体育产业政策、竞争政策与我国体育产业立法

闫成栋

(天津体育学院 社会体育与管理系,天津 300381)

体育产业政策、竞争政策与我国体育产业立法

闫成栋

(天津体育学院 社会体育与管理系,天津 300381)

我国体育产业立法要把握体育产业发展需求,明确立法目标,并根据目标制订相关政策。体育竞争政策和体育产业政策是当前社会条件下我国体育产业发展内在需求的反映。前者强调对竞争主体的平等保护,后者则暗示了对体育竞争领域某些主体的特殊扶持。体育产业立法应体现两大政策相互协调的关系,既坚持体育竞争政策在体育产业立法中的基础地位,又积极稳妥地依法贯彻体育产业政策。

体育产业;竞争;政策;体育法

改革开放以来,随着我国国民经济的发展和以体育社会化、产业化为目标的体育体制改革的逐步深入,体育这一概念的传统涵义发生了深刻变化,不再被理解为一项单纯的公益福利性质的事业;与市场经济发展相适应,体育用以经营形成产业的性质和趋势越来越突显。而我国1995年制定并颁布实施的《中华人民共和国体育法》囿于当时的立法背景,连对“体育产业”的基本表述也没有。为适应体育法制建设的现实需要,在适时修改《体育法》之际,进行体育产业方面的相关立法已成一个亟待解决的重要问题。

进行体育产业立法要把握我国体育产业发展需求,明确立法目标,并根据目标制订相关的政策。法律,是“权威性决定的连续不断的过程”[1]。体育产业发展需求决定了体育产业法的价值导向,从而限制了其调整范围和调整方法。并且,正是在这种体育产业发展提出需求 (明确目标,制订政策)和体育产业立法满足需求的互动关系中,体育产业法的价值得以彰显。由此推及,按照法律生成的轨迹,价值演绎出原则,原则统帅规则,规则又借助于具体的概念对各种法律事实进行概括之后方得适用。在体育产业法的系统内,是借助法的原则、规则、概念等要素体现该法的价值;在体育产业法的系统外,就是把握体育产业的实践需求,为实现特定目标而贯彻各项政策。可见,体育产业立法离不开政策,法律是被“作为一种政策工具予以有意识、从容的、谨慎的运用。”[1]

1 体育产业政策

我国体育产业目前处在发展的初级阶段,其迫切需求是如何平衡与协调同其他相关产业,特别是成熟产业的关系,增强体育产业自身的市场竞争能力,促进发展。反映这一需求的是体育产业政策,它强调:国家、政府为实现特定的经济和社会目的,以体育产业为直接对象,通过对全产业或该产业中某些重要企业的生产、经营等市场活动的保护、扶持,增强其竞争能力,并希求借此实现合理配置和有效利用体育资源、优化经济结构的目的。这一政策必然要通过体育产业法的确认和实施加以贯彻。在将体育产业政策转化为体育产业立法的过程中,有必要对其实际作用进行客观分析,兴利除弊。

1.1 体育产业政策的正面作用

应该看到,这种以对专门的体育产业或其内部企业“援助”为特点的产业政策对迅速推动新兴的体育产业的发展,寻求国民经济发展新的增长点,推动国家产业结构更好地适应变化了的市场状况以及消除经济不平衡的状态都有正面作用,这居于主要方面。因而,相关体育理论和实践部门对此也都比较重视,将这一政策渗透到体育产业立法中的呼声也比较高,如对体育产业的发展给予税收、信贷等方面的优惠措施等。无论从体育产业项目不同程度上具有的社会公益性还是从该产业发展的特定历史阶段来分析,这些扶持措施的依法实施都是必要而及时的。特别是长期以来有关部门对一些体育产业项目存在片面认识,将其等同于一般意义上的娱乐业,征收较重的税负。这导致在体育产业领域,不是争取税收等优惠的问题,而是能否享受一般政策的问题。在修改《体育法》之际,实有必要在“体育产业”一章中明确国家对体育产业的基本政策,从而为其进一步具体享受相关优惠措施提供高层次的法定依据和法定范围。

1.2 体育产业政策的负面影响

体育产业政策在体育产业法中主要发挥积极作用的同时,也有可能产生一定的负面影响:由于该政策是有针对性、倾向性地加强专门体育领域的产业竞争力,其不当运用将导致政策失灵,会过度扩大体育产业的生产经营能力,导致新的产业间结构危机的产生,延缓产业结构调整的进程;更有甚者,这种专门的“援助”将导致现存市场结构的改变,对开放、统一市场的公平、自由的竞争秩序造成不同程度的破坏,妨害竞争机制在市场资源配置中的基础性地位。这就需要在制订体育产业法时充分考虑市场机制的作用,注意体育竞争政策的选择,反映在体育产业立法中,就是强调“私法自治”精神和对公平、自由的体育竞争秩序的建构与维护。

2 体育竞争政策

体育竞争政策是市场竞争规律与国家体育管理职能互相作用的产物。其从一体化的市场角度着眼,将体育产业置于国家总体产业结构之中,注重维护包括体育产业在内的竞争性的市场结构,建立一个保护竞争不受扭曲的市场秩序。相对于体育产业政策而言,体育竞争政策的意义和价值尚没有得到足够的重视,这也正是束缚我国体育产业发展实践的体制性症结所在。我们认为,体育竞争政策不仅对于实现体育产业政策具有方法论意义,而且其本身就具有独立的价值。

2.1 体育竞争政策反映了市场经济的客观规律

从经济学的角度讲,市场经济是一种社会资源配置的方式,市场经济依靠价值规律、供求规律和竞争规律综合发挥作用,实现对社会资源的最佳配置。由于“市场经济可以创造最有效的竞争条件,而竞争使市场经济成为迄今为止人类社会发展史上最有效率的经济制度”[2],所以,实行市场经济体制的国家,其市场运行均依赖于竞争规律的运行。从这一角度讲,竞争是市场经济的生命之源,是市场经济的“灵魂”。市场经济的发展,必然要求包括体育资源在内的整个社会资源的配置都纳入其统一的运行轨迹。这样,作为市场经济本质特征的竞争机制也必然在体育领域发挥基础性作用。同时,竞争机制并非绝对完美。基于竞争者追逐超额经济利润而实施的反竞争行为,必然会引起市场的价格扭曲、产量扭曲、收入扭曲,产生不良的外部经济效果[3];由于具有不同条件的人们在对市场的非个人筛选过程中,具有不同的起点和天赋以及不同的交好运或坏运的机会,因而产生了不公平[4]。这样,国家对市场竞争必然由采取不干预的自由放任主义的政策,强调保障竞争者的竞争自由到主张对自由竞争进行必要干预,从而达到在国家调控下的规范竞争的目的。在现代市场经济的条件下,基于市场竞争与实现国家经济职能的需要形成了经济竞争政策;同样,基于实现体育资源在国家宏观调控下的市场经济体制框架下的优化配置的需要,也必然会产生体育竞争政策。

2.2 体育竞争政策体现了体育的本质属性

竞技体育以竞争为灵魂,群众体育也采用竞争的形式展示其独特的观赏性和参与性。体育中的竞争是社会竞争的一种基本形式。“体育竞争的目的是为击败某种对立物”,“对立物可以是一个具体事物,如一座山、一道海峡、一个岩洞,也可以是一项记录、一个人或一个队。”[5]失去竞争的“体育”将很难成为真正意义上的体育。体育竞争都是在既定规则的框架下进行的,有体育必有规则,体育规则是体育运动表达自我的形式;体育规则又必然以自由、公平竞争为原则。公平竞争旨在强调体育竞争手段的正当性,自由竞争意在保障体育竞争主体的能动性,二者相互制约又相辅相成,共同承载着体育运动的独特魅力。我们认为,体育运动本身的竞争秩序既需要依赖体育自身的发展规律来维系,又需要借助国家的体育管理职能来保护。因而,体育竞争政策本身具有独立的价值。

3 贯彻、协调体育产业政策与体育竞争政策的体育产业立法

体育产业政策和体育竞争政策都是我国目前社会历史条件下体育产业发展需求的反映,并且,现代法治理念要求这两大政策必须借助相关体育立法的权威才能达到贯彻、落实。理顺、协调两大政策的关系对明确我国体育产业立法的指导思想、基本原则以致进行具体的制度设计均有重要的现实意义。

3.1 体育产业政策与体育竞争政策的关系

我们认为,体育竞争政策一方面强调市场竞争机制在体育资源配置中的基础性地位,旨在保障体育资源配置的效益和体育产品生产的效益,从而为体育产业发展提供稳定、高效的动力支持;另一方面,也注重积极维护体育的竞争本质,防止体育的商业化、职业化对体育自然本性的侵蚀。比较之下,体育产业政策意在解决如何推动一个具有内在竞争活力且本质纯正的体育市场结构在特定目标下更好地配置社会体育资源的问题,其目标的实现和手段的采用往往有很大的国家干预色彩。

体育产业政策和体育竞争政策都体现了促进体育产业全面、协调、可持续发展的共同目标。体育竞争政策关注的是公平、自由的市场秩序的构建和维护,注重通过有效竞争,提高资源配置效益和生产效益。体育产业政策则是通过专门支持,改变体育产业起步较晚、发展较慢的局面,增强体育产业及其内部企业的竞争力。其主要措施一是对某些限制竞争的行为实行豁免,使之合法化,如美国职业棒球联盟获得的反垄断豁免;二是实行对体育产业发展的财政援助或税收等优惠措施,如德国在1990年1月1日颁布了“向体育俱乐部提供援助法”,使体育俱乐部在较大程度上减轻了纳税负担[6]。

同时,体育产业政策和体育竞争政策发生冲突的情形在所难免。因为,体育竞争政策强调对竞争主体的平等保护,而体育产业政策则暗示了对体育竞争领域某些主体的特殊“援助”。如美国职业体育的“反垄断豁免”,就使美国主要职业体育联盟在他们所属球队的全国电视广播权的问题上采取了垄断,这对作为市场竞争主体的各广播组织显然是不公平和不自由的。因此,体育产业立法中必须解决二者发生冲突时究竟哪一政策应当优先适用的价值判断问题。

我们认为,应该坚持体育竞争政策在体育产业立法中的优先地位。因为,“没有竞争就不可能建立一个共同市场,也不可能维护这个共同市场”[7]。在这方面,体育产业政策虽然也是出于维护体育市场的目的,但是如果没有保护竞争的制度,这个体育市场甚至整个市场就不会存在下去,竞争政策与体育产业政策相比,必然要处于优先地位,更毋论竞争又是职业体育本身的自然属性。所以,体育产业政策在体育产业立法中的贯彻应以不实质性地损害体育发展本身的动力机制和体育本质属性为限度,这是原则。当然,由于体育本身的一些特殊性和体育产业发展阶段的不同需要,也并非没有例外,如美国职业棒球联盟的反垄断豁免就剥夺了职业运动员的自由转会权。这个例外,反映在体育产业立法上,就必须以明确列举为限。

3.2 体育产业立法应体现两大政策相互协调的关系

坚持发生冲突时体育竞争政策优先,并不否认体育产业政策在体育立法中的指导作用。事实上,体育产业立法的重要功能就是依法贯彻体育产业政策。没有了体育产业政策,体育产业还有无专门立法的必要不无疑问。体育产业政策、体育竞争政策都是体育产业发展客观需要的反映,我国体育产业立法应体现两大政策相互协调的关系,具体做法有:

一是体育产业立法要与其他相关立法特别是调整市场关系的法律配套衔接,将体育产业置于国家总体产业结构的发展之中,将体育市场纳入国家统一开放的市场之内。如市场经济体制下的市场交易都是通过签订合同来实现的,“合同法”是市场行为规则。我国1999年通过的《中华人民共和国合同法》就是一部统一规范市场交易行为的基本法律,体育产业的相关立法就应与之配套衔接。体育进入市场,俱乐部的竞赛、赞助、冠名权、转播等问题,都要通过合同来进行。这些体育市场行为有相当的部分和《合同法》中的普通合同没有差别,那就没有必要单独立法了。只有超出合同法规定的有名合同类型,又难以通过《合同法》总则规定加以调整的体育市场行为,才有专门立法的必要。这样,既节省了立法资源,避免了法律冲突,又尊重和维护了公平、自由的统一市场秩序。因此,建议在修改后的《体育法》中设立“体育产业”专章,统一规范基本的体育产业关系。对体育产业法的调整范围,宜采取开放的态度,用典型列举加一般规定的方法界定,防止封闭局限;对具有体育特殊性的问题,应明示列举,专门规定,这就用体育特别法排除了一般法的适用。

二是在体育产业立法中应高扬“私法自治”精神。我国目前高层次体育立法具有明显的公法性质,反映了计划经济时代对体育性质的定位,过分强调国家利益和国家干预,而缺少平等主体的公民、法人和其他组织自行决定相互之间体育权利义务关系的私法内容。体育产业立法应体现体育竞争政策,这种竞争政策就是以尊重体育市场主体的自由意志、承认其独立利益为前提的。对于体现私人利益的体育关系,只要不涉及国家利益、社会利益,国家原则上不进行干预,而由体育市场主体在法律范围内自主调整,实行“私法自治”。体育产业领域,“尽可能地赋予当事人行为自由是市场经济和意思自治的共同要求”[8]。体育竞争政策贯彻得越彻底,体育市场中的交易就越活跃,体育产业就越有动力和活力,体育财富才能在不断增加的交易中得到增长。在体育产业立法中高扬“私法自治”精神,强调凡是市场能解决的,就交给市场,体现经济自由;凡是社会能解决的,交给社会,体现社会自治;排除前两者之后,才“求差”出国家干预体育产业的法定范围。这样,依据公法的“职权法定”原则,在高层次体育产业立法中应明确有必要进行国家干预的体育产业事务范围、干预主体的职责权限和程序等内容,其余则是“私法自治”范围。这样,就能较好地处理体育产业立法中的公法性质内容和私法性质内容。

三是体育产业立法既要坚持依法进行,尊重法的权威性和稳定性,又要根据体育产业发展阶段的不同需要留有体育产业政策调整的空间和余地,体现适度的灵活性。相对于体育竞争政策,产业政策具有较大的易变性。如某体育产业项目发展初期,市场化程度不高,为扶持其发展,此时的体育产业政策肯定偏重于扩大其规模和改善其结构,故在对其职业体育联盟性质的认定上可能倾向于自然垄断,并坚持“打破一个自然垄断会牺牲规模经济效率”[9]的理论,借此为该职业体育联盟实施的某些“反竞争行为”提供合理性的支撑。而一旦该项目发展成熟,国家体育产业政策对其的扶持倾向消退,更具稳定性的体育竞争政策的作用正常发挥,反映在法律上,转而更注重的是不要因为扩大规模或改善结构而影响到体育市场的竞争,于是,要么开始否认职业体育联盟的自然垄断性质,要么“公开提倡管制体育产业以防止它(职业体育联盟)获得垄断利润”[9]。因此,我国的体育产业立法应该充分考虑体育产业政策根据需要调整的可能性,在相关立法内容上采取“授权立法”的方式,赋予相关行政部门在明确的授权范围内“自由裁量”。

[1] 拉斯韦尔,麦克杜格尔.自由社会中的法哲学:法律、科学和政策研究[M].纽黑文:美国纽黑文出版公司,1994.

[2] 白树强.全球竞争论——经济全球化下国际竞争理论与政策研究[M].北京:中国社会科学出版社,2000.

[3] 曹沛霖.政府与市场[M].杭州:浙江人民出版社.1998.

[4] 查尔斯·沃尔夫.市场或政府——权衡两种不完善的选择[M].北京:中国发展出版社,1994.

[5] 卢元镇.中国体育社会学[M].北京:北京体育大学出版社,2001.

[6] 李荣日.体育产业概论[M].北京:北京体育大学出版社,2005.

[7] 王晓晔.欧共体竞争法[M].北京:中国法制出版社,2001.

[8] 江平,张礼洪.市场经济和意思自治[J].法学研究,1993(6):12-15.

[9] 迈克尔·利兹,彼得·冯·阿尔门.体育经济学[M].杨玉明,姜建平,王琳予,译.北京:清华大学出版社,2003.

Sports Industry Policy,Com petition Policy and Sports Industry Legislation

YAN Cheng-dong
(Department of Social Sports and Management,Tianjin Institute of Physical Education,Tianjin 300381,China)

Our country’s sports industry legislation should grasp the needs of spo rts industry development,take a clear legislative goals and formulate relevant policies in acco rdance w ith it.The sports industry policy and spo rts competition policy are the reflection of inner needsof our country’s development.The former focuseson the equal p rotection,and the latter show s special support fo r some subjects in the field of spo rt competition.Spo rts industry legislation should reflect the coordinated relationship between the two major policies.On the one hand,we should adhere to the basic position of sports competition policy in the spo rts industry legislation.On the other hand,we should carry out the sports industry policy actively and steadily according to law.

spo rts industry;competition;policy;sports legislation

G80-051

A

1008-3596(2011)04-0006-03

2011-03-19

天津市哲学社会科学

(TJTY08-015)

闫成栋 (1975-),男,河北昌黎人,讲师,博士,研究方向为体育法学。