协商民主：完善中国基层群众自治的新维度

薛森林，罗 维

（宁波大学 法学院，浙江 宁波 315211）

基层群众自治的运行对推进中国政治民主化进程的贡献很少有人怀疑，但其运行中的困境也令学者、官员大伤脑筋。基层群众自治旨在通过基层民众的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现基层社会的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督，推进善治。由于认知上的局限和操作上的不当，民主选举某种意义上成为基层群众自治的代名词，成为基层社会治理的主题。这无疑背离了基层群众自治的初衷。协商民主理念是对选举民主的有益补充，对规制基层群众自治的前进路径、促进“四大民主”的整体进步很有裨益。

一、协商民主的科学涵义及其与选举民主的关系

现代意义上的“协商民主”（deliberative democracy），又称为审议民主、商议性民主或商谈民主，它是在吸收了其他民主理论的合理成分的基础上对民主理论作出的一项新设计。就其实质来说，协商民主体现的是一种公民平等的治理形式，是一种个人与集体之间进行公开公平交流的民主程序，是使公民的单个意愿转换成公共理性的决策范式。关于协商民主，不同的学者从不同的视角给出了不同的解释。一是将协商民主定位为一种决策机制。卡罗琳·亨德里克斯认为，“协商民主更像是公共论坛而不是竞争的市场，其中，政治讨论以公共利益为导向。在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策”[1]121。政治平等有形式平等和实质平等之别，作为决策机制的协商民主追求的是实质平等，要求在其中容纳所有受决策影响的公民，实现平等参与的实质性政治平等。二是将协商民主定位为一种民主治理形式。多元文化民主面临的最大危险就是公民的分裂和对立，作为治理形式的协商民主尤其强调对公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，因此能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。三是将协商民主定位为一种团体组织或政府形式。科恩认为，协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。库克也认为，协商民主指的是为政治生活的理性讨论提供基本空间的民主。对协商民主认识的三种视角包含着一种共同的理念：偏好转换。协商民主理论相信偏好应当由有思想、有能力的公民（或他们的代表）经过深思熟虑产生，这种深思熟虑恰是协商民主的关键所在。在追求最佳的理性和公意中，人们的偏好一般会在协商过程中得到转变，这种转变会转换成民众对决策合法性的认同。因此，通过协商民主形成的决策不仅可以集中人们的理性，而且能够最大限度地赋予决策以合法性，这将利于决策的顺利施行。综上，并结合陈家刚对协商民主的理解，协商民主涵义可表述为：“政治共同体中自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，从而赋予立法和决策以合法性”[2]1。根据协商民主的概念我们可以认为，协商民主更加关注民众意见的理性表达，同时要求倾听并尊重他人的观点和理由。毋庸置疑，协商民主实践会逐步强化基层民众的理性，在保障基层民众的知情权、参与权、表达权和监督权中会扮演积极的角色。

协商民主的概念赋予了协商民主丰富的特征：一是程序性。协商民主理念蕴含着对程序的推崇和尊重，并将程序看作是决策获得合法性的首要的规范性要求。二是公开性。协商民主的公开性特征意味着协商过程完全是公开的，整个过程是公众所熟悉的，协商参与者在讨论和对话过程中能够自由地公开自己支持某项政策的理由和偏好。三是平等性。进行民主协商的主体必须是自由平等的公民或团体，这是协商民主运行的重要前提。可以说，平等性是协商民主得以运行的关键性特征。四是参与性。协商民主的健康运行需要民众积极有效的参与，普通民众在参与中将获得政治知识和政治技能，增强民主参与的能力。五是责任性。参与协商过程的公民承担着一系列的特定责任：提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任，对其他理由与观点作出回应的责任，根据协商过程提出的观点和理由修正自己初始建议使其更符合公共利益以实现共同体成员接受其建议的责任。六是合法性。参与协商的民众的意愿、在协商过程中基于集体的理性反思以及对协商结果的自觉遵循使得基于协商作出的决策具有更大的合法性。七是理性。在协商民主中，公民通过自由和公开的对话交换他们的公共理性。即使他们的理由没有说服对方，只要他们认真对待和回应了对方关切的事情和所持的看法，他们的意见也会得到对方的合理领会和思考。

中国基层群众自治在制度设置上是要通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督来实现基层社会的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的社会良性运转状态。由于多数基层群众包括基层干部有限的认知水平和传统治理模式的惯性使然，在国家强力推进基层群众自治的背景下，最易操作和最易被干群接受的民主选举受到前所未有的重视，民众误以为民主选举就是自治①范毅认为，由于民主具有意识形态正确性和程序上的正当性，非常适合自上而下的推进方式。……因而导致一些人误认为基层民主就是基层群众自治，基层民主的衡量标准就是基层群众自治的衡量标准。因此，在基层群众自治的实践中，衡量基层群众自治的指标被置换为四大民主的制度化水平和村民民主权利意识的加强。参见范毅《中国基层群众自治：前行与忧思》，《调研世界》2009年第8期，第3-7页。。协商民主不管从理论上还是实践上都可以起到对选举民主的补充作用，从而弥补基层群众自治中后三大民主相对滞后的现状。协商民主运行于基层群众自治的必要性主要源于选举民主不足以体现基层群众自治的精神实质。首先，选举民主讲究的是公民自身价值偏好的聚合，它对选民和选票的数量要求远远高于对选民及其代表自身素质的评判。在公民的权利意识或政治素质发育不全的情况下，对选票的崇拜往往会造成民主政治的庸俗化和金钱化，选票的多少也成了判断是非善恶的依据及标准，多数决的民主也由此异化为“多数人的暴政”。其次，选举民主是一种决策原则，而不是思想原则，它的价值取向是合理，而非正确；其实质是求善，而非求真。在某种情况下，大多数人的选择也可能是错误的，这时，少数服从多数便成了少数服从错误。从这个意义上来说，选举民主可以防止最坏，但不能保证最好。与选举民主不同，协商民主的关键价值在于突出协商和理性，与选举民主形成互补关系，而非替代关系。二者是我国社会主义民主政治的两种重要形式，在目标、宗旨、原则、功能上有很多共同之处，这决定了它们可以相互交融。选举民主重结果，能够快速、有效地激发民众的民主意识和权利意识，对启动中国基层群众自治有着不可替代的作用。启动后的基层自治需要民众的理性、有序政治参与，这就需要为民众提供更多的政治参与平台和机会，不断提高参与水平，而这选举民主很难发挥作用的地方，恰恰是协商民主“大显身手”的场所。协商民主通过一系列的制度安排为民众提供参与政治生活的平台，训练民众的政治能力，增进民众的公共理性。协商民主在基层社会的良性运行会因民众参与政治生活水平的提高反过来提高民主选举的水平，让民众走出个人利益的空间，更多的关注公共利益，把公共利益作为民主选举的出发点和落脚点。

二、协商民主与中国基层政治社会现实的偶合

一种民主理念能否在现存政治秩序中生长下去，决定于这种民主理念能否被现存政治秩序认可。在中国基层群众自治实践中，一种民主形式是否能够运行、成长和成熟就要看能否给执政党的政治稳定和基层社会的长远进步带来正效益，如金太君所言“最高权力中心是否、何时给予肯定，则取决于这一制度创新以及由于学习效应可能引发的同类制度安排是否为最高权力中心带来正的收益，包括：政治稳定程度、中央政府政策号令的有效执行程度、促进经济社会发展的程度”[3]257。协商民主的政治理念与中国基层社会的政治社会现实有着诸种偶合之处，为协商民主在基层群众自治中发力提供了有力的现实支撑。

（一）协商民主与执政党的群众路线偶合

执政党以群众路线为其根本政治路线，并一度以群众运动这样的“大民主”形式来夯实自己的群众基础。协商民主为坚持群众路线提供了新的路径空间。第一，协商民主是践行“小民主”的途径。在当前和今后只有实行科学合理的“小民主”才是巩固群众基础并完善民主政治的“良药”，而协商民主是培养民众践行“小民主”的最佳选择。即使经常用“大民主”的办法解决问题的毛泽东，也对制度化的与群众商量办事的“小民主”十分推崇，他说：“开会时要使到会的人尽量发表意见。有争论的问题，要把是非弄明白，不要调和敷衍。一次不能解决的，二次再议（以不妨碍工作为条件），以期得到明晰的结论”[4]89-90。基层群众自治需要突出群众的主体性，“小民主”的形式可以有效地让群众想说话、有地方说话、用理性说话。第二，协商民主能够扩大群众的有序政治参与。中国建立民主政体的时间较短，基层群众的民主锻炼机会不多，政治参与的渠道不畅、制度不健全。在基层群众自治中有必要创设各种协商机制让更多的最基层的民众能够参与基层事物的决策和管理，让他们享受到民主精神和实践的洗礼，并在参与协商的过程中锻炼参与能力和训练参与技巧。第三，协商民主与精英主义、民粹主义相区别。2007年6月25日，胡锦涛在中央党校省部级干部进修班上发表重要讲话指出，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标，要继续扩大公民有序政治参与，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道。要想扩大公民政治参与，就不能仅仅局限于容易滑向精英主义的选举民主；要想让民主政治有序运转，就要力避广场政治式的容易滑向不负责任的民粹主义的“大民主”形式。执政党的特性决定了政治民主化之路必须走群众路线，而协商民主协商主体的群众性、协商活动的有序性、协商内容的责任性、协商结果的合法性决定了协商民主既能满足民众的民主需求，又能有效避免脱离民众的精英主义倾向和脱离理性的民粹主义倾向，是坚持群众路线的理性选择。

（二）协商民主与基层政治协商传统偶合

中国历代开明的统治者对“兼听则明”的政治经验深信不疑，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是对“兼听则明”的中国政治协商传统的继承和延续。而统一战线与政治协商在很多场合中的意义和作用是共通的。在统一战线长期工作的李维汉的对政治协商实践有着很深的感触，他说：“我国人民民主统一战线的内部关系是经过协商来调整的，国家事务中的重要问题是协商成熟而后决定的，国家的选举也是经过协商提名的。正是由于在协商的过程中反复地交换了意见，展开了争论，从而辨明了是非，达成了协议，在进行选举和通过议案的时候，就自然而然地常常出现最大多数一致以至全体一致的赞同和决议……政治协商的好处在于既能实现最大多数人民的民主权利，又能尊重占少数地位的人民的民主权利，在经过充分协商后，使各方面的政见在基本上达成适当的集中和统一”[5]320-321。由此，协商民主在基层群众自治中的运行并非无本之木，完全可以借鉴已有的政治协商实践经验。协商民主之所以能够在中国引起广泛共鸣就因为中国民主政治中的协商意识和协商元素与西方协商民主所要求和追求的一些理念和原则在精神上有相似之处[6]。因此，协商民主与基层群众自治的结合显得顺理成章，其在中国基层群众自治中的实践必定会借鉴政治协商制度的精神原则，允许、鼓励民众积极参与基层社会的治理，以制度化、程序化、规范化的方式将民众的意见吸收进体制内，使民众理性地表达自己意见、倾听他人观点、衡量各种建议，在理性的协商与争论中作出正确的决策。这无疑对基层群众自治的完善，对民主决策、民主管理、民主监督的坐实产生显著功效。

（三）协商民主与基层民主集中制原则偶合

一般说来，民主的功能和目的包含集思广益和利益协调两个方面。一是集思广益，集中群众的智，即指领导者通过民主讨论的方式集中起群众的智慧和经验，然后选择“正确”意见做出决定。二是利益协调，平衡人群间的关系。在民主集中制中的集中，是指广大群众在享受民主权利过程中，自由发表的分散的意见、指出各自的问题和主张，按照少数服从多数的原则集中起来，形成统一的意见、统一的主张、统一的意志、统一的行动，保证高效率完成要办的事情。民主集中制的组织原则保证了国家的各项政策能够在基层社会得以贯彻执行，国家意志得以实施，维护了基层社会的稳定。中国共产党的组织特性决定了其对高度共识原则的重视。按照民主集中制的原则，党的决策必须是在高度集中和高度共识的基础上作出的。实践证明，完善的自治不仅需要民主，同时也需要民主基础上的集中。基层群众自治以不破坏民主集中制为前提，唯一的办法就是拉长民主的幅度，这样做的好处也是显而易见的，即拉长民主将有助于释放民意、扩大民众的政治参与，同时实现更全面、更科学的集中。如今不论是国家官僚体制还是基层自治组织，集中有余而民主不足，与党和国家所倡导的人民民主是社会主义的生命的理念背道而驰。这就需要在自治中拉长民主的幅度，使其更多地体现人民的意志。在基层群众自治中，如果民众始终不能在民主决策、民主管理和民主监督中扮演积极角色，基层群众自治的理想就永远不能实现。而只有充分赋予民众参与协商的权利，并将这种协商程序化、制度化、规范化，将民主决策、民主管理、民主监督真正落到实处，才能真正锻炼民众的自治能力，培养民众的自治精神，真正实现基层群众自治的理想。协商民主正是旨在规范民主集中制中民主的程序，突出强调民主协商的价值。毫无疑问，充分发扬民主有助于更科学地集中，使得集中起来的意见更能体现人民和共同体的意志。因此，基层群众自治必须落实在以群众协商为核心的自治习惯和能力上，而不是仅仅在选举的时候去投投票、在村民大会上拍拍手鼓鼓掌这么简单。

三、协商民主是完善中国基层群众自治的着力点

根据前文的论述，协商民主在理念和实践上与中国的政治现实有着高度的相关性，故协商民主在完善基层群众自治中能够从以下四个方面发挥效力：提升民众的公共理性；规范协商性制度安排；培育成熟的公民社会；完善基层公共权威。

（一）提升公共理性

协商民主的概念将公共理性（public reasoning）置于政治正当性的核心[1]173。基层群众自治的完善离不开民众公共理性的健康成长。公共理性体现为民众在公共治理中处理公益事业和公共事务的一种理性能力，即“公共理性首先是作为民主制下各自参与公共协商的公民所具有的一种理性能力而存在”[7]76。这样的理性能力将是实现基层社会善治所必需的一种能力，因为“协商过程必然涉及围绕公共政策的观点、根据和理由必须清楚、有力，所以，协商理论家都强调理性在商讨和辩论过程中的重要地位”[8]36。基层群众自治的主体是受教育程度较低的民众，尤其是占人口最大多数的广袤乡村，公共理性成长缓慢。协商民主相对于对公共理性的依赖，更看重于对公共理性的培养和塑造。协商民主可以促进基层群众公共理性的增长。第一，公共理性是协商民主诸要素之一。协商民主的引进，需要建立各种协商机制，公共理性作为协商民主内在诸要素之一，也就随之而来：公众在协商中将有机会接触到各种观点，接触受教育程度比较高的公众人士，他们将通过比较、分析、鉴别来确定自己支持的观点。协商本身往往以公众的理性为底色，在公众现有理性基础上进行描绘，这是一个渐进完善的过程。如陈家刚所言，“作为对民主的规范描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治的理想，它呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治”[8]36。第二，协商过程摈弃自私和偏见。协商过程是理性观点的碰撞，而非情绪化的诉求。在协商过程中理由充分、信息全面、基于公共利益的观点更容易被众人所支持；自私和偏见容易受到众人的言语攻击而被更多的人所摈弃。在这样的协商中，因各种观点和建议呈现在大家面前，更容易形成集体的理性反思，促进集体理性的成长。基于集体道德观念，协商过程会顾及到弱势群体的观点和发言机会。第三，协商结果更容易得到民众的自觉遵守。因为更多的人明了某项政策的形成过程，对政策实施的结果和可能造成的副作用有了理性的认识，自觉遵守的民众会呈现多数，使政策得到更有力的实施。目前基层社会屡因征地拆迁、干群关系紧张等引发群体性事件，协商民主的引进，将对化解基层治理难题起到特有的功效。

（二）规范制度安排

我国民主政治发展从一开始就坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合，这说明我国的民主政治发展不会追求过分理想化的民主形式。作为制度化、程序化要求很高的一种民主形式，协商民主对民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的准入规则、游戏规则和奖惩规则都有着明确的要求。第一，为了避免出现类似大民主那样的集体无意识现象，协商民主在准入环节有着制度性的规定，力求进入协商主体的人员是具备一定心志能力和公共理性的公民，能够比较自由、明确阐述自己的观点和支持该观点的理由。为了协商能够及时和有效，在准入环节还会有一些时间和人数上的规定。第二，协商民主在游戏规则上的规定尤为突出，即要求每位成员必须是在完全平等的环境中进行协商，在协商中每位参与者不仅需要表达自己的观点，也有义务倾听其他人的意见，进而科学合理地修正自己当初不够完善的偏好或观点。第三，奖惩机制也是协商民主的重要特点。协商主体必须是在公平公正的氛围中协商解决政治共同体中的问题，以公共理性为基础、以公共利益为目标，否则将受到公共舆论的谴责。

基层群众自治的主体是受教育程度相对较低、纪律性相对较弱的公民，因此在协商中的制度安排会强化民众的法治意识和纪律观念，这是一个渐进的过程，也是必须经历的过程，因为没有法治和秩序作保证的自治必将会出现“民主的活力固然增强了，但民主的混乱也加剧了”[9]95的局面。

（三）培育公民社会

公民社会是个极具争议的概念。从广义上讲，公民社会是指社会中正式和非正式的团体和网络，它们存在于国家和市场之外。公民社会最主要、最明确的特征就是其“自组织”能力，即公民社会独立于国家与市场之外。对政治民主化来说，公民社会被普遍认为是一种积极力量。正如戴维·赫尔德所说，“冷漠的做法回避不了政治，只能听任其自然发展而已”[10]295。公民社会的成长能起到平衡国家权力的作用，并在特定条件下形成与国家权力相互协调的运行机制。

协商民主的运行将从以下几个方面起到培育公民社会的作用：第一，协商民主有助于民众形成协商解决问题的习惯。美国发达的公民社会就是由于美国公民随时可以组织小集体来应对问题和困难，他们为了追捕一名罪犯并将其送到法庭惩治会自动组织一个委员会[11]106。因此，协商合作习惯将促进成熟公民社会的快速健康成长。第二，协商民主鼓励民众积极参与社会治理。协商民主的理论基础之一就是对积极公民的培育，对民众政治参与能力的肯定和锻炼。在协商合作中，民众不仅因受重视而积极，还因正当权益得到维护而兴奋。协商合作的运行将造就大量的积极公民，对公民社会的成长作用明显。第三，协商民主为民众平衡国家权力提供了平台。基层群众自治的完善内在地要求减少和抵制国家权力不适当的干预。原子化的民众和单纯的自治组织的力量显得弱小，而基于民众积极参与的民主协商论坛将通过全体一致或多数一致的力量来抵制国家力量的不适当干预。

（四）改善公共权威

法国学者托克维尔认为，“平等一方面使人人愿意自行判断，而另一方面又使人人喜欢向往有一个统一的、单一的和对大家都一样相待的权力”[11]106。中国基层群众自治的运行一方面使得基层民众获得了前所未有的自由，另一方面基层社会曾一度出现的混乱局面又使得民众期待以党和政府为核心的公共权威的存在，以便维护基层社会的正常秩序，发挥惩恶扬善的功效。公共权威将以何种面貌出现、以何种手段契入基层社会的治理而不损害基层群众自治的正常运行，这成为公共权威需要考虑的重大问题。增进公民权利的最佳路径不是削弱政府、抛弃公共权威，而是改造政府、完善公共权威。协商民主在完善基层社会的公共权威中可以扮演重要角色。第一，协商民主为公共权威以民主的方式发挥作用提供了平台。“解决行政化问题的方向在于将行政纳入‘民主’轨道，以民主的方式‘行政’，这也是政治民主化本身的内容”[12]380。在基层群众自治中，完善村民代表会议是可行的，也是必要的。有学者指出，“我们建议建立下列两种民主机制以克服或缓解由行政化所带来的问题：一是谈判机制。村委会和村民代表会议可以与乡镇政府就村委会需要承担的行政职能的范围与内容以及执行方式等进行磋商，使村委会履行的行政职能有一个双方都认可的基本范围。二是村民表决机制，即双方认可的约定需交给村民代表会议进行表决。简言之，这里的关键又在于建立、发展和完善村民代表会议制度”[12]378。第二，协商民主可以增强公共权威发挥作用的艺术性。“民主与权威、自由的结合其背后的实质就是民主的治理艺术问题，它所反映的是实用主义的民主观，而只有这种平衡机制才是适合我国国情的民主模式和发展道路”[12]389。在协商论坛上，公共权威完全可以通过群众乐意接受的、诙谐幽默的方式将国家政策通俗易懂地向民众宣讲，容易得到他们诚心诚意的接受和拥护。第三，协商民主可以增强公共权威的合法性。在民众崇尚自由、基层实现自治的背景下维护公共权威进入基层社会的合法性将是困难的，协商民主通过民众平等参与、理性表达意见、耐心倾听其他人的观点这样一种制度设置，使得公共权威的力量通过这种柔性的方式得到民众的理解，易于将相关国家政策施行于基层社会，强化政策的合法性程度。

四、小 结

中国基层群众自治是中国政治民主化进程的重要阵地，因涉及的范围最广、人数最多，受到党和国家的极大重视。协商民主作为一种比较新颖和操作性很强的民主机制对中国基层群众自治的完善将起到明显作用。本文力求客观呈现协商民主完善基层群众自治的可能性和着力点，为基层群众自治的完善提供一种思路和视野。但是，基层群众自治的复杂性决定了这种完善过程将是一个复杂的渐进过程。需要指出的是，协商民主本身也非万能良药，需要与之配合的因素很多，特别是公民公共理性的不断成长、国家法治的不断完善以及领导人的重视和推动等等。

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