我国历史上九个朝代的地方政府层级变迁及管辖情况研究

陈庆海

(集美大学 财经学院，福建 厦门 361021)

我国古代著名思想家管子曾说，“疑今者，察之古；不知来者，视之往”[1]。为更好地解答当前我国地方政府层级的构建问题，除充分把握当今现实外，有必要对该问题的历史作一番较全面的考察。为提高比较对象的同质性，这里只对政局相对稳定和疆域统一或比较统一的秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、元、明、清等九个朝代的地方政府层级数、构成及其主要影响因素、国土面积和人口等进行比较考察。

一、我国秦等九个朝代地方政府层级的历史变迁过程

(一)秦等九个朝代地方政府层级的历史状况

1.秦朝地方政府层级状况

秦朝是中国历史上第一个统一的封建专制国家。秦始皇二十六年(公元前221年)，秦王嬴政统一六国建立秦朝以后，采纳李斯等人提出的官僚制，即郡县制，将整个国家地方政府分设成郡和县两个层级。据《史记》记载，秦初郡的设置情况是“分天下以为三十六郡” 。“秦始皇初置三十六郡以监县也。”据《史记》记载，秦朝的国土范围是“东至海暨朝鲜，西至临洮、羌中，南至北乡户(今越南北部)，北据河为塞，并阴山至辽东”[2]。

2.西汉时期地方政府层级状况

西汉的地方政府层级基本沿袭秦制，仍然实行两级制，即郡(王国)、县(侯国、邑、道)两级。所不同的是，由于西汉时期(汉武帝元封五年，公元前106年)的郡政府个数较多，中央政府为了加强对地方政府的监察，进而在郡之上增加州一级地方监察区，由刺史负责。这一级属于中央政府派出机关性质，只有监察权，没有行政权，是虚级政府。尽管到后来有向实级政府演化的趋势，但仍未成为实级政府。这样，东汉的地方政府层级就是“实二虚三”的结构。虚三级的地方政府层级结构从此开始。[3]

根据《汉书·地理志》的记载计算，西汉有14个州级监察区、103个郡(包括王国，王国同属郡级)级政府、1587个县(包括同属县级的邑、道和侯国)级政府。西汉时期的疆域范围是“地东西九千三百二里。南北一万三千三百六十八里”[3]。

3.东汉时期地方政府层级状况

东汉的地方政府层级基本沿袭西汉制，即仍然实行“州…郡—县”虚三级制，州为虚级，郡县为实级。在地方政府具体个数方面，据《晋书》记载“省朔方刺史，合之于司隶，凡十三部”[4]，可知当时州的数量合计为13个。而在郡县的数量方面有较大变化。据《后汉书·郡国志》的记载计算，到东汉末期，郡国政府个数达到105个，超过了西汉数。但县(包括同属县级的邑、道和侯国)数只有1180个，比西汉少400多个。需要说明的是，西汉时设置京兆、左冯翊、右扶风三个郡级特别行政区[4]。

4.西晋时期地方政府层级状况

西晋实行的是郡县制和分封制并行的行政制度。西晋的郡县制，仍然沿袭汉魏旧制，即实行州…郡(王国) —县(侯国、邑、道) ”属于“实二虚三”级制。据《晋书·地理志》载，西晋时期有：司、冀、兖、豫、荆、扬、青、幽、平、并、雍、凉、秦、梁、益、宁、交、广、徐等19个州。郡(包括王国)合计为344个，县合计为1232个。[4]

5.隋朝地方政府层级状况

隋初的地方政府层级制度，尽管十分紊乱，但仍沿用前朝旧制，实行“州…郡—县”三级制。后来由于州郡太多，以致形成上有州下有县，郡官成为闲职现象。杨坚通过建立科举制度改革地方政府层级，逐步削弱豪强地主和贵族势力，从根本上改变豪强地主把持官位的现状，大大减少了改革阻力[5]。随后实施的地方政府层级制度的改革，大致分为两个阶段：第一阶段是文帝(杨坚)时期，撤销郡级，实行“州—县”二级制。《隋书》记载是“高祖受终，惟新朝政，开皇三年，遂废诸郡。洎于九载，廓定江表，寻以户口滋多，析置州县” 。也就是开皇三年(公581年)就废除了所有郡政府，实施州县制。第二阶段是炀帝(杨广)时期，又改州为郡，实行“郡—县”二级制。郡的个数达到190个，县的个数达到1255个。《隋书》记载是“大凡郡一百九十，县一千二百五十五”[6]。由此可见，隋朝的地方政府层级制度又回到了秦朝的郡县二级制。

据《隋书》记载，隋朝的国土范围是“东西九千三百里，南北一万四千八百一十五里，东南皆至于海，西至且末，北至五原，隋氏之盛，极于此也”[6]。

6.唐朝地方政府层级状况

唐朝的地方政府层级构成是“道…州(郡、府) —县”，属于“实二虚三”级制。州(郡、府)和县共同构成二个实级。而作为监察区的道，只有监察权，没有行政权，道是虚级。根据《新唐书》的记载，“唐兴，高祖改郡为州、太守为刺史，又置都督府以治之”。但因州郡太多，又在其上设置一级“道”层级，开设为10个道，以对州、郡、府实施检察。后来由于疆土扩展，疆土范围达到“东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里”。因此，到开元二十一年(公元713年)，道增加至15个。[7]

唐朝初期的州、府情况是“至十三年定簿，凡州府三百五十八，县一千五百五十一”。而到盛唐时期，疆土继续扩展，郡县数量也有所变化。根据《新唐书》的记载，“开元二十八年户部帐，凡郡府三百二十有八，县千五百七十三”[7]。也就是说按开元二十八年户部帐统计，郡府已达328个，县达到1573个。

7.元朝地方政府层级状况

元朝是我国历史上疆土范围最广的时期，根据《元史》的记载，当时的疆土范围情况是，“盖汉东西九千三百二里，南北一万三千三百六十八里，唐东西九千五百一十一里，南北一万六千九百一十八里，元东南所至不下汉、唐，而西北则过之，有难以里数限者矣”[8]。因此，元时期的地方政府层级构成比较复杂，名称有省、路、府、州、军、安抚司、县等不同叫法。从《元史》详细记载中还发现，军和安抚司均是路的下一级政府。元朝的地方政府层级，因地区不同，层级有三级、四级、五级三种不同的层级构成,但以三级、四级为主。如果以层级最多的种类来表述，元时期地方政府层级应称为“五实级”制，是我国历史上地方政府层级最多的一个朝代，这与当时的疆土面积和人口是相适应的。元朝还是我国历史上省级政府最初开始实施的朝代。根据《元史》的记载，具体可用表1来展示地方政府层级构成情况。

表1 元朝地方政府层级构成图

据《元史》的记载计算, 元朝各级政府的具体数量情况是：12个省、185个路、33个府、359个州、4个军、15安抚司、1127个县。[8]

8.明朝地方政府层级状况

明朝的地方政府层级构成是“布政使司(直隶) —府(直隶州、安抚司等)—县(属州)”属于“实三”级制。根据《明史》详细记载的各级政府名单整理计算的结果是：布政使司(直隶)合计15个，其中直隶2个，布政使司13个；府(直隶州、安抚司等)合计188个，其中府161个、直隶州20个、安抚司7个；县(属州) 合计1405个，其中县城167个、属州238个。明朝的直隶和布政使司是分别由元朝的中书省和行中书省演变而来的。[9]明朝的疆土范围情况是“计明初封略，东起朝鲜，西据吐番，南包安南，北距大碛，东西一万一千七百五十里，南北一万零九百四里” 。

9.清朝地方政府层级状况

清朝的地方政府层级构成是“省…道—府(直隶州，直隶厅)—县(散州，散厅)”，道是省的派出机构，属于“实三虚四”的层级制。根据《清史稿》详细记载的省级政府名单资料整理计算得出，共有省级政府个数26个，其中省22个，相当于省的少数民族地区4个(“除了顺天府和各省之外，清代的疆域还有直属于中央的内蒙古、外蒙古、青海和西藏四个地方[5]249)。共有道98个，府215个，直隶州76个，属州48个，县1358个。《清史稿》记载是“自江南、陕西、湖广分省，奉天、吉林、黑龙江、新疆建省，四川、云南改土归流，各以府隶之，计全国府二百十有五”。“计全国直隶州七十有六，属州四十有八。”“计全国县凡千三百五十有八。”[10]清代的州、厅与明代有所不同，也有直隶州与府属州、直隶厅与散厅之分。但清代的府属州改称为“散州”；并且清代的散州之下，再没有属县。直隶厅直接隶属于省；散厅隶属于府。直隶厅个别的有辖县，绝大多数无辖县；散厅不辖县。[5]249

根据《清史稿》的记载，清朝的疆土范围情况是“自兹以来，东极三姓所属库页岛，西极新疆疏勒至于葱岭，北极外兴安岭，南极广东琼州之崖山，莫不稽颡内乡，诚系本朝。于皇铄哉！汉、唐以来未之有也”[10]。

(二)秦等九个朝代地方政府层级的历史变迁过程

表2完整地反映了秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、元、明、清九朝代地方政府层级数的演变过程。表明我国历史上地方政府层级最少的为2个层级，最多的为元朝5个层级，并且西汉、东汉、西晋、唐、清五朝代设置了1个层级的监察性质的虚级政府。

表2 秦等九个朝代各级地方政府层级状况 单位：个

二、我国秦等九个朝代地方政府层级管辖情况

现将九个朝代的地方政府层级及其构成、管辖国土面积和人口情况整理并列于表3、表4、表5、表6。表3反映了秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、元、明、清九朝代的各级地方政府管辖国土面积、人口情况。表4分别反映了秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、元、明、清九朝代地方各层级政府数量情况。表5和表6反映了秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、元、明、清九朝代地方政府层级平均管辖国土面积和人口情况。

表3 秦等九个朝代的管辖国土面积、人口数据情况

数据来源:(1)国土面积及其疆域时间均来自：宋岩《中国历史上几个朝代的疆域面积估算》载《史学理论研究》, 1994年第3期，第150页；(2)人口数据分别来自《史记》、《汉书》、《后汉书》、《晋书》、《隋书》、《新唐书》、《元史》、《明史》、《清史稿》。

表4 秦等九个朝代地方政府各层级数量情况 单位:个

表5 秦等九个朝代各级地方政府平均管辖国土面积情况 单位：万平方公里

表6 秦等九个朝代各级地方政府平均管辖人口情况 单位：人

三、研究结果

通过考查表2、表3、表4的数据发现：

1.地方政府层级数与一国疆域范围和人口相适应，疆域范围越大，人口越多，地方政府层级数一般会越多。

2.地方政府层级数与一国地方政府总个数有呈现反向变化规律。也就是说，地方政府层级数越多，其地方政府总个数会越少，相反，地方政府层级数越少，其地方政府总个数会越多。典型情况是元朝虽然疆土范围最大，人口也较多，但其政府总个数却少于疆土范围比其小的唐朝和清朝，而这主要是通过增加政府层级(达到5级，是历史上层级最多的朝代)来实现的。这与政府层级越高管辖能力越强的规律是相吻合的。

3.地方政府的管理能力随历史的进步而不断提高。不同朝代的地方政府层级数会有变化，但从全国整体来看，每个地方政府平均管辖的国土面积和人口均呈现逐步增加的趋势，说明政府管理的范围和能力有随历史的发展而扩大和提高的规律。

4.地方政府层级数会影响基层政府管辖国土面积的大小，而对基层政府管辖人口的能力影响不大。地方政府层级数越多，每个一级地方政府管辖的国土的范围越大，相反则越小。而每个一级地方政府管辖人口的数量会随历史的推进而呈现逐步增加的趋势。说明每个一级地方政府管理人口能力有随历史的发展而提高的规律。这可能与管理者和被管理者的素质在不断提高、管理者的管理能力和管理环境因素在不断改善有关。

5. 历史上的县政府均为基层政府，其下不再设政府层级，但历史上的县政府与当代的县政府不可同日而言。从表5、表6可看出，秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、元、明、清九朝代的县政府不论是从其管辖的领土面积还是人口数，均只相当于现在的乡镇，甚至还不如。这表明用历史上的“皇粮不下县”观点来论证取消当代的乡镇政府是值得商榷的。

[参考文献]

[1]管子.形势[M].北京：北京燕山出版社,1995.

[2]司马迁.史记：卷六[M].上海：上海古籍出版社，2005.

[3]班固.汉书:卷二十八(下)[M].北京：中华书局，1962.

[4]房玄龄,褚遂良.晋书：卷一十四[M].北京：中华书局，1974.

[5]程幸超.中国地方行政制度史 [M].成都：四川人民出版社，1992：109.

[6]魏徽.隋书：卷二十九[M].北京：中华书局，1973.

[7]欧阳修.新唐书：卷四十一[M].北京：中华书局，1975.

[8]宋濂.元史：卷五十八[M].北京：中华书局，1976.

[9]张廷玉.明史：卷四十——四十六[M].北京：中华书局，1974.

[10]赵尔巽，柯劭忞.清史稿：志九十一[M].北京：中华书局，1977.