新经济下我国电信产业管制政策演变历程和发展趋势分析

任树伟

(黑龙江科技学院，哈尔滨150027)

电信产业是当今国民经济的战略性、基础性、先导性产业，在经济和社会发展中起着举足轻重的地位，对经济增长、经济结构调整、信息化带动工业化以及人民生活质量的提高都具有直接促进作用，影响越来越大。同时，电信网络又是我国的神经系统，国家的经济安全、政治安全、国防安全及信息安全都与电信网有着密切的关系。提升我国电信企业的竞争力是政府的经济社会责任，管制制度的作用是不可或缺的，政府正是这种制度的主要提供者。

20世纪80年代以前，我国电信产业发展一直比较缓慢。主要是国家投资严重不足并且长期实行低资费政策的结果。80年代以后，伴随着改革开放和人民生活水平的提高，我国电信市场需求急剧膨胀，在需求拉动和政府部门的强力推动下，我国电信产业进入了快速发展时期，行业管制政策也进入了不断改革的阶段，并取得了巨大的成果。2G(第二代移动通信)时代，核心技术是国外的，中国是跟随者。3G时代，中国参与提出了TDS-CDMA标准。现在，中国主导的TD-LTE增强型率先成为4G国际候选标准，有望领跑世界。三大电信运营集团不断壮大，手机用户稳居世界第一，通信产业链和创新链不断完善。然而，改革过程中也出现了一些问题。如改革为什么会形成这样的轨迹，其内在动力是什么，改革效果如何等。对此，本文将进行深入的分析和探讨，希望能得到一些规律性结论和政策性建议。

第一阶段:垄断经营阶段。

1949—1980年，中国实行的是邮电合营、政企合一体制，公用电信产业一直由邮电部独家经营，邮电部既是国家电信政策的制定者和执行者，又是电信产业的经营者。当时电信产业的主要使命是为全社会提供电信普遍服务。国家垄断经营电信产业，是基于电信产业属于自然垄断产业。

自然垄断理论经历了规模经济、范围经济和成本次可加性三个不同发展阶段。第一阶段的认识水平以规模经济为标志，停留在单产品生产领域，自然垄断理论建立在规模经济基础之上。第二阶段的认识水平已经超越了单产品生产领域，有了对多产品生产领域更一般性的认识，这一阶段的标志是范围经济的发现，从而使得自然垄断理论建立在适用性更强的整个产业经济的基础上。第三阶段的标志则是成本次可加性概念的提出，与前两者相比，成本次可加性在理论上更为严谨和抽象，也更具有一般性。成本次可加性的概念可以通过成本函数来表达。如果对任意的产出向量 y1，y2，…，yk，0 ＜ yi＜ y，yi≠y，i=1，2，…，k;有C(y1+…+yi)＜C(y1)+… +C(yi)成立，则成本函数C(y)在产出水平y时，具有严格的成本次可加性。成本次可加性的提出，标志着自然垄断理论的研究已经把单产品领域和多产品领域结合起来进行，以便进一步拓展了传统的研究领域，使这种新的认识更具有一般化特征，适用于所有产品的生产情况。从次可加性理论本身来看，它比简单的规模经济和范围经济概念具有更高的普遍性和抽象性。

早期的电信产业主要由固定网络组成，属于典型的自然垄断行业，由成本次可加性理论可以得出，电信产业应该有国家独家垄断经营，其他西方主要国家的电信产业也是这样经营的。

20世纪80年代，中国政府先后推出了一系列电信改革政策，内容涉及投资体制、财税制度、引进外资、分配制度和资费管理等许多方面。在这些改革政策的大力推动下，电信技术装备在数量上尤其是在技术发展水平上产生了飞跃性的变化，并实现了跨越式发展。但是，邮电管理局所提供的电信服务，无论从数量上还是从质量上看，仍然无法满足市场的需求。

第二阶段:市场开放阶段

1993年之前，邮电总局一直是我国公共电信服务的唯一提供商。这些服务通过省级或者市级的邮电通信部门提供。1993年以后，国务院允许其他的国内公司提供一些非基础性的电信服务，如无线寻呼等服务。同一年，国务院发布了55号文件，将9种电信业务向社会放开经营权，正式允许非电信企业经营公用通信以外的通信业务。1993年12月份，国家对邮电总局进行了重组，邮电部实行政企职责分开，将中国电信从邮电部中划分出来，成为自主经营、自负盈亏的独立法人企业。1994年7月份，经国务院的批准，成立了中国联通公司，标志着邮电部长期垄断我国基本电信服务市场的局面已经结束，电信产业竞争时代正式开始了，这是中国电信产业的第一次重大变革。1998年4月1日，国家将原邮电总局、电子工业部以及广播电影电视局的一部分组合了新的信息产业部。信息产业部宗旨是保证信息通信事业以一种协调系统的方式发展。我国政府希望通过引入竞争机制，促进行业发展，增加市场供给，降低产品价格，满足市场需求。

当代科学技术的快速发展，推动着自然垄断产业也不断地发生变化，使自然垄断逐渐收敛到仅具有网络特征的产业上。网络经济是指具有网络特征的经济形态，分为二种形式。一种是物质型网络经济，如众所周知的水、电、煤气、铁路等网络;另一种是信息型网络经济，是指基于信息网络的经济活动，如Internet及相关产业、电信产业等。网络经济和数字经济、信息经济、新经济、知识经济都是相类同的概念，虽然观察的角度不同，但基本上指的都是同样的客体。

根据网络成本的高低以及网络效益的大小不同，可以把网络经济效益划分为强网络经济效益和弱网络经济效益两种形式。强网络经济效益指网络的固定成本极高，以至多建一个网络所投入的成本不仅难以筹集，而且一旦投入，在相当长的时期内都无法收回;同时，边际成本较低，低到网络多传输一个业务单位的成本很小，甚至可以忽略不计;网络的经济效益很高，以至多建一个网络不仅导致低效率的重复建设，而且使企业效益和社会效益同时下降，同时网络的功能并无改变(前提是技术不变)。与此恰恰相反，弱网络经济效益表示网络的固定成本并不是很高，但是网络的经济效益相对较高，二者相比，多建一个网络的成本投入与回收期限可以为企业和社会所接受。随着通信技术的快速发展，电信产业的弱网络经济效益愈来愈明显，使得电信产业多网竞争成为可能。

早在1890年，英国著名经济学家阿弗里德·马歇尔在他的《经济学原理》一书中概括出一段经典内容:“自然在生产上所起的作用表现出报酬递减的倾向，而人类所起的作用则表现出报酬递增的倾向”［1］。这段至理名言来自于马歇尔对规模经济与竞争效率之间矛盾的深刻理解。这就是当时人们难以取舍的“二难选择”——马歇尔困境产生的根源。

针对马歇尔困境，人们做了许多探讨。最有影响力的是美国经济学家克拉克于1940年发表的《有效竞争的概念》。文章认为，有效竞争可以使垄断和竞争有效地协调起来，从而获得规模经济和竞争带来的效率。对于特定的产业，垄断可以带来规模经济，而竞争可以带来竞争效率。也就是说，垄断和竞争都可以带来经济效率，只不过是二者的途径不同而已。竞争可以引起集中，当集中达到一定程度时就会走向垄断;反之，垄断的打破同样会走向竞争。即垄断和竞争不仅处于相互对立和排斥之中，而且也会相互转化，因此二者之间一定存在着一个使双方能够协调共存，并能达到经济效率最大化的点或者区间。

王俊豪教授在研究有效竞争标准时，提出了应当遵循的五个重要原则:

(1)有效竞争是一种竞争收益明显大于竞争成本的竞争。市场竞争既能获得收益，也需付出成本，特别是那些毁灭性竞争，造成的资源浪费就更为严重。作为有效竞争，应该是扣除成本后的净收益仍然很大。

(2)有效竞争是一种适度竞争。所谓适度竞争，是指竞争和垄断达到一个具有较高效率的均衡，符合效率的原则。而其反面则是竞争过度或竞争不足。

(3)有效竞争应符合规模经济的要求。规模经济意味着产出成本的降低，而规模不经济状况下的竞争则意味着成本的提高。有效竞争的目标是追求经济效率的最大化。因此，有效竞争应尽可能地利用规模经济，以此实现较高的经济效率。

(4)有效竞争的标准应尽可能做到定量化。在产业组织理论提出的各种有效竞争的标准中，普遍缺乏定量化表述，由此导致人们对同一标准的理解产生很大的差异，从而得出截然不同的结论。

(5)有效竞争的标准应当分类。由于各个产业的特点不同，需要根据不同的产业特点制定不同的有效竞争标准，同时也要考虑到不同的国情。这就需要进行产业分类，不同的产业实施不同的具体标准，否则，就会脱离实际［2］。

图1 适度规模与适度竞争的均衡

如图1所示，只要电信产业的大多数企业能够达到最低适度规模的要求，并且市场竞争度能够保证竞争收益大于竞争成本，也就是处于适度竞争范围内，那么，电信产业基本上就处于有效竞争状态。

对于中国电信产业来说，中国联通的成立，并不意味着有效竞争的形成。中国电信及后来从其中分离出来的中国移动在与中国联通的竞争时，占据着主导地位。这可以从竞争博弈的斯塔克博格模型的分析中，清晰地显现出来。斯塔克博格模型是先行者优势模型，企业在博弈时，是分前后进入市场的。中国电信及中国移动先进入市场，而中国联通是1994年才开始进入移动市场的。从二者的实际经营时间看，中国移动比中国联通长，由于规模经济效应和网络效应的存在，不同的经营时间对于电信企业的竞争优势会产生重要影响。中国联通无法与中国移动抗衡的一个重要原因，就是中国移动首先进入电信市场，导致市场份额快速扩张。虽然斯塔克博格模型是关于产量的博弈模型，但在电信市场上，企业竞争的目标就是占领更多的市场份额，因为电信产业边际成本很低，拥有了市场份额就拥有了生存的空间。现实中，中国移动就是模型中的主导厂商，中国联通则是扮演着次要厂商的角色。

从图2可以看出，在古诺模型中，两个企业所提供的服务量大致相当。而在斯塔克博格模型中，中国移动提供的服务量要比中国联通的服务量高，具有先行者优势。随着电信产品价格的不断下降，市场需求将大幅增长，特别是低端消费者将大幅度增长。同时，电信市场需求的增加，主要表现为对主导厂商需求的增加，也就是说竞争的结果有可能使市场份额越来越向国移动手集中，而中国联通则难以维持其规模经济。斯塔克博格模型说明简单的引入中国联通参与市场竞争，并不能产生良性的有效竞争格局。

图2 古诺均衡和斯塔克博格均衡比较图

第三阶段:多头竞争阶段

1998年以来，以政府机构改革为契机，我国邮电系统顺利实现了分营，邮政和电信企业各自成为独立核算、自主经营的市场主体。1998年7月份，信息产业部正式成立，标志着中国电信业政企分开。1998年9月份，国信寻呼有限公司正式注册成立。1999年，信息产业部对中国电信高层进行了改组，原隶属于中国电信总局的中国移动通信集团和国信寻呼正式从中国电信总局分离出来，并将国信寻呼并入中国联通。1999年4月份，信息产业部正式批准中国电信、中国联通和吉通3家企业在全国的25个城市进行IP电话试运营，随后又批准了中国国际网络通信有限公司(网通)经营IP电话。中国移动通信的剥离改制也在1999年6月份顺利完成。2000年5月份，中国电信和中国移动集团正式挂牌成立。这是中国电信产业的第二次重大变革，从而使整个电信市场更加具有竞争。2000年12月份，中国铁路通信公司成立并进入电信市场。2001年5月份，中国电信南北分家，北方10省的中国电信(京、津、晋、冀、鲁、豫、黑、吉、辽、蒙)、中国网通和吉通组成新的中国网通集团。南方21省的中国电信继续使用中国电信的名字，中国电信产业开始进入全面竞争时期，这就是中国电信产业的第三次重大变革。

2001年底，我国基础电信企业已有6家，分别是中国电信、中国移动、中国联通、中国网通、中国铁通和中国卫通。增值电信企业已达到4 000多家，初步形成了不同业务、不同规模、不同所有制的电信企业相互竞争、共同发展的市场格局。2002年底，中国移动的业务收入市场比重为37.4%，中国电信为 32.5%，中国网通为 16.6%，，中国联通为12.1%，其他企业为1.4%［3］。目前我国电信运营企业已没有一家市场份额超过40%，以往某个企业一家独大的局面已不复存在，如图3所示。

图3 2002年底中国电信市场业务收入市场比重图

然而，随着电信移动业务的快速发展，各大运营商的盈利能力越来越不平衡。到2005年底，从四大电信运营商年报数据来看，中国移动的运营能力位列四大电信运营商之首，而且在资本运营、市场运营以及成长能力方面的领先优势都比较明显。中国电信由于多年积累的规模效应，使其在资本规模和市场控制能力方面的业绩尚佳，位居第二位，但是2005年显得后劲不足，盈利能力和成长能力都相对逊色。作为市场追随者的中国网通和中国联通在2005年收入市场份额和用户市场占有率都出现了下滑。

2005年中国移动净利润达到535.5亿元，中国电信279.1亿元，中国网通138.9亿元，中国联通49.3亿元［4］;中国移动净利润大于其他三家运营商净利润之和。高额的盈利将成为中国移动今后市场经营和竞争中的有力武器，可以预计，在不调整现有竞争格局的情况下，中国移动的利润规模优势将更加突出。

由此可见，由于各运营商都是非全业务竞争，难以达到有效竞争的效果。现有的运营格局越发显得不合理，在3G业务势在必行的情况下，重新整合各大电信运营商也就水到渠成了。

第四阶段:3G全业务运营阶段

经过三次重大变革，我国电信产业取得了突破性进展，电信运营商之间相互竞争的市场格局初步形成。但是，市场和技术发展得更快。两大固定网络运营商在地理区域上的划分并没有形成实质意义上的竞争;中国联通同时经营两张电信网络的负担过于沉重。尤为严峻的是，移动通信业务加速取代固网通信业务，固网语音业务稳定的收入被移动通信业务快速分流，固网运营商的迅速衰落使得电信分业运营的局限性日益凸显出来。

在此背景下，2008年，中国电信产业的第四次重大变革拉开了序幕，国家给出了“六合三”的重组模式，即发放三张3G业务牌照，形成三家拥有全国性网络资源、实力与规模相对接近，具有电信全业务经营能力和较强市场竞争力的主体企业。具体的重组方式为:中国电信收购中国联通CDMA业务，中国卫通的基础电信业务并入中国电信;中国联通与中国网通合并;中国铁通并入中国移动。至此，备受关注的第四次电信重组终于尘埃落定，中国的基础电信运营正式进入了全业务运营的时代。2009年1月份，中国3G牌照正式发放。中国电信和中国联通依照现有的移动网络技术现状，分别获得了CDMA2000和WCDMA牌照;中国移动由于实力远超同行，因而承担了发展我国自主研发的TD-SCDMA技术标准的重任。

在完成重组后，管理层还宣布“将在一定时期内采取必要的非对称管制措施，促使行业格局向均衡发展，建立和完善与之相适应的监管体制。国际上常见的非对称管制政策包括:直接限制市场份额、非对称的市场准入、非对称价格管制、非对称号码携带、网间单向漫游、非对称网间结算和非对称通信基础设施共享等等。其中有一些已经或者有可能在中国实施。

从合并之后的初始情况看，中国移动、中国电信、中国联通在用户规模和资产上的差距有所缩小。影响三家运营商的竞争因素最主要的力量是移动业务对固网业务的替代效应，而固网业务上由于新电信和新联通分别继承了原电信和网通南北分治的格局，加上固网服务在用户接入上投资相当巨大，因此，短期内运营商的首要竞争领域是2G移动服务以及刚推出的3G移动服务。根据三家运营商2009上半年的运营数据可以发现，运营商间新增用户市场份额差距有所缩小，市场失衡趋势有所减缓。这主要受到下列因素的影响:(1)WCDMA及CD-MA2000产业链优势对TDSCDMA的挤压，导致中国移动新增用户份额下降;(2)移动对固网业务的替代使得中国电信移动用户增长稳定，但固网流失速度加剧;(3)中国联通网络融合效益显著，宽带增长强劲。尽管如此，中国移动主要业绩指标依然处于遥遥领先位置，新增用户份额下降对其整体业绩影响较小。

在预计能影响格局的3G手机市场上，市场推广全面启动，虽然2009年6月中国3G总用户数只达到200万左右，3G用户增长未达发展计划2 100万户的10%，但是3G服务的启动仍然有望成为弱势运营商追赶领头羊的发动机。

从2011年一季报来看，在3G市场中，三大运营商所占市场份额日趋平均。截至3月底，移动、联通、电信各占比43.3%、30.1%、26.6%。与2G时代相比，中国移动“一枝独秀”优势正在被慢慢削弱，联通、电信不断蚕食移动3G份额。据投行瑞银分析，中国移动净增用户总数份额将从2010年的53%降至2015年的33%，到2015年，移动、联通和电信的市场份额比例将从2010年69%、20%、11%变为57%、25%、18%;移动业务收入市场份额为59%、24%、17%［5］。三大运营商的市场份额和移动业务收入呈现平衡发展的趋势，政府管制改革的效果初步达到。

第五阶段:4G及未来

2011年初世界移动通信大会上，中国提出的新一代移动通信标准TD-LTE赢得诸多国际电信巨头支持，国际电联已基本确定LTE为第四代移动通信(4G)国际标准的两大候选之一，另一标准是FD-LTE。TD-LTE是TD-SCDMA的后续演进技术，它在系统带宽、网络时延、移动性及系统能力上相对3G有跨越式提高。单就无线下载速度就可以达到100MPS，远远高于目前的3G网速。目前，中国移动已经与9家国际运营商签署TD-LTE合作协议，并在全球推动建成27个TD-LTE试验网。这将加速中国主导的TDLTE走出国门，形成国际化产业链。在重大专项扶持下，“十二五”期间TD-LTE产业化将进一步完善，尤其是在终端和芯片环节。4G提供高端数据服务，是对3G有效补充。未来中国将形成2G、3G和4G并存局面，而不是简单升级替换。

在4G阶段，国际上极有可能只采用两种体制。这样，即使两种体制中国都采用的话，由于两种体制的兼容性很强，目前的三大运营商在建设4G网的时候，应该重点做好通信基础设施共建共享、号码携带以及三网融合等问题。

2008年底，工信部要求中国电信、中国移动、中国联通三大运营商着手进行电信基础设施共建共享工作，具体要求包括已有铁塔、杆路必须共享;新建铁塔、杆路必须共建;其他基站设施和传输线路具备条件的应共建共享;并禁止租用第三方设施时签订排他性协议。这一措施的推出有利于防止电信市场重复建设、设备利用率低等弊端。但从操作层面来说难度较大，该政策能否有效实施，很大程度上的取决于运营商之间的协调配合和监管部门的执行水平和力度。

三网融合的试点工作已于2010年7月1日，正式在全国12个城市展开，随着试点的不断深入，三网融合工作有望全面铺开。号码携带政策，目前在中国实行的是非对称号码携带。2009年移动电话用户号码携带试验已经在海南和天津启动。不过，对于“号码携带”会不会在全国大规模推广，工信部尚未表态。

当前电信市场的有效竞争格局已初步建立，在即将出台的《电信法》中应对相应问题做出法律上的安排。

总 结

中国电信产业从政府办企业的垄断经营阶段，通过不断的政府管制政策的调整和改革，初步形成了有效竞争的市场格局，在新经济下，这种市场结构最有可能促进技术创新，而且可能出现重大的技术创新，我国成功申报3G和4G标准就是最好的例证。同时，也促进了电信产业的飞速发展，成为全球最大的电信市场。可以预见，中国电信业变革的步伐不会停止，电信市场要保证公平有效的竞争，一个完善的法制环境必不可少，而一个完善的市场经济法制环境必然包括电信立法和反垄断立法。

《中华人民共和国反垄断法》已于2008年8月1日起实施。而《电信法》经过几十年的酝酿仍然迟迟没有出台，由于中国《电信法》的缺位，工业和信息化部的行政行为，无论是具体行政行为还是抽象行政行为，从实体和程序上都无法受到有效的管制。应该注意的是在电信立法的程序上要有根本的变革，不能再走部门立法的老路，而应该由人大常委会组织包括政府部门、法律专家、律师、电信技术专家、经济学家、电信企业和消费者代表在内的专门工作委员会来研究起草电信法。由电信法来产生专门的电信产业管制机构，并规定各种电信行政法律关系。

随着电信产业相关法律制度环境的不断改善和完备，电信产业管制会越来越科学和高效，我国电信产业也会迎来快速发展的局面。

［1］阿弗里德·马歇尔.经济学原理［M］.北京商务印书馆，1981:216.

［2］王俊豪.政府管制经济学导论［M］.北京:商务印书馆，2001:78.

［3］工业和信息产业部统计数据.

［4］中国电信、中国移动、中国联通所发表的2005年年度业绩报告［R］.

［5］中国电信、中国移动、中国联通所发表的2011年第一季度业绩报告［R］.

［6］Boylaud Olivier Nicoletti.Regulation Market Structure and Performance in Telecoms Department Working Paper No.237 OECD April.2000.

［7］Carlo Maria Rossotto Khalid Sekkat and Aristomene Varoudakis.“Opening up telecoms to competition and MENA integration in the world economy”.Journal of International Development.2003.Volume 17 Issue 7.