南京政府货币制度变迁时滞研究

杨 杨

(济南大学 经济学院，山东 济南 250021)

引论

南京政府刚刚完成形式上的全国统一就接连在1928年6月和7月召开了全国经济会议和全国财政会议，货币制度改革是讨论的中心议题之一。全国经济会议上提出的《废两用元案》中明确预设了废两改元的实施日期为1929年7月1日，并对于废两改元可能涉及的问题做了分析和安排。全国财政会议认为该案理由充足，敦促政府迅速施行。全国财政会议上的整理财政大纲案对于货币制度改革的最终目标明确为金汇兑本位，废两改元确定银本位只是第一步，第二步就要推行金汇兑本位制度。随后，8月召开的国民党中央执行委员会全体会议基本采纳了这些货币制度领域的改革计划，明确了对于币制改革的设想是：货币制度必须统一在银元的基础之上，作为货币单位的银两应予废除，中国最终将采用金本位制。从学者们经常引用的文件资料不难看出，当时的南京政府已经公开提出了货币改革的目标方案，但一直到1933年4月，南京政府才实施了废两改元。本文将借鉴新制度经济学的理论概念，对1928年至1933年这段时期南京政府的强制性货币制度变迁时滞进行分析。

一、制度变迁的时滞

诺斯提出的制度变迁模型是一种“滞后供给”模型，即潜在利润出现与将潜在利润内部化的制度创新之间存在着时间间隔，换句话说，从认知和组织制度变迁到启动制度变迁需要一个过程，这个过程构成制度变迁中的时滞。诺斯将时滞分为四个组成部分：认知和组织、发明、菜单选择以及启动时间。诺斯认为，在影响时滞的因素中，最重要的是现存法律和制度安排的状态，因为它决定了制度演化的范围限制、现存制度的残存价值、发明的困难性和利益调整过程。[1]

借鉴这一概念，我们首先界定本文的研究对象。清末以来，中国币制紊乱的状况一直是国人关注的焦点，关于币制改革的讨论持续不断，货币制度的变迁之中也交错着强制性变迁和诱致性变迁。在银通货流通领域，社会各阶层的诱致性废两改元、地方政权以及北洋政府时期的强制性废两改元使得银元制度对银两制度的取代渐进却也是稳定的进行。由此来看，中国近代货币制度变迁是一个漫长的过程，但本文仅关注南京政府实施的强制性货币制度变迁。因此，本文将1928年(南京政府成立并提出货币制度变迁目标)至1933年(南京政府首次在全国范围内实施货币制度变迁)作为所要研究的货币制度变迁时滞。

对于这一时滞，虽未有专门的研究，但有的学者已经给予关注并做出说明。这些研究已经形成的结论包括：一是将该时滞视为废两改元的时滞；二是将该时滞的主要原因归结为中央造币厂迟迟不能竣工开铸新币。[2]本文对以上两点结论都将提出异议。对已有结论的质疑源于对中央造币厂进展的考察，因而本文的分析首先从该问题入手。

二、中央造币厂建厂进展状况的考察

在查阅了各种涉及南京政府货币制度变迁的档案、史料及资料汇编后，并未发现能够直接对这一时滞进行解释的内容。但在查阅了1928年至1933年的《银行周报》后，我们有了新的发现。创办于1917年5月的《银行周报》由上海银行公会(后改为银行学会)出版发行，被视为当时银行业的喉舌。银行公会一直是废两改元坚定而有力的支持者，其中的很多重要人物与政府当局有着非常密切的关系。在这样的背景下，《银行周报》对于废两改元的进程自然是高度关注，其对于相关信息的获取能力也是可以保证的。从《银行周报》对中央造币厂的建厂持续报道中我们可以清楚地看到，中央造币厂的建厂进展并非像很多学者所说的那样富有波折，反而可以说是比较顺利的。以下是对相关报道题目和关键内容的摘要：

1929.2.5《中央造币厂成立监理委员会》：中央造币厂筹备多日，最近由财政部长宋子文委派郭标……共7人为监理委员会委员。

1929.3.5《中央造币厂接收宁厂》：中央造币厂近日正积极筹备开工事宜，与茂生洋行之债务纠纷大部分已经解决，各机件已经运入厂内，由赫工负责安置。财政部已经决定将南京造币厂改组为中央造币厂南京分厂，将来与沪同时开工。

1929.9.3《中央造币厂试机，招待银钱业参观》。

1929.11.19《中央造币厂开工有期》：已定于12月1日正式开铸。郭标将各债务清理，数目不小，仅茂生洋行一端已达到200多万两之巨。郭与之商议减低债务。至10月止，各项债务均已清结，厂房、机器均就绪，每日可出60万。计划中央造币厂开铸后，杭州、南京厂即停铸。财政部并拟先实行币制统一计划及校银元重量，小银元亦即开铸。

1931.3.17《中央造币厂将开铸》：去春拟开工，但因种种关系停顿。今令郭标筹办开铸，王晓籁为副厂长，先拨开铸费10万，本定1月开工，但因为手续纷繁而又展期，定于本月下旬开工。

1931.5.5《沪币厂派员在美考察》：沪厂前派华员2名及美人许维特来美，在费城参观政府造币厂，今将于5、6月回华，“闻上海造币厂俟三员归后即将开工云”。

1931.11.10《中央造币厂筹备开工》：中央造币厂停工已久，际此抵制仇货之际对日经济绝交之日，应调剂金融救济银根。财长宋子文近日训令厂长郭标筹备开工“兹悉郭厂长召全体职工商办并令机械工程师勘查设备，通告已遣散之工人准备工作。各项开铸手续已大半就绪，只待大批银条由美运到即可开工，日期当不出本月云”。

1931.12.1《上海造币厂开工有期》：“中央造币厂厂长郭标自奉财政部长宋子文一再电令筹备开工以来”……内部机械已待命，工人亦等候开工日期，只待郭厂长就筹备经过晋京面宋后决定。该厂负责人告诉记者大批银条尚未到，宋决定明年元旦先进行开铸典礼，5日正式开工。

以上资料反映了中央造币厂筹备过程中的人事、财务、技术以及设备等多方面的顺利进展，并且早在1929年末，中央造币厂已成待命状态(这个时间与后文中将要提到的徐寄庼在厂长就职演说中涉及的时间也是一致的)，之后的报道也更加证实了中央造币厂已经具备铸造能力。从时间上看，这些报道的内容也是一致的，可信度较高。资料中提到的造币厂竣工但没有开始造币的理由包括：手续繁杂、等待技工人员归国和等待银条运到，这些显然不足以说明需要一直等到1933年造币厂才能开工铸造新币。因而，我们根据《银行周报》的连续报道推断，目前许多资料和研究中所称中央造币厂因种种事端搁置的说法，可能仅仅是推迟货币制度变迁的借口。

三、南京政府货币制度变迁时滞的原因分析

排除了中央造币厂建厂进展作为时滞形成的主要原因之后，我们受到诺斯理论中归纳的影响时滞主要因素启发并根据货币制度变迁前后的国内外经济金融形势做出以下分析。

(一)南京政府币制改革的菜单选择

表面上看，在废两改元的基础上实施金本位至少已经在政府决策部门达成共识，但事实并非如此。南京政府的财政顾问杨格在《中国财政经济情况》一书中关于货币事务的第一章节题目——《改革：银本位还是金本位？》——反映出成立不久的南京政府对于当时货币制度改革的方案并没有一个坚定而明确的选择，或者说并不像前文列举的文件中所显示的那样对于先废两改元后推行金本位这一方案坚定不移。各种资料显示，政府当局对于货币制度改革的选择主要集中于两个方案：一步到位的金本位和先废两改元后推行金本位。前一方案的主要支持者是南京政府聘请的甘末尔(Kemmeres)委员会，该委员会认为，后一方案的缺点是成本太高(连续两次币制改革需要更多的资金和时间)；后一方案的主要支持者包括上海总商会，1928年全国经济会议和财政会议的大部分代表以及英国、俄国和美国的部分专家。[3]

如果南京政府确实决定先废两改元，那么，在中央造币厂完工之后不久(即1929年末或者1930年初)就可以实施这一方案了。当时的社会经济环境对于政府实施废两改元提供了充足的有利条件：第一，社会各阶层的诱致性废两改元、地方政权以及北洋政府时期的强制性废两改元已经为南京政府的废两改元奠定了相当的物质基础和舆论基础；第二，南京政府有能力克服两大既得利益集团对废两改元的阻滞：钱庄的力量不足以同南京政府抗衡，而英、俄政府以及美国顾问对于废两改元的支持也使得外国银行不会阻挠南京政府的改革；第三，南京政府的财政能力以及从国内外获得援助的能力也使得困扰北洋政府的币制改革经费不成问题；第四，从1932年宋子文指派委员会设计银元制度细节(包括新银币的重量、成色、银两对银元的兑换率和按照银两计算的债务应当以何种比率折合成银元，等等)历时不到半年来看，制度细节设计的难度不是很大。

以财政部长之职主管金融工作的宋子文，于1929年9月提出了废两改元所应具备的三个条件：新国币的大量开铸，改革不能影响中央基本财政收入以及改革应有利于金融市场的稳定和商品经济的发展。最后一个条件已经为各地小范围的废两改元所证实，第一个条件在1929年底中央造币厂竣工之后也已经具备。即便出于稳妥的考虑，1930年海关金单位的使用消除了废两改元对于关税收入可能的不利影响，但废两改元仍没有就此实施。因此，我们推断，当时南京政府的币制改革方案并非明确为先废两改元后推行金本位，实施一步到位的金本位制度方案仍在当局的考虑范围之内，甚至可能更受当局的偏爱。

同时有资料显示，南京政府当时已经开始着手准备金本位制度的有关事宜。甘末尔等人设计的《中国逐渐采行金本位币制法草案》，虽然最终没能实施，但国民政府仍以此草案为提案，在1931年请美国费城造币厂订制金本位货币的模型，并于1932年由新竣工的上海中央造币厂试铸金币。[4]对于南京政府试铸金币这一细节，孙浩的《老上海中央造币厂的洋技师赫维特——在华外籍人士小传(三)》所述内容提供了印证。[5]1932年1月9日，徐寄庼在作为中央造币厂长的新厂长就职演说中也提到“近三四年厂基已固却未能开铸，造因为我国币制未定，甘末尔报告之后没有具体计划。最近各国金本位或有动摇，意料货币本位问题必有所归宿”。徐的讲话至少说明了三个问题：第一，造币厂早在1929年就已具备了铸币能力，这与我们前面对于造币厂进展问题的考察结论是一致的；第二，造币厂迟迟没有开工的原因在于南京政府对于币制改革的具体方案没有确定，并且讲话内容仅涉及一步到位金本位的制度，这与我们推断南京政府真正的币制改革方案并非明确为先废两改元后推行金本位也是一致的；第三，当时国际的货币制度变化将对中国的货币制度变迁产生影响。

(二)国际经济金融环境的作用

南京政府在有能力实施废两改元时没有实施，而一步到位的金本位方案也没有实现，我们认为当时复杂的国际经济金融环境是根本的原因。20世纪20—30年代的国际货币体系状况对南京政府的选择有着重要的影响。在第一次世界大战动摇了国际金本位之后，1922年的热那亚会议决心确定一个真正的国际性货币体系轮廓。1925年英国恢复了过去的英镑平价实行金块本位，成为建立新货币体系的信号，“几年工夫，几乎世界上各个国家，包括落后的银本位信徒们，也都加入新的国际货币体系”。[6]1930年世界各国几乎全部恢复了金本位制(金块本位或者金汇兑本位)。中国的邻国日本和印度也在这一潮流中废止银本位改用金本位。在这样的国际背景下，南京政府推行一步到位的金本位以图尽快摆脱由于货币制度的落后而被排斥于世界主流经济之外的迫切心情是可以理解的，民间对于银通货制度给中国经济金融带来的弊端也讨论已久。

但恰在南京政府有可能实施一步到位金本位制度方案之时，国际经济金融形势的变换阻滞了这一可能向现实改革的转化，变换的具体内容以及相应的影响可分为以下几个方面：

1.银价暴跌。尽管从总体态势上看，1873年至1932年间银币的价格大致呈下跌之势，但1921年至1928年的银价相当稳定。[7]206银价自1928年开始的四年连续下跌比1870—1890年间的银价下跌更为猛烈。不论银价下跌的原因如何，这种下跌导致中国货币的剧烈贬值，而在本币贬值的条件下推行金本位显然是不利的：国民对于货币的信心没有保障，而本来就颇费周章的发行准备金问题则更为棘手。

2.世界经济危机。1929年开始的经济危机波及整个世界，但中国却因为落后的银通货制度而侥幸保身。当时的中国不但没有被通货紧缩困扰反而由于银价大幅下跌导致的轻微通货膨胀刺激而实现了经济的增长。当银通货制度成了中国经济的保护伞时，放弃这一制度而推行金本位显然是不合时宜的。

3.国际金本位的崩溃。经济危机引起的疲软和恐慌使得英格兰银行的库存黄金量持续减少，国际金本位制度岌岌可危。英国终于在1931年9月21日，根据《金本位修改条例》放弃了金本位，汇兑市场上的英镑官方平价随之失效，英镑迅速贬值。随后，德国、日本和美国等国先后放弃了金本位制度规则，其各自货币的平价也相继失效。世界各主要货币对黄金的比价都不再稳定，外汇市场的波动加大，中国无法通过金本位实现汇率稳定。国际金本位的崩溃最终断绝了南京政府实施一步到位金本位制度的可能。

以上分析表明，20世纪20—30年代的国际经济金融环境先是形成了南京政府选择一步到位金本位制度的有利条件，而后导致南京政府的犹豫和观望，最后断绝了南京政府实施这一方案的可能，使得南京政府终于在1933年才选择实施废两改元。因此，1928—1933年的货币制度变迁时滞，表面看来就成了废两改元的时滞，但实际上主要是被迫放弃实施一步到位金本位制度的结果。

(三)时滞形成的其他原因

除去国际经济金融环境的影响外，当时中国国内的政治经济状况也对这一时滞的形成发挥了作用。具体的因素包括：第一，以1931年的“九一八”事件和1932年的淞沪之战为代表，日本的军事侵略使得中国的民族危机空前加剧；第二，国内战争不断牵扯了政府当局的大量精力；第三，以宋子文数次辞职为表现的南京政府内部政治矛盾也阻滞了政府对于货币制度变迁的实施；第四，废两改元的过程也是当时国内不同种类金融机构的利益调整过程，以外商银行、中国钱庄为代表的两元并用制度既得利益集团必然要阻挠废两改元的进行。这些因素在其他学者的论文中已有述及，本文不再赘述。

四、南京政府掩盖货币制度变迁时滞真正原因的动机分析

南京政府不能明言苦衷而要以中央造币厂为借口缓行废两改元，原因何在。政府方面对于两种方案难以取舍甚至更为倾向一步到位的金本位方案，但对外却秘而不宣，杨格的说法可以视为解释：“在中国，银行用银通货已经有悠久的传统，商业团体又很保守，改革除非办得绝对保险，是会遇到阻力的。……1928年7月全国财政会议曾经做过决议，‘为最后采行金本位而努力’。问题是高度敏感的。1928—1929年间，为达到此目的而提出的任何具体建议都会触发群众的不信任情绪和外汇投机。”[7]1931935年南京政府就是在保密措施较为成功的条件下实施了法币改革，由此看出，政府当局有能力完成币制改革之前的信息封锁。

五、结论

1928—1933年，南京政府实施强制性货币制度变迁的时滞，可以分为两个层面：一是常规性的制度变迁时滞，或者说是已经被学者们广为述及的时滞，包括制度变迁的组织、发明和启动时间等内容，具体体现为南京政府召开各种会议商讨币改方案、筹建中央造币厂、邀请外国专家考察设计、银元制度的细节设计等。第二个层面则是南京政府菜单选择时滞，是本文研究的重点内容。我们认为，该部分时滞具有一定的特殊性，这部分时滞实际上是被迫放弃一步到位金本位制度方案的结果。国际经济金融环境的不稳定是造成这部分时滞的根本原因：一方面，世界经济危机使得中国经济受到了银通货制度的保护从而导致原有银通货制度的残存价值大为提高，阻滞了一步到位金本位方案的实施；另一方面银价暴跌的发生和国际金本位的崩溃限制了南京政府实施货币制度变迁的范围，前者造成了一步到位金本位方案实施的不利时机，而后者使得原本可行的方案直接失去了实施的可能性。

这一菜单选择时滞表明：经济金融的国际化发展导致变迁主体的外部经济金融环境对主体的行为有着很强的影响力。这种影响力会改变变迁主体面临的潜在利润，进而可能导致变迁主体所面临的菜单中选择方案(在本文中体现为先废两改元后实施金本位和一步到位金本位两种方案)的现值分布发生变化，最终影响变迁主体的行为。如今，国际资本尤其是短期资本流动的发展使得货币制度安排的外部性更为显著。对于一直坚持国际化改革方向的人民币制度来说，这种外部性可能形成新的货币制度变迁时滞，正如20世纪末的亚洲金融危机所带来的影响；这种外部性也可能形成新的机遇，正如目前次贷危机增加了国际货币体系改革的动力从而为人民币的国际化创造了机会。

[参考文献]

[1] 戴维斯，诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[M]//科斯,阿尔钦,诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集.上海：上海三联书店，1991：295-325.

[2] 贺水金.论国民政府的废两改元[J].档案与史学,1998(4).

[3] 中国人民银行总行参事室.中华民国货币史资料：第二辑[M].上海：上海人民出版社，1991：73.

[4] 李爱.白银危机与中国币制改革——解析国民政府时期的政治、经济与外交[D].上海：华东师范大学博士论文，2005.

[5] 孙浩.老上海中央造币厂的洋技师赫维特——在华外籍人士小传[J].中国钱币，2006(1).

[6] 让·里瓦尔.货币史[M].北京：商务印书馆，2001：104.

[7] 杨格.中国财政经济情况[M].北京：中国社会科学出版社，1981.