论构建食品安全监督管理体制的核心要素

2011-04-03谭德凡

当代教育理论与实践 2011年8期

关键词：监督管理行政监管

谭德凡

(湖南工学院，湖南衡阳421002)

论构建食品安全监督管理体制的核心要素

谭德凡

(湖南工学院，湖南衡阳421002)

食品安全监督管理体制不仅是食品安全监督管理的组织保证，也是预防食品污染的有效手段。从多元规制的角度出发对食品安全监督管理进行再认识，要求对食品安全监管模式进行整合与创新，建构以食品安全行政管理机构设置、职权分配和职能协调等为核心要素的政府食品安全监督管理体制，提升以社会性组织的发展壮大、消费者权利的切实维护和广泛的公众参与为基石的社会性监管力量。

食品安全;监督管理体制;要素

一食品安全监管多元规制模式——对食品安全监督管理的再认识

目前，学术界对于食品安全监督管理的概念仍未有一致的看法。有学者认为，食品安全监管是一种新兴的政府监管形式，是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及环境保护、防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为。其监管主体通常是行政机关，监管活动是在法律基础上的对微观经济活动进行的干预和控制［1］。有学者认为，食品安全监管是指政府为了保证食品的安全性要求，以治理市场失灵为已任，以法律为依据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对相关的各种微观经济主体所进行的一系列的监督、管理活动［2］。还有学者认为，政府食品安全管制是指政府为了保障食品的安全，以法律为依据，通过制定规章制度、设定许可审批、制定食品安全标准等路径，对食品相关企业和个体所进行的一系列监督、控制、管理活动［3］。总体上，上述的研究为我们了解食品安全监督管理提供了基本框架，在一定角度、一定程度上概括了食品安全监督管理的一些特点和要素。但这些观点将食品安全监管囿于国家与政府监督管理层面，也存在视野狭窄的局限。

众所周知，监督有广义和狭义之分，按照监督主体的不同可以分为国家监督和社会监督2大系统。所谓国家监督，是指由国家机关所实施的监督，又可分为权力机关的监督和司法机关的监督;所谓社会监督，是由国家机关以外的其他社会关系主体所实施的监督，又可分为政治或社会性组织的监督、社会舆论监督和公民的直接监督［4］。

在食品安全法领域，国家监督的必要性和迫切性源自于食品安全法律规制过程中产生的“市场失灵”现象。所谓“市场失灵”是指价格机制在某些领域不能起作用或不能起有效作用的情况。导致市场失灵的原因主要有:垄断的存在、不对称信息、外部性以及公共产品生产。市场失灵会使市场在某种情况下不能够提供符合社会效率条件的商品或劳务［5］。由于食品安全质量特性，食品市场买卖双方对于食品安全信息的掌握程度是不一致的。食品生产者、加工者、销售者处于信息富集的一方，他们比普通消费者对食品的农药残留、微生物污染等相关安全性信息了解的更多也更全面。在市场利益最大化原则的驱动下，拥有信息优势的食品生产经营企业会自觉不自觉地利用自身的信息优势，提供虚假、遗漏、过时或误导的信息，甚至采取不道德的手段生产，将那些假冒伪劣产品销售给顾客。而对处于食品安全信息劣势地位的消费者而言，由于没有办法具体了解食品安全信息，因此，在做出食品选择时很难正确判断。这样就可能导致市场经济的“优胜劣汰”机制失灵，以致出现低质劣质食品驱逐高质优质食品的现象，最终导致食品市场秩序混乱。在这种情况下，要谋求食品安全问题的真正解决，政府不能放任市场，不能只是间接干预，而应该更加积极广泛、深入和直接的干预。正如萨缪尔森所言，为什么市场导向的国家仍然需要依赖政府的干预?有2个原因:首先，当存在污染、其他外部性和不完全竞争时，现实世界在许多情况下很难实现效率;其次，竞争市场的结果即使是有效率的，也可能不是社会想要或所能接受的那种［6］。

然而，国家监督并不完美，政府的行为也不是万能的，也可能产生“政府规制失灵”的现象。所谓政府规制失灵是指政府规制未能达到提高市场活力和维护社会公正的预期目的或对社会造成了负面影响。政府规制失灵主要缘自2方面原因:一是政府管得过多，二是监管执行不力。由于政府自身管理中存在的缺陷、监管措施不当以及监管执行上的偏差，规制常常不能很好地发挥作用，甚至导致市场化的失败［7］。目前我国市场发育很不充分，表现为市场主体发育不良、现代企业组织不发达、市场体系不健全、价格和竞争机制不完善，政府退出后，市场机制不能正常发挥作用。与此同时，由于政府功能定位不当，对于市场不能有效调节，本应通过政府规制来调节的领域，政府规制没能及时跟进［8］。在这种情况下，除了寻求市场自身力量的调节和政府的监督管理外，还需要第三方力量来补足两者之缺，也就是社会组织和公民的监管，只有三者的有机结合、综合运用才能形成层次分明、规制有序的食品安全监督管理体制，也才能形成国家监督和社会监督互相依存、相辅相成，多元互动的法制监督格局。以此为认识基础，有必要在重视行政部门监督管理的基础上，拓宽食品安全监督管理的视域，从食品安全监管多元规制层面探讨构建食品安全政府监督管理体制与食品安全社会监管体制的核心要素。

二食品安全政府监管体制构建的核心要素

政府食品安全监督管理体制是政府行政管理体制重要的组成部分，它主要由相关的食品安全法律制度所规范和调整，是食品安全保障方面的行政管理活动赖以进行的制度框架，是各种食品安全行政制度综合作用的表现。政府食品安全监督管理体制包括各种食品安全行政管理机构的设置及相互关系，各种食品安全行政管理机构的职责、权限划分及其运行机制，以及协调食品安全行政管理事务中有关权力、责任、相互关系的方式等。

(一)食品安全监督管理体制的载体——食品安全行政管理机构设置

政府食品安全监督管理体制的核心问题是食品安全监督管理机构的设置。食品安全监督管理机构是食品安全方面的行政权力和行政职能的载体。关于食品安全监督管理机构的设置，学术界探讨的非常多。有学者对主要发达国家食品安全监管模式进行考察，认为美国食品安全监管模式属于集中型分散，联邦政府监管机构主要有3个:农业部(USDA)食品安全检验局(FSis)、卫生和人类服务部(HHS)的食品和药品管理局(FDA)、国家环境保护署(EPA)。这3个核心机构集中了主要的食品安全监管权，承担主要监管职责。为协助3个主要监管部门开展工作，美国还建立了4个协助政府部门。HHS的疾病控制预防中心(CDC);USDA的农业研究服务局(ARS)、各州研究、教育和相关合作机构(CSREES)和经济研究服务局(ERS);动植物健康检验局(APHIS);商业部的国家海事渔业局(NMFS)。德国食品安全监管模式属于统一型集中，统一集中监管食品安全的机构是德国消费者保护、食品和农业部(BMVEL)。欧盟食品安全监管模式属于统一型协调，欧盟成立了统一的协调结构:欧盟食品安全管理局，建立了共同体国家管理体系框架。日本食品安全监管模式属于合并监管型:中央食品安全监管机构，一委两省即2003年7月设立的食品安全委员会和农林水产省及厚生劳动省。英国食品安全监管模式属于杂乱分散型:英国模式的特点是将立法和执法区分，食品链的不同环节有不同的监管制度和标准，全国的法律不协调导致各地区不协调，监管部门的监管职责与其经济利益存在冲突等［9］。有学者对国内外食品安全监管模式进行了比较研究，在此基础上提出，国外主要发达国家食品安全监管部门设置存在显著差异，具体可分为多部门监管模式和单部门监管模式。美国是多部门监管模式的代表。美国联邦及各州政府具有食品安全管理职能的机构有20个之多。加拿大、德国等是单部门监管模式的代表［10］。还有学者认为，从监管主体数量和权力配置的角度，可以把食品安全监管划分为多部门联合监管模式和独立监管模式。在多部门监管模式中，从监管主体分工方式的角度，可以划分为分段监管模式和品种监管模式。多部门联合监管模式的代表是美国。独立监管模式最典型的是加拿大和英国。我国食品安全监管主要采取分段监管模式。美国食品监管机构按照监管的对象即按品种进行分工［11］。

通过以上观点可以发现，关于食品安全监督管理机构的设置问题并没有一致的看法，无论是集中型分散、统一型集中、合并监管，还是多部门联合监管和独立监管模式都表明食品安全监督管理机构的设置对于食品安全监督管理体制的重要性。我们认为，食品安全监督管理机构的设置可以从横向和纵向2个方面来看。从横向来看，机构设置主要表现为:单一机构集中监管、多部门联合监管以及多部门联合监管配合协调机构的综合监管。多部门联合监管又可以根据食品生产、经营、销售等环节或者食品种类采取分段监管模式和品种监管模式。从纵向来看，食品安全监督管理部门可以依据级别进行分类，一般为中央食品安全监督管理机构和地方食品安全监督管理机构，两者在行政上存在隶属关系，是监督与被监督的关系。

(二)食品安全监督管理体制的功能保证——食品安全行政管理机构职权及权限划分

政府食品安全监督管理体制关注的另一重点是食品安全监督管理机构之间食品安全监督管理权限的划分。食品安全监督管理行政权力的划分决定食品安全监督管理的行政职能配置。而行政职能的配置又能在一定程度上决定食品安全监督管理机构的组织结构和运行模式。研究食品安全监督管理机构之间食品安全监督管理权限的划分主要包括2个方面:一是食品安全监督管理权限，也就是食品安全监督管理权力包含哪些内容，这些内容一般都是通过立法的方式以国家法律法规的形式具体规定;二是食品安全监督管理权是如何分配到食品安全监督管理机构上的，他们之间的关系如何。一般而言，单一机构集中监管不存在食品安全监督管理权限划分问题，多部门联合监管则存在处理各部门之间的关系以及部门之间协调问题。

依据我国的体制，国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。卫生行政部门实质上起到了统一监督管理和主要管理的作用。而其他的部门则实行食品安全分段监管的体制。两者之间不存在行政上的隶属关系，在行政执法上都是代表国家行政机关依法行使行政执法权，其法律地位是平等的，没有领导与被领导、监督与被监督的关系。而只是食品安全监督管理的分工不同，即监督管理的对象和范围有差异，但都是属于食品安全监督管理机构，在保障食品安全的目标和性质上是一致的。

(三)食品安全监督管理体制的和谐性要求——食品安全行政管理的职能冲突与协调

多部门联合监管必然存在条块分割与相互冲突，因此有必要对这些部门进行协调，而协调的权力一般归属于更高一层次的行政机构，如在我国，国务院设立食品安全委员会。日本也设立了食品安全委员会，并在《食品安全基本法》中指出，为保证食品的安全性，在食品流通的各个阶段都须采取相应的措施的同时，各相关行政机关须加强沟通，做到信息共享。总体而言，食品安全监督管理体制的实质在于解决食品安全监督管理的模式问题，其中最主要的就是建立一个协调、和谐的层次结构和职能结构的统一体，并解决好各个层次结构和各种职能结构之间的职责和权限划分问题。通俗的说，就是要建立起食品安全监督管理的“条条”和“块块”之间的协调关系，即把“条条”和“块块”组成一个有机的整体，使整个食品安全监督管理达到科学、合理、精干和适应食品安全监督保护工作的需要，从而实现食品安全监督管理的基本任务。

我国《食品安全法》出台前后，学术界对于食品安全监管体制的关注非常多，很多学者提出了重构我国食品安全管理机构的设想，这些设想部分已经体现在《食品安全法》中，如食品安全委会会的设置。我们认为，机构的设置以及食品安全监督管理权力的分配本身并没有绝对好坏、优劣之分。即使再合理的制度设计在遇到实际情况时难免也会走样或者与制度设计者的初衷背离。进行这些设想不能单纯借鉴国外的经验和教训，而应该从影响食品安全监督管理法律制度发展的要素着手，综合考虑国家的民主政治文化、法治发展程度、历史传统和全球化的影响。应该实事求是、脚踏实地，以我国的国情为依据进行规划，通过实践去反馈调整，最终形成符合我国实际情况有中国特色的食品安全监督管理体制。

三食品安全社会监管体制构建的核心要素

在食品安全这一公共领域，政府作为社会公共利益的守护者，面对“市场失灵”的情况必然要运用在立法、执法、法律救济、法律监督等方面具有的天然的优势进行监督管理，这是政府的法定的职责之一。但是政府对食品安全进行监管，需要巨大的运行成本并且仍然可能导致“政府规制失灵”的现象。在这种情况下，需要寻求社会性监督力量以弥补公共权力监督之不足。所谓食品安全社会性监管模式是一种整合政府资源、社会资源、个人资源的综合性监管模式，它是以政府监管为主导，以社会中间层监管为主体，以市场监管为基础，合理配置食品安全监管的权力，实现制度供给和需求的相对均衡，以降低社会监管成本，实现社会福利最大化、可持续性化的一种监管模式［12］。食品安全监督管理的发展趋势表明，未来的食品安全监督管理是将“以政府组织为主体的行政调整机制”、“以营利性的企业组织为主体的市场调整机制”和“以非政府非营利组织为主体的社会调整机制”结合起来的崭新模式。

(一)社会监管的组织基础——社会性组织的发展壮大

食品安全社会性监督管理的前提条件是保障和促进社会性组织的发展。“社会性组织作为政府和社会信息沟通、对话、合作的桥梁和纽带，可以有效地平衡协调政府和社会的关系，降低政府制度创新的成本、政策制定的风险、政策执行的成本，制度化的参与政府食品安全等公共政策的制定;作为一个社会组织，可以参与食品安全监管公共产品的供给，由于它供给公共产品的针对性强、成本低、效率高等优点，能够高效地满足社会的差异化需求，并和政府公共产品的供给形成竞争，增加政府公共产品创新的动力，提高政府公共产品的质量、数量和价格;作为一个社会自组织体，通过公民的结社权实现公民的组织化生活，而组织化生活有利于实现个体利益的整合和导向，并通过组织文化的培育来导引公民的行为，培育公民的社会公共意识，使公民主动参与到食品安全监管等公共活动中来，塑造对食品安全监管的社会环境和氛围。”［13］

目前，我国已建立了一批社会监管部门，涉及食品药品、环保、质量监督检验检疫和安全生产等领域。在食品安全方面的主要社会性组织包括:食品安全标准的制定机构、食品安全的检测机构、食品安全的风险评估机构、食品安全的信用评估机构、食品安全的信息收集、分析、披露机构等。由于整个社会性规制还处于发展阶段，这些组织在我国还不是很发达，在政策设定、机构设置、手段运用和程序保障等方面都存在严重不足，需要在“监管专业、程序透明、地位独立和责权明确”等问题上有所提升。未来，随着经济、社会的不断发展，对社会型组织的需求将越来越强烈，有必要提高社会中间层主体的法律地位，建立体系完整的社会中间层组织，形成社会性监管网络，赋予其应有的食品安全管理权限，使他们能客观地做出判断，独立地开展活动，形成一支具有专业性、权威性、公正性的社会管理力量。

(二)社会监管的权利保障——消费者利益保障机制的建立

社会监管发挥作用的另一重要因素在于权利的确认与维护，即通过法律手段保障和维护消费者的基本权利，包括知情权、依法求偿权等等。所谓知情权(right to know)亦称了解权，是指公众知悉、获取信息的自由与权利。在食品安全法领域，确立和维护公众知情权本是应有之意，因为消费者对供应食品的安全和质量的信任，取决于他们对食品控制的运转及活动的公正性和有效性的了解程度［14］，也因为风险交流是食品安全风险管理的重要内容，而风险交流的过程就是公众知情、参与的过程，因此，对公众知情权的保护是食品安全法律法规的重要内容。同时，无救济即无权利。食品安全诉讼是公众参与食品安全管理的一种重要方式，特别是当行政机关不履行立法规定的职责或从事违法行政行为时提起行政诉讼，往往比批评、建议、申诉、抗议、游行、示威更加有力。实践证明，有关行政管理部门及其工作人员可能由于某种原因而实施不当、违法的行为，这时如果没有公众以第三者的名义出来抵制，这种违法行为很可能畅通无阻。另外，当单位或者个人实施违法行为、造成损害时，如果没有公众提出诉讼，实行“不告不理原则”的政府或法院很难主动进行干涉。

(三)社会监管的运行制度——广泛的公众参与形式

食品安全社会性监督管理还要求在知情的前提下寻求公众参与的途径与方法。《布莱克维尔政治学百科全书》认为，在有关政治的理论研究和经验研究中，参与都是一个核心的概念，它在对于政府的分析中具有特别重要的作用。马克·凯恩(Mark．E．Kann)也指出:“人民和权力机关应该联合起来共同作出那些影响公共生活的共有决定。人民应该一起参加鉴定那些规定公共利益的目标和价值的过程;用通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。这种民主是一种思想，即人民在鉴定和争取公共利益方面应该有平等的自由和平等的影响力。”因此，通过公民参与在民主机制所起的作用可以理解消费者参与对于政府切实履行食品安全职能的促进和推动作用的重要性［15］。在我国，社会团体参与食品安全管理也有法律依据，按照《食品安全法》第八条的规定，国家鼓励社会团体、基层群众性组织开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的普及工作，倡导健康的饮食方式，增强消费者食品安全意识和自我保护能力。新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。未来，我国还应该继续探索公众参与食品安全监督管理的途径和方法，通过听证会、食品安全风险评价的公众参与程序设计等方式充分实现公众的知情权与参与权，以切实保障社会性监督管理的作用。

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