清白一事的关注。他们希望通过这样的方式呼吁媒体和公众关注这类“请君入瓮”式的执法行为。

钓鱼执法，英美叫执法圈套(entrapment)，这是英美法系的专门概念，它和正当防卫等一样，都是当事人无罪免责的理由。从法理上分析，当事人原本没有违法意图，在执法人员的引诱之下，才从事了违法活动，国家当然不应该惩罚这种行为。世界各国执法机关也都使用类似手段，比如警察扮演瘾君子向毒贩购买毒品。但“诱捕”有着严格的控制要求，诱捕对象是犯罪嫌疑人、已经掌握其部分证据、诱捕时的事实不作为犯罪证据。也就是说，所设之套本身不能成为违法犯罪的证据。大陆法系国家对此也有严格限制，日本法律禁止执法者为了取证，诱惑当事人产生违法意图，因为这是国家公权侵犯了当事人的人格自律权。［1］湖南省规范行政裁量权办法(2008)中明确规定禁止钓鱼执法，同时还规定行政机关应当通过发布信息、提醒、指导等方式，预防执法中可能出现的各种问题。严禁行政机关采取利用、欺诈等不正当的方式，致使其他人违法。［2］

钓鱼执法损害政府的权威和公信力，损害法律的尊严，引起社会强烈反响，造成极其恶劣影响，对和谐社会的建设带来不和谐因素。因此，基于行政伦理视角对“钓鱼执法”现象的研究有利于在今后的行政执法中避免类似事件的发生，为和谐社会背景下的服务型政府构建添砖加瓦。

二、“钓鱼执法”事件的行政伦理维度分析

上海市“钓鱼执法”事件本身所反映出的就是行政执法者的道德理念、执法目的和手段以及自由裁量使用等诸多方面的问题。因此，基于行政伦理维度的视角，“钓鱼执法”事件中主要映射出以下方面的问题。

(一)行政执法的道德缺失

1.执法者道德意识的缺失。由于缺乏对行政执法人员道德素质的教育和培养，从而导致了执法者在行政执法过程中出现道德伦理意识的缺失。通常情况下，执法者在行政执法过程中的个人利益意识膨胀、见利忘义、以权谋私等官僚化倾向，都是缺乏道德意识的表现。在“钓鱼执法”事件中，执法人员采用全套、陷阱、诱骗上钩的方式进行行政执法，内心缺乏公平、公正的理念，轻视伦理道德对执法人员行为的制约，必将导致行政执法的权威性和公信力下降。

2.行政执法的价值取向缺失。20世纪70年代的新公共行政学强调社会公平作为公共行政所追求的目标，建议以顾客为中心的行政管理，以及非官僚制、民主决策和行政过程的分权，目的是为了更有效、人道化的提供公共服务。［3］然而，现实生活中经常出现的有法不依、执法不严、违法不久、贪赃枉法等恶习严重阻滞了国家法治化道路的建设，正如“钓鱼执法”案中所凸显的问题一样，其本质就是执法者伦理价值取向的缺失，这些弊端将影响到法治型服务型政府的构建。

3.行政执法者道德行为的缺失。行政执法者道德意识的缺失必将导致道德行为的缺失，常见的现象有:(1)执法不公，即违背法律公平、公正的目的，利用权力胡作非为;(2)执法腐败，即以权谋私，以牺牲公共利益来满足个人的利益，利用权力进行“寻租”，滋生了腐败;(3)地方保护主义严重，即在行政执法过程中，一些地方政府不顾全大局，只以本地区目前的利益为落脚点，不惜损害国家和公民的利益，严重威慑到了行政执法的统一性和协调性。［4］

(二)行政执法的手段不当

1.执法手段缺乏公正性。行政执法手段的运用直接影响到行政相对人的利益，行政执法手段的运用必须贯彻公正原则，体现人人平等，保证公民的合法权益不受损害。“钓鱼执法”过程中，行政主体是在肆意引诱当事人违法，而当事人本身可能并无违法意图和动机，因此，事件中所反映出的问题也是行政执法人员未按照法律规定办事，没有赋予当事人公正的待遇，顾及到其正当利益。

2.执法手段缺乏合法性。行政主体在运用行政执法手段时，必须遵循法定的原则，不得轻易逾越法律界限，在行政执法的过程中要突出法律的最高权威性和强制力。“钓鱼执法”案中，行政执法主体未能严格遵守法定的程序和原则进行执法，而是以以权代法、以权压人等违法手段执行公务。这势必会造成行政相对人的利益受到威胁，玷污了行政执法者在公民群体中的执法形象，影响执法的效果。

3.执法手段缺乏公开性。行政执法手段的公开性是执法手段公正性的保障，公开性也是尊重行政相对人权利的体现。公开性通常包括以下三方面内容:(1)运用执法手段的标准公开;(2)执法手段的行使程序和手续公开;(3)涉及相对人重大利益的执法手段也应公开。通过案例可以看出，“钓鱼执法”实质上属于隐蔽执法，即在信息不公开、不对称的情况下进行的，这势必会导致执法效果出现“逆向选择”的后果，会在一定程度上阻碍公共政策的执行效果。［5］

(三)行政自由裁量权的滥用

行政自由裁量权由于其自身特质，是一把“双刃剑”，既可能被正当行使，也有可能造成使用不当甚至滥用，因而行政裁量权的行使收到多种因素的制约，存在着滥用的可能性。

1.行政权力行使不当。美国行政法学家施瓦茨认为:“无限自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。”［6］因此要发挥行政自由裁量权的正当意义，不超越法律规定的限度和范围，使行政裁量权的发挥以国家和人民的利益为根本出发点和落脚点。“钓鱼执法事件”中，行政执法者在使用行政裁量权的过程中，为充分体现行政裁量的根本作用，未能严格遵照各项法律法规办事，以个人主观意志执行行政裁量权，危及到了全社会的利益。

2.行政行为有失公平。公平作为行政裁量的基本价值目标，要求行政裁量体现公正的结果，尽可能满足社会主体的公平要求，恰当分配行政法上的权利和义务，兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主张，平衡与之相关的矛盾冲突，促进良好行政效果的实现。倘若行政过程中行政裁量权的使用有失公平，就会在行政相对人内心留下“疤痕”，使其对法律出现抵触、排斥、敌视或无所顾忌。“钓鱼执法”事件发生过后，社会舆论和大众媒体的反应，正是体现出他们对行政执法者行政裁量权行使公平性的抗议，影响行政相对人对依法行政的自信。

3.行政行为有失公正。行政自由裁量权是一种公权力，是相对于私人的、个别特殊的、局布的私权而言的，公权力代表广大公众的利益，与社会和政府有关，而私权利只是代表个体的利益。行政权力主体在行使自由裁量权的过程中，必须使个人的权利满足全体公共权力所有者的利益，公正地对待国家和公民赋予的权利，不滥用行政裁量权进行个人“寻租”行为，以维护国家法律的尊严。

三、“钓鱼执法”事件引发的启示

忽视行政执法的伦理维度，必然造成行政执法的道德缺失。我国目前行政执法过程中存在的很多问题都是由道德缺失所引发的。因此，通过对上文“钓鱼执法”案的行政伦理学角度的分析，必将给当前我国政府职能转变以及构建服务型政府等现实问题带来深刻的反思和中肯的建议。

(一)完善法律道德教育，提升执法人员素养

当前提高行政执法者的伦理道德素养，是构建道德化政府的先决条件。由钓鱼执法事件中可以看出，在执法经济的利益驱动下，“钓鱼执法”中个别执法部门和执法人员受利益驱动，用尽手段引诱守法公民“违法”。杜绝钓鱼执法需要加强干部教育，进一步树立依法行政、严格执法的意识;同时加强纠正处理和队伍整顿，对违法执法的人员追究责任，严肃处理，起到举一反三、警戒震慑的作用，防止类似事件再次发生。［7］

(二)完善相关立法制度，健全相应行政法规

由于道德本身具有非强制性，因此行政伦理道德建设的顺利实行，就必须依靠法律强制力来作为坚强的后盾。出现“钓鱼执法”事件，并不是偶然现象，而是从深层次反映出了现行一些法规操作性差，相关行政执法无所适从，关于“黑车”、“拼车”、“互搭顺风车”等问题的界定，目前并不十分明晰。2008年10月1日施行的《湖南省行政程序规定》对此有专门规定:行政机关执法人员在调查时，执法人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件，在调查记录中予以记载。行政机关执法人员不出示行政执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据;第70条又规定，“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的”证据材料，不得作为行政执法决定的依据。若将以上规定应用于上海这起“钓鱼式执法”事件，其行政处罚显然不成立，所以完善相关立法制度，健全相应行政法规势在必行。

(三)完善执法监督机制，全面提升执法质量

在对钓鱼执法的补救措施中，浦东、闵行两区均表示接受社会监督，深刻吸取教训，开展行政问责，其中浦东新区还对20日草率出台调查结论向社会公众致歉。这些补救措施都充分体现出了当代政府的职能从根本上要由“统治”变为“服务”，在行政伦理的驱使下，保障全体社会成员的利益，维护政府的公共正义的形象，同时也都是政府加强行政监督机制的良好开端。但是由于现实阻力影响，完善监督机制非一日之功，内部监督和外部监督要同时并重。执法部门进一步提高依法行政、文明执法能力，同时继续依法整治非法营运行为;社会团体、个人也要通过报纸、网络等途径对行政执法进行有效的监督。［8］

(四)完善行政救济制度，构建和谐法治社会

正如上文中所述，行政执法的裁量权行使不当，会引起民众对政府的不满，对法律的抵触等一系列消极情绪的出现。正如钓鱼执法中当事人断指以示清白这一行为来看，一方面体现出了我国当前行政伦理建设的弊端，同时也表明我国法律规范中，行政救济制度的缺失。行政救济制度中规定，行政相对方不服行政主体做出的行政行为，依法向做出该行政行为的行政主体或其上级机关，或法律、法规规定的机关提出行政复议申请;要杜绝类似事件的发生，要完善行政复议程序、行政赔偿程序和行政监督检查程序，构建和谐法治社会。［9］

［1］湖南省行政程序规定.2008.

［2］熊文钊.现代行政法原理［M］.北京:法律出版社，2000.

［3］任中杰.行政法与行政诉讼法［M］.北京:中国政法大学出版社，1997.

［6］王名扬.美国行政法(上)［M］.北京:中国法制出版社，2000.

［7］杨解君，肖泽晟.行政法学［M］.北京:法律出版社，2000.

［8］袁曙宏，方世荣，黎军.行政法律关系研究［M］.北京:中国法制出版社，1999.

［9］怀德主编.行政法与行政诉讼法［M］.北京:中国法制出版社，2000.

D9

A

1004－3160(2011)06－0126－03

2011－09－06

王达，男，湖南岳阳人，湖南大学政治与公共管理学院硕士，主要研究方向:行政管理理论与实践、行政区划。

责任编辑:孟毅辉