我国失地农民问题研究述评

2011-04-08李苏

哈尔滨商业大学学报（社会科学版） 2011年5期

李苏

（北方民族大学商学院，银川 750021）

在我国，农民失地问题由来已久，20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民由此产生。2000年以后第三次“圈地浪潮”到来之时，越来越多的农村集体用地以种种合法的、非法的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。但由于市场经济机制的作用，不给失地农民就业安置，让其自谋职业、自寻出路，由此引发失地农民的就业、社会保障、安置问题更为突出。国内学术界对此类问题的研究较多，将此做一归纳和述评。

一、我国失地农民的产生背景

万厦、海平、利痕（2003）等学者指出，在20世纪50年代，我国为了完成工业化原始积累，实行了严格的城乡分割二元政策，一些人留在农村，从事简单的手工劳动和技术含量不高的种养业，依靠数量有限的土地生存。土地在农民生活中扮演着生产资料、经济基础、社会保障、繁衍发展等多种角色。这样的结构显然是不稳定的，它为后来失地农民问题的产生埋下伏笔。章友德（2010）学者认为，在20世纪80年代中期、90年代初曾发生过两次“圈地热”，失地农民问题那时就已存在，但由于是计划经济时期，政府按征地单位对应就业岗位，就业岗位将失地农民变为了职工，因此，很多问题被掩盖，矛盾并未激化。

随着城镇化的深入，越来越多的农村集体土地以种种合法或非法的、公开或隐蔽的形式变为城镇建设用地，失地农民数量剧增。在市场经济下，政府不予安排就业，让其自谋出路。由于很多失地农民文化程度低，没有或少有其他的技能，导致“无业可就”又“无地可种”，即“无钱可花”。社会矛盾日益突出，失地农民的就业、生活、子女入学、社会保障、身份认同等问题引起了社会、学者的广泛关注。

二、我国失地农民问题的研究回顾

失地农民问题日益显现，引起越来越多的学者关注，研究论文也相对较多，但归纳无外乎以下几个方面:

（一）失地农民权益问题

失地农民权益受损问题，是理论界对失地农民问题研究中涉及最多的方面。农民在土地征用过程中不仅失去了土地本身，还失去了与土地紧密相连的一系列权利和利益问题，总之，失地农民的权益是受损的。究其原因，主要归结为农地产权制度存在缺陷、土地征用制度不合理等。

1.农地产权制度存在缺陷

卢海元（2003）、蔡运龙、霍雅琴（2002）等一批学者认为造成失地农民权益受损的制度原因在于农地产权制度存在缺陷。

（1）集体土地产权主体不明晰。农地的产权主体到底是谁?谁真正行使农地所有权的职能?在我国，农地归农民集体所有，农民集体又有乡镇农村集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农民集体经济组织，简称为“乡镇、村、组”三级，三者在不同程度上都代表着农村集体土地的所有权。由于主体太多，就出现了“权利丧失”，没有真正代表失地农民利益的群体，无法与政府进行有效地谈判，这就使得农民在面对政府决策和制度安排时，只能被动地处于弱势地位，完全丧失了权利。

（2）农地承包经营权存在缺陷。许宝健、徐越等学者认为，农地承包经营权的缺陷主要表现为承包经营权不稳定及承包经营权内涵不明确两个方面。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农户依法享有承包土地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品。从法律条文来看，我国农民拥有长期不可剥夺的土地经营权。国家在征用土地时，并没有把农民作为土地交易的主体，农民只是被动地接受事实，被迫地接受补偿安置，无法有效地保护自己的利益。

2.土地征用制度不合理

关于此问题的认识，理论界基本达成共识，普遍认为土地征用是一种行政行为，而不是市场行为，其制度缺陷主要表现在以下几个方面:

（1）公共利益界定不清。我国《宪法》、《土地管理法》明确规定:“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿”。但并未明确对“公共利益”进行界定，容易使得某些组织借助国家权力，以“公共利益需要”之名无限扩大征地范围，最终导致土地征用权的滥用。

（2）政策制定中存在着政府利益本位取向。政府在制定政策时或多或少、有意识或无意识地倾斜于自身的利益，甚至一些地方政府利用这种政策漏洞为自身谋取利益。

（3）农民在征地过程中权利的忽视。农民在某种程度上是土地的主人，是土地所有者，事实上，农户很少能参与到征地的谈判中来，而往往选择村干部等做代表去谈判，这并不能真正代表农民自身的利益。

（4）土地征用后监督机制不健全。我国现行法律法规没有明确规定土地征用后使用情况的监督程序及若不使用应承担的法律责任。在现实中，有人假借建设开发区等名义征用土地后，非法倒卖土地，或土地长时间闲置。在我们的调查中，大量闲置土地的情况屡见不鲜。

（二）失地农民补偿安置问题

失地农民补偿方式理论上有多种，在我国普遍以货币安置的方法为主，即将安置补助费一次性发放给被征地农民，让其自谋出路，完全与被征土地脱离，没有任何干系，这种补偿方式符合市场经济，没有争议。理论界争论的关键在核算安置费、分配安置费等问题上，认为存在诸多问题，需要进一步完善和改革土地补偿制度。对现有补偿方式不合理的认识主要集中在以下三个方面:一是高勇（2004）等学者认为征地补偿标准不合理。我国《土地管理法》规定，被征用的土地补偿费为该土地被征用前三年平均产值的6～10倍，安置费为4～6倍。若土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的农民保持原有的生活水平，可增加安置补助费，但这两项费用总和不能超过土地被征用前平均产值的30倍。不管是10倍还是16倍甚至30倍，这种按照“产值倍数法”进行补偿的标准明显偏低，仅仅考虑土地本身的几年价值，而没有考虑到土地的非农化价值，土地地理位置差别的级差收益;仅仅考虑了农民未来几年的显性损失，没有考虑到农民失去土地的机会成本。所以，土地的补偿费并没有真正体现出土地的真正价格。二是梁亚荣、万颖萍（2003）、史娟（2004）等学者认为征地补偿标的不合理。我国现行征用补偿的四大标的中，仅有安置补助费包括对农民就业、生活保障和福利功能的补偿，也包括对农户土地承包经营权的补偿，把对土地承包经营权的补偿笼统地包括在安置补助费中，是对农民利益的极大损害。三是征地补偿分配不合理。卢海元（2003）、朱明芬（2003）等学者认为，由于现阶段无法律明确分配征地补偿款的规定，导致了征地补偿款分配出现严重混乱的现象。乡政府参与征地补偿分配、村集体与农民个体之间出现分配混乱的现象以及失地农民之间的分配混乱。

既然认为补偿方式不合理，则要改革和完善，不同学者又有不同的认识。李国健（2008）认为，改变目前采用的单一的货币安置方式，结合本地的实际情况，采用留地安置、物业开发、房屋租赁、股权分红等多种方式结合的安置模式。许宝健（2006）等一批学者认为应该提高征地补偿标准，要以农地转用后土地的用途作为土地补偿的价格标准。在以前补偿标准的范围内，应增加相关费用的补偿，如青苗及附着物补偿费、残余地补偿费等。

（三）失地农民市民化的问题

失地农民市民化问题是近年来理论界关注的一个新问题，从现有成果来看，主要集中在失地农民市民化的内涵、意义、进程、困境及相关对策等方面。此处只对争论较多、研究较丰富的阻碍失地农民市民化进程的原因及推进失地农民市民化的对策两方面进行归纳。

1.阻碍失地农民市民化进程的原因

我国失地农民市民化的进程表现得较为缓慢而艰难，究其原因，可能表现较多:

（1）失地农民的身份认同困境。失地农民失去土地后，变成“无地农民”，说其是市民，无自己的“职业角色”，所以导致成为“不是农民的市民”、“不是市民的农民”，出现身份认同的困境，阻碍了农民自我认同系统的转换。

（2）失地农民自身的排斥性。农民失去土地后，突然变成市民了，从内心来说，他们有陌生感、恐惧感，觉得自己不是真正的城市人，从内心深处不愿意融入城市。再者，部分失地农民只顾眼前利益，拿到征地补偿费后，好吃懒做，坐享其成，不去寻找工作，吃“老本”，仍然只和以前的邻居来往，根本不积极主动融入城市。

（3）城市对失地农民的歧视。由于失地农民本身文化程度低、技能少、时间观念弱等特征，城市对失地农民有一定的歧视和排斥，表现为不愿意和失地农民同住一个小区，不愿意雇佣失地农民等，这或多或少地也阻碍了失地农民的城市化进程。

2.推进失地农民市民化的对策

如何推进失地农民市民化的进程，现有的研究显得较为匮乏，更多的是从土地流转制度的改革、社会保障制度的完善和社区建设等方面进行了探讨。

（1）规范土地流转制度改革。姚从容（2008）等学者提出规范土地流转行为，在市场规则支配下实现政府、用人单位和农民之间的平等交换。土地使用权的流转可采用入股形式，实现股份制。类似的从土地流转制度方面改革的建议较多。

（2）健全失地农民社会保障体系。我国的社会保障体系在逐步完善，现有的社会保障体系不足以让失地农民安居乐业。政府可以针对失地农民建立特殊的社会保障，如按照不同年龄、设立教育、养老、医疗、最低生活保障等多层次保障。

（3）加强失地农民集中居住的社区建设。现实中，失地农民的安置往往都集中安置，形成相对集中的居住社区。王益峰（2008）等学者认为，增强文化及相互设施的投入和管理，转变失地农民的行为方式;加强社区教育，增强失地农民的市民意识，提高失地农民的素质;开展形式多样的文化活动，丰富失地农民的业余生活，提高失地农民的生活质量。

（四）失地农民社会保障问题

农民赖以生存的土地失去之后，农民就彻底失去了生活、养老等方面的保障，所以，失地农民社会保障问题理论界较为关注。随着我国社会保障体系的逐步完善，失地农民的医疗、养老已纳入到城市居民保障体系中，但由于保障金额有限，仍不能使失地农民无后顾之忧。考虑到失地农民的特殊性，一些学者提出了针对失地农民的特殊社会保障。如前文谈到按照不同年龄，设立教育、养老、医疗等多种保障，或者建立“低门槛进入，低标准享受”的养老保险机制，条件允许可再配合商业保险等。

关于社会保障基金的来源有三种看法:一是土地补偿安置费及土地转用后的增值收益构成失地农民社会保障基金的主要来源;二是缴纳社会保险费用可以由政府、土地开发中增值收益、农民各出一部分组成 ;三是设置专项基金，如财政拨款、政府出让金收益的一部分、社会各界捐助、国有资产变现收入等渠道共同筹集。

关于社会保障基金的运行机制有学者认为由银行和非银行金融机构来经营，促进保值增值。还有学者认为政府设立专门从事失业农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。