解决农民工问题需城乡统筹、标本兼治

吕灵华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

解决农民工问题需城乡统筹、标本兼治

吕灵华

(中共湖南省委党校、湖南行政学院，湖南长沙410006)

农民工是我国现代化进程中形成的特殊社会群体，是推动社会与经济发展的一股强大力量。但在现代化过程中，我国农民工群体还有许多值得我们关注的问题，本文基于农民工问题的思考，分析农民工问题产生的原因，并提出解决农民工问题的根本之策是城乡统筹、标本兼治。

农民工;城乡统筹;标本兼治

在工业化和城镇化进入快速发展的当下中国，农民工既是我国城镇产业工人的重要组成部分，又是统筹城乡发展的主力军。农民工问题，从表面上看是解决农民工的合法权益，消除在就业方面的不合理限制，给予农民工应有的国民待遇等问题，而实质上则是一个构建城乡统筹发展，还是维持传统城市分割二元社会结构的问题。农民工问题是关系着我国整个现代化事业前途命运的大问题，我们既要从治标的角度来考虑，更要从治本的方面谋划对策，要把农民工问题放在城乡统筹视野和现代化进程中加以解决。

一、农民工问题的主要表现及其原因

据国家统计局资料，2010年，全年农民工总数为24223万人，其中，外出农民工15335万人，在本地各乡镇企业就业的农民工8888万人。然而，这样一个为中国现代化、工业化、城镇化做出巨大贡献的群体，目前在城镇的生存状况和被社会的认同度却令人担忧。

1.政治权利弱势。这主要表现在不能享受平等待遇，民主权利难以行使。在我国二元结构下，户籍制度作为一种“身份标签”，造成城镇农民工身份与职业、角色的背离，使农民工成为生活在城镇、工作在企业的边缘阶层，他们既无法参加农村政治生活又不能融入城镇政治生活，成为事实上的“政治边缘人”。所以，目前我国农民工的政治权利实际上处于一种“悬空”状态，这样，使农民工缺乏对城镇社会的话语权，无法依靠正式的组织和畅通的渠道行使民主权利，维护自身合法利益，也享受不到城镇政府提供的公共服务。

2.经济利益受损。从经济角度看，农民工与正式工同工不同酬、同工不同时，经济利益难以实现。正式工人实行八小时工作制，有双休日、有法定节假日、有法定福利待遇等，农民工却不能享有这些权利，常常加班加点，而工资报酬比企业正式工人少600－800元，并且还存在被拖欠和克扣的风险，有的还要交外出务工的各种规费。而且农民工集中在劳动密集型、劳动环境差和危险性高的劳动岗位，如城里人不愿干的建筑施工、井下采掘、餐饮服务、环卫清洁等脏、累、苦、险的行业，发生职业病和工伤事故的比例高。据统计，全国每年因工伤致残人员近70万，其中农民工占大多数。

3.社会保障滞后。农民工为城镇经济的快速发展作出了巨大贡献，但相关的社会保障严重滞后甚至缺失。从整体上讲，只有部分农民工非均衡地享有部分水平很低的社会保险，而不是完全意义上的社会保障，且不同地区、不同行业差异较大。据2009年国家统计局资料，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%。从输入地看，中西部地区的农民工参保比例明显落后于东部地区;从行业来看，制造业的情况相对较好，而工伤风险较高的建筑业农民工，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，离《工伤保险条例》要求相差甚远，同时养老保险、医疗保险和失业保险的比例也明显低于其他行业，农民工在遇到意外风险、事故时，往往无力应对，基本生活难以为继。

4.文化生活匮乏。农民工的物质生活普遍窘迫，休闲方式比较单调，精神文化生活较匮乏。据调查，农民工业余时间的休闲方式主要有看电视、睡觉、看书看报、聊天或闲逛、棋牌及体育活动、上网、看电影、打电话、自学、参加培训及其他活动等，而50%以上的农民工把前三项作为最主要的休闲方式。同时，在外出农民工中，其中青壮年占比达90%以上，已婚者占绝大多数，这样，单调乏味的生活方式容易造成他们心理的孤独无助、迷失自我，容易陷入行为失范和放任自流状态，从而成为社会不安定因素的隐患。

出现以上问题的原因，既有制度性的，又有非制性的，具体表现在以下几个方面。

(1)制度原因:城乡二元社会结构及相关因素的影响

农民工表面看起来只是一种职业，实际上它更是一种制度性身份。改革开放以前，在户籍制度及其他一些配套制度和政策的影响下，形成了我国特有的“城乡分治、一国两策”的二元社会结构，使城镇和农村、城镇居民和农村居民分隔开来。改革开放以后，户籍制度有了较大的松动，做出了一些有利于劳动力迁移的政策调整，农民有了职业选择的自由，但是城乡二元格局并没有彻底改变，而是在城镇中形成了新的二元格局，即在城镇内部形成了“本地与外来”二元分割，农民工依然处于这种新的二元结构分层的底端。城镇管理者在对这些外来劳动力进行管理时，采取的是“经济接纳和社会拒入”的双重态度，允许他们在城镇就业，创造财富，却又制定一些限制性政策，使他们难以分享到城镇经济发展带来的社会福利，使其权益受到损害。所以，进城的农民工虽然脱离了农业和农村，却被制度性地排斥在城镇主流社会之外，成为游离于城镇居民和农村居民之间“两栖人口”，他们很难在城镇中正规就业和被纳入社会保障体系。

(2)主观原因:农民工自身素质和组织化程度低

首先，农民工受教育程度低，多数没有参加过任何技能培训。据最新统计，在外出农民工中，小学文化程度以下占11.7%，初中文化程度占64.8%，高中文化程度占13.1%，中专及以上文化程度占10.4%。同时，51.1%的外出农民工没有接受过任何形式的技能培训，文化程度越低接受过技能培训的比例也越低。由于农民工缺乏相应的文化知识和职业技能，在劳动力市场中处于弱势地位，只能进入收入低、待遇差、就业不稳定的次属劳动力市场，劳动权益得不到合法保障。其次，农民工组织化程度不高，合法权益常受到侵犯。农民工虽然人数众多，但没有自己的组织，在公共决策中缺乏话语权，在劳资关系中处于被动地位，当他们的合法权益受到侵犯时，缺少真正为他们说话的“代言人”，也很少利用法律手段来维护自己的利益，要么忍气吞声，要么走极端，造成严重的后果。

(3)社会原因:城镇居民的歧视

由于我国城乡长期隔离和城镇的优势地位，城镇居民逐渐形成了排斥农民的特权文化心态。城镇居民视农民工为外来人，认为农民工生来就是贫穷、落后、愚昧的，并在行为上表现出对农民工的蔑视、拒绝、排斥，甚至是侮辱;城镇管理部门对农民工往往进行防范式、管制式的管理，一些行政执法人员对待农民工态度粗暴，行为中流露偏见和歧视，使农民工在城镇时时感受到周围人群对他们的排斥。而农民工由于经济状况、社会地位和声望的劣势，他们缺乏可凭借的资源参与到城镇的社会交往中。在城镇生活当中，他们多以血缘、地缘、业缘关系集聚在偏远的城郊结合部，很难在城镇重新建立新的社会关系网络，与城镇社区相对隔绝，与城镇居民的交往很少，对城镇社会和市民群体缺乏认同感、归宿感。因此，农民工很难随着职业的变迁而融入到城镇中，成为真正的市民。这样，在城镇生活中，差距悬殊的不同群体生活在同一城镇、同一社会当中，一旦农民工将城镇居民作为参照对象比较时，相对剥夺感上升，容易产生对抗、仇视心理，再加上向往美好生活的愿望和现实之间的巨大落差，以及不稳定的生活状况和受挫的情绪，如果缺乏社会必要的引导和支持，很容易引发越轨犯罪行为，成为社会发展的不稳定因素。

二、城乡统筹、标本兼治:解决农民工问题的根本之策

由于农民工的社会身份与职业、角色的背离，使农民工在城镇社会中生活在社会底层，备受歧视，合法权益受到侵害，普遍生活贫困，而且这种贫困将出现“代际传承”，这将严重影响我国城乡统筹发展和全面小康社会的实现。而解决农民工问题的根本之策就是要标本兼治，各方共同努力，把农民工问题放在城乡统筹视野和现代化进程中加以解决。

1.改革户籍制度，引导农民工合理流动。我国传统的户籍制度是统筹城乡经济社会发展的最大制度性障碍，阻碍了农民的自由流动，限制了城乡统筹进程。因此，改革我国户籍制度，建立城乡统筹和开放的户籍制度是当务之急。

当前我国户籍制度改革要积极稳妥地进行，引导农民工合理流向。首先，全面规划，分步推进。要立足于我国城镇化发展的实际需要及未来进一步发展的方向全面规划，对改革的时机、步骤、后果都应有充分的计划准备;逐步降低迁入的“门槛”，可以在人口的自由迁移的原则下，以拥有住房、稳定的工作和入籍后必须放弃农村土地作为入籍条件。其次，要分不同类型的地区，不同的人群，采取不同的措施。对不同类型城镇的户籍分类放开，对大城市、中等城市、小城市、县城应实行不同的政策。据统计，我国目前设市城市657个，其中人口规模在20万以下的城市占比不到一半，这表明在我国大力发展中小城市潜力大，依托县城和县域中心镇的农民工市民化大有可为。所以，对上海、北京等少数特大城市不可能完全放开，但在中等城市，应积极地放开户籍，小城市更是完全可以放开，县城则要“敞开城门”，让农民“自由进城”;同时，要加快中西部中小城镇户籍改革，以调节人口流速、流向，引导农民工合理流动;在同一城镇，首先应允许有贡献、有专长、有技术的农民工和长期在城镇就业和居住的农民工落户，新生代农民工和农民工子女率先落户;此外，在同一类型地区的户籍制度改革要基本同步进行，避免对局部地区产生过分的冲击。

2.统筹城乡就业，解决农民工就业难题。当前，在城乡二元制度的背景下，我国还没有形成城乡统筹平等就业的劳动力市场，大多数城镇没有把城乡劳动力资源作为一个整体通盘考虑，对农民工就业普遍存在歧视现象，农民工得不到平等的就业服务。然而，平等就业是农民工特别是新生代农民工市民化的首要前提，为此，必须走城乡统筹发展之路，进行相关制度的变革，建立起统一的、完善的城乡一体化劳动力市场。要放宽市场准入限制，大力促进中小企业发展，为农民工创造更多的就业岗位;要尽快取消各种针对农民工就业的歧视性规定和不合理的收费制度，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，实现城乡劳动力同工同酬、同工同权，逐步形成包括就业信息、咨询、职业介绍、安全保障等在内的社会化就业服务网络，逐步实现全国或全省联网，搭建起用人单位、劳动者、职介机构三方信息平台，为农民工提供便捷、高效的就业信息服务。同时，政府有关部门要加强对企业的用工监督，对一些企业拖欠、克扣农民工工资，长期不给农民工涨工资，对农民工和临时工不实行同工同酬等不良现象，要通过工资立法来加以规范，以彻底解决拖欠农民工工资问题，夯实农民工进城的经济基础。

3.加强教育培训，增加农民工人力资本。人力资本是对人力资源进行的投资活动，它表现为人的知识、技能、资历、经验和熟练程度等，即表现为人的能力和素质。农民工拥有人力资本的多少直接决定他们在城镇的就业能力、竞争能力、生存和发展能力。人力资本的多少主要体现在受教育的程度及职业技能上。目前农民工群体较低的人力资本状况，已经成为阻碍其充分就业的瓶颈。所以，必须加大农民工的教育培训力度，增加其人力资本存量，提高人力资本竞争力，以增强其在城镇的就业能力、生存和发展能力，增加市民化资本。

要增加农民工人力资本存量，农民工自身、政府与企业都应做出相应的努力。(1)农民工要有提高自身人力资本存量的强烈愿望和追求。内因是事物发展的源泉和根本动力。农民工特别是新生代农民工融入城镇，在遇到的制度社会壁垒面前，作为主体的农民工，需要通过自身不断地努力，掌握相应的知识和技能，增加自身人力资本存量，提高自身人力资本竞争力，才能够在竞争日趋激烈的城镇社会中拥有立足之地。(2)输出地与输入地政府实行联动配合，为农民工提供和城镇工人同样的培训机会。首先，要充分发挥政府在农村人力资源开发中的作用，除政府加大农村人力资本投资外，还须动员多方力量加大投资，特别要鼓励农村家庭加大投资，将教育投资作为家庭中最主要的投资，增加农村人口的文化素质存量。其次，加强农民工的在职培训。地方政府应成为当地农村流动人口在职培训的主体，要根据城镇劳动力市场的需求，建立适合农民工特点的、符合多层次需要的职业培训网，发挥农民工输出地、输入地以及相关用人单位的积极性和优势，携手合作，共同做好有针对性的职业教育和培训工作，从根本上提高农民工的文化素养和城镇就业竞争力。(3)企业必须为农民工的发展提供更大的支持。企业应不断加强社会责任意识，加大资金投入，为农民工提供必要的职业技能培训，为农民工的发展提供更多的机会。同时，企业应该与农民工签订长期用工合同，形成稳定的合作关系，这样能降低企业培训风险，保证企业培训收益。

4.完善社保体系，力解农民工后顾之忧。完善农民工社会保障体系，是解除农民工后顾之忧，消除城乡差别，实现城乡统筹的一个重要方面。要积极稳妥地解决农民工社保问题，应建立以城乡统一、多层次、全覆盖的社保制度为目标;以保障标准与经济发展水平及各方面承受能力相适应、公平与效率相结合、权利与义务相对应为原则，逐步将农民工纳入城镇职工社保体系。(1)建立农民工的工伤保险制度。这是当前社会保障工作中最重要、最急迫的首要问题。要按照《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，尤其要加大对高风险企业、行业的执行力度，实现应保尽保，要强化工伤预防工作，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。(2)建立覆盖城乡居民、多层次的医疗保障体系。解决农民工的医疗保障问题，必须结合城乡医疗保障体系建设统筹考虑，打破城乡界限，将大病保险关系和资金与农村合作医疗相对接，完善医疗保险异地结算办法。(3)建立农民工的养老、失业保障。对农民工的养老保险，应建立有差别的社会养老保险制度:对职业较稳定且长期在城镇务工的农民工，可根据工作年限将其纳入城镇职工养老保险;对职业不稳定且工作流动性较大的农民工，其养老保险应与城镇灵活就业人员类似，自由选择缴费档次。对农民工的失业保险，可参加城镇职工失业保险和设立专项失业保险基金。(4)完善农民工社会救助制度。建立农民工临时或应急救助机制，为其提供必要的法律援助和经济应急援助;大力发展廉租房，让农民工能以较低成本享受到较好的居住条件，使其在城镇安居乐业;做好农民工子女义务教育工作，应尽可能安排其子女在公办学校就读，禁止对外来民工子女收取赞助费和其他费用，要支持、引导社会力量兴办招收流动儿童的合格的民办学校。

5.增强县域实力，实现农民工就近转移。当前和今后一个时期，我国大部分人口将生活在县域，所以，要充分发挥县域经济在吸纳农民工的“蓄水池”作用。(1)加大对县域经济的支持力度。要深化改革，扩大县域发展自主权，扩权强县，逐步实现省管县，从政策上给予县级政府更多的自治权利;要增加对县域的转移支付，引导城市资金、技术、人才、管理等要素向县域流动，增强县域经济发展的活力和实力;要提高县域承接产业转移能力和带动就业能力，吸引农民工就近转移就业。(2)做大做强县城。县城作为乡村地区的发展极，一方面对县域的发展起组织、带动和示范作用;另一方面县城能够把大城市的新技术、新思想、新观念带到农村，促进农村的现代化进程。近几年，农民工特别是80后农民工进县城买房来势强劲，这是我国农村发展的一个新动向，为我国统筹城乡发展提供了新模式和具体路径。为此，需要国家在具体政策上给予明确，给予规范和支持，比如县城房地产政策、进城农民的社会保障、县城公共基础设施建设等。在县域，则必须通过扩张县城规模，大力发展支柱产业、特色产业、专业市场和创建区域品牌，把县城做大做强，推动县城尽快向中小城市发展，更大规模地实现农村人口和产业的有效聚集，使其成为连接城乡、推进城镇化的重要载体。(3)建设社会主义新农村。农村有前途、有希望，农民工就有更多更大的选择权，他们也就拥有了在城镇生活中的博弈资本。所以，把农民工问题纳入新农村建设中，统筹城乡发展是解决问题的根本之道。为此，首先，各级政府要改善创业环境，出台各种惠及农民工的优惠政策，鼓励农民工返乡创业。其次，加快培育职业农业工人，保障现代农业后继有人:一方面，要持续加大对农业的补贴力度，让农业成为赚钱的产业，吸引年轻人从事农业;另一方面，要加快培育高素质的新生代职业农民，对青年农民从事农业给予创业补贴，维护好其相关权益。第三，提升农民工的主人翁意识、责任意识，积极鼓励农民工返乡参与各种政治活动，提高农民工的组织化程度。第四，通过各种途径为农民工关注家乡的发展提供便利，加强农民工与家乡之间的联系，增强农民工与家乡人之间的交往和沟通。

［1］张晓山.在深化改革中促进城乡统筹发展(中央1号文件·专家解读)［N］.人民日报，2010－03－18.

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C93

A

1004－3160(2011)06－0078－04

*本文系湖南省哲学社会科学基金资助项目“全面建设小康社会阶段农民工问题研究”［项目编号:07YBA054］阶段性成果。

2011－09－27

吕灵华，女，湖南邵阳人，中共湖南省委党校、湖南行政学院工商管理教研部教授，主要研究方向:经济管理。

责任编辑:孟毅辉