浅议我国失业保险促进就业功能的发挥

魏瑞清

失业保险是国家通过立法强制建立失业保险基金，对非因本人原因失去工作、中断收入的劳动者，提供限定时期的物质帮助以及再就业服务的一项社会保险制度。即失业保险具有保障失业人员基本生活和促进其实现再就业两大主要功能。虽然我国在1999年制定的《失业保险条例》中也明确规定了“为了保障失业人员基本生活，促进其再就业，制定本条例。”和“领取失业保险金期间可以享受职业培训、职业介绍等补贴。”但在实际执行过程中把精力更多地放在保障失业者基本生活需要上，而忽略了失业保险制度抑制失业和促进就业的功能。2010年5月28日胡锦涛总书记在中共中央政治局第十三次集体学习时的重要讲话中强调：要完善失业保险制度保障失业人员基本生活和促进就业的功能。

一、加强我国失业保险的促进就业功能的必要性

（一）从我国的现实层面看加强失业保险促进就业功能的必要性

我国的失业主要属于摩擦性失业和结构性失业，同时兼有技术性失业的特征。随着我国经济体制改革的深入，目前我国的较高失业率是由转型造成的。伴随国有企业改革、经济增长方式转变、产业结构调整等，各种性质的失业人数在不断扩大，对失业保险金的需求也迅速扩大。1995年年末我国公布的城镇登记失业率只有2.9%，登记的失业人数为520万，而2009年末城镇登记失业率已达到4.3%，登记失业人数已达921万，2010年末城镇登记失业率为4.1%，登记失业人员达908万人。我国在十多年的时间里，从登记失业率的角度看，我国登记失业率基本上呈现出不断上升的趋势，但上升的速度较缓，基本维持在4.5%以下，但我国登记失业人员的规模是在逐年不断地增大的。但由于我国失业人员失业后真正到劳动部门登记的人数只是一小部分，所以登记失业率和登记失业人数与实际相比是偏小。中国社科院2008年12月15日发布《社会蓝皮书》称中国城镇调查失业率为9.6%，几乎是中国人力资源和社会保障部公布的城镇登记失业率两倍还多。如果国家统计局的“失业调查”完全和国际接轨的话，城乡失业率将有可能超过27%。远远超过了7%的国际警戒线。大量的人员失业，不仅是劳动力资源的极大浪费，而且增加的社会保障支出会相应的抵消一部分经济增长的成果。

从中国的国情出发，要使社会保障水平能够得到稳步提高，就必须把积极地创造新的就业机会作为经济增长和社会发展的非常重要的目标。

同时，如果我们充分发挥失业保险的促进再就业的功能必然能够为国家财政减负，而且又解决了失业人员的根本的生活保障。

（二）从各国及国际的经验看加强失业保险促进再就业功能的必要性

被奉为“福利国家”的橱窗和楷模的瑞典在20世纪70年代就提出了“人人有工作”的口号，为一切愿意工作者提供就业机会。提出了“就业第一”而不是“失业津贴第一”，通过培训、劳动流动和就业安排等达到“人人有工作”，把失业津贴的发放作为最后手段。

日本国会在1974年12月通过了《雇佣保险法》替代了原有的《失业保险法》，该法中明确指出：“在谋求工人生活安定的同时，使求职活动容易进行，促进其就职并有助于工人职业的稳定，从而预防失业，增加雇佣机会，改进雇佣结构，开发和提高工人的能力，增进工人的福利”。从此，日本的雇佣保险制度由保障基本生活与促进就业两部分构成。

国际上，从20世纪60年代起，国际劳工组织通过的有关失业问题的决议不再叫“失业公约”，而改称“就业公约”。如1986年通过的《关于促进就业和失业保护的公约》等。原联邦德国1969年颁布的《劳动促进法》取代1927年颁布的《职业介绍和失业保险法》，等等。这不仅仅是一个名词的改变而且包含了新的意义，它标志着职业培训和促进就业在整个失业保险制度中的地位越来越重要。

可见，国际上早已认识到为失业人员发放失业津贴只能提供短期有限的帮助，从根本上讲，对失业人员最有效直接的帮助是使他们能够重新就业。因此，根据国际经验和惯例，失业保险制度不仅具有失业人员基本生活保障的功能，而且具有促进再就业的功能。

（三）从我国立法看加强失业保险促进再就业功能的必要性

我国对于失业保险的立法有：1986年的《国营企业职工实行待业保险暂行规定》、1989年的《国营企业职工待业保险基金管理办法》、1993年的《国有企业职工待业保险规定》及1999年的《失业保险条例》。首先，从其名称上看没有按照国际惯例突出其促进再就业之功能。其次，虽然我国的《失业保险条例》规定了失业保险待遇中包括职业培训及职业介绍的费用，但在实际执行过程中把精力更多地放在保障失业者基本生活需要上，而忽略了失业保险制度抑制失业和促进就业的功能。因此，促进再就业经费所占比例很小，包括现在仍然没有改变这种现状。

这样一来，失业津贴只能暂时保障失业人员的基本生活，而不能有效发挥促进就业的功能，这样只能增加政府用于促进就业方面的资金，而作为就业保障政策之一的失业保险对促进就业无能为力。

（四）从我国对失业保险的概念上看加强失业保险促进再就业功能的必要性

在传统的失业保险制度中，失业保险是与养老保险、工伤保险、医疗保险等放在并列的层面上讲其对失业劳动者的基本生活的保障，遵循经济补偿原则、互助互济原则、保障水平与经济发展相适应原则、公平与效率相结合原则。目前，尽管学者们开始逐渐注重失业保险的促进再就业功能，然而从概念的层面上，仍然没有突出这一点。

二、我国现行失业保险制度在促进就业方面存在的问题

（一）失业保险覆盖范围太窄，享受失业保险待遇的人数偏低

我国失业保险的享受人数与城镇登记失业人数相比较，享受失业保险待遇的人数所占比例太低，我国失业人数能够享受失业保险待遇的人数大多年份都低于50%，而且基本上呈现出逐年下降的趋势。原因在于，一方面是由于失业人员中有一部分人未参加失业保险，因此不具备失业保险的待遇；另一方面是因为有些人即使参加了失业保险但不符合失业保险享受的条件，因此不能享受失业保险的待遇；还有一部分人是因为参保了而且也符合领取失业保险的条件但由于不明确自己的权利而未能享受到失业保险的待遇。不管是那种情况，最终都导致了失业保险制度无法发挥其促进就业的功能。

（二）失业保险制度的统筹层次太低

按现行制度固定，失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。从实施情况来看，我国的统筹层次仅在市县两级，这就极大地限制了失业保险应有功能的发挥。由于统筹层次低，基金的抗风险能力差，基金只能在很小的范围内实现互助互济。

另外，这种市县两地分级统筹管理为主的方式，造成各地在使用和统筹失业保险金上存在较大的差异，失业保险基金过于分散且各自为政，不利于统一调度和集中管理、使用。一旦发生重大失业现象，一些地方的失业保险基金可能会出现支付危机。同时，统筹层次偏低造成的条块分割，使我国失业保险机构与职业培训机构、职业介绍机构各自为政的状态长期存在，很难得到根本改变，这就限制了失业保险功能的有效发挥，使得失业人员不能按照市场需求接受培训，不能及时得到用人信息和就业指导咨询，导致失业人员再就业率较低，人力资源浪费严重。

（三）失业保险待遇的给付时间过长

一般来说，失业保险金的给付，既要满足失业者的基本生活需要，又能够激励失业者积极寻找工作，尽快实现再就业。在世界上已建立失业保险制度的国家中，在综合考虑工作时间、年龄等因素后，很多国家领取失业保险的时间通常在26到52周，比如美国有47个州规定了26周的时间，三个州为30周的时间，加拿大为45周，意大利为180天，虽然经济萧条的时候可以延长。日本按照参保的时间和失业者不同年龄，规定的享受时间也不一样，工作不满一年的能够享受90天，工作20年以上的，年龄在45～59岁可以享受330天。而我国根据失业人员失业前缴纳失业保险费的年限最长可以领取24个月的失业保险金。我国失业保险待遇给付时间太长，会导致失业人员过分依赖失业保险造成养“懒汉”的现象。

（四）失业保险的给付水平太低

我国的失业保险待遇水平太低，依照国务院《失业保险条例》失业保险金的标准应低于当地最低工资标准，高于城市居民最低生活保障标准，由省、自治区、直辖市人民政府确定。国际上失业保险金占失业前工资的比例一般是40%～75%，我国领取的失业保险金的标准不足城镇职工平均工资的30%，最低的时候达到15%。失业保险金的标准过低，不能满足基本生活的需求，也不足以支付求职成本，更不能提高人力资源素质，不能促进转岗就业，使得失业保险应有的保生活功能和促进就业功能都没有得到有效发挥。

（五）失业保险基金用于再就业工程的比例太小，促进就业的效果差

我国失业保险金在使用过程中，真正用于再就业工程的比例太小，使大多数地区出现大量的资金结余，使得原本就不足的失业保险金中真正用于失业人员的实际支出的比例过小，促进就业的资金投入明显不足。按规定失业保险基金可以用于职业培训和职业介绍，2010年在失业保险支出423亿元，其中就业补贴的支出仅为30.5亿元，所占比例只有7.2%。而且，现行制度中对于失业者跨区域求职的要求，未规定给以资助，却通过户口、居所等人为限制失业者的地区流动。另外，职业培训、职业介绍等促进就业项目效果不佳。2004年《中国劳动统计年鉴》中公布的数据表明，参加职业指导的人数为1611万人，而参加职业介绍成功人数中，下岗职工仅有194万，失业人员为574.4万，只有不到一半的人通过参加职业指导再次成功就业。

三、强化失业保险促进就业功能的对策

（一）扩大失业保险的覆盖面，充分发挥失业保险的共济性

一般来说，失业保险制度覆盖的范围越广，互济性就越强，保险就越有安全性，即失业保险应贯彻“大数法则”，“聚大家之力量，分担个人之损失”，“我为人人，人人为我”。基于此，全国各地失业保险制度应继续扩大覆盖面，使失业保险的覆盖范围跟上城镇就业面的扩大。

目前，城镇就业割据发生了重大变化，非公有制已经成为吸纳就业的主渠道，多种就业形式迅速发展，失业保险也要根据这一发展形势，主动扩大保障范围，按照发展非公有制经济、多种就业形式和逐步统一城乡劳动力市场的要求，把工作重点转移到这些领域和行业上来，把更多的劳动者纳入失业保障的体系中。

（二）提高失业保险的统筹层次

基于我国失业保险的统筹层次过低，统筹单位过多。绝大多数省份是以县为单位进行统筹的，有的省份统筹单位多达上百个，全国的统筹单位约有2000多个。统筹层次过低，基金和各项管理分散，不利于基金的调剂使用，不利于建立和完善失业保险保障生活、预防失业、促进就业的新机制。应考虑提高失业保险的统筹层次，争取经过几年努力，逐步实现省级统筹，并建立中央调剂金。

（三）降低失业保险金的给付时间，提高并拉大失业保险待遇差距，对提前就业者给予就业补助，激励失业者尽快实现再就业

目前我国与实行失业保险制度的其他国家相比较，失业保险的给付时间是比较长的，降低了职业搜寻成本，不利于失业人员尽快实现再就业。因此，应适当降低失业保险待遇的给付时间，可以根据失业人员实际失业时间的平均时间来核定失业津贴的给付时间。另外，我国失业保险的给付水平太低，应根据失业时间的长短支付失业保险金，失业时间越短，给付的失业保险金越高，相反，失业时间越长给付的失业保险金越低。

（四）改革现行失业保险基金的支出结构

改革现有的失业保险金的筹集、发放办法，从以往简单的生活保障转化为促进失业人员的再就业，由消极的失业保险转化为积极的失业保险，使失业者重新走上新的工作岗位，缓解失业压力。从目前我国失业保险基金的运行状况来说，是完全可以做到的。这一点从表2可以得到进一步论证。从表2所示，我国失业保险基金的结余规模逐年上升，2001年当年结余30亿元，到2010年当年结余高达227亿元，2010年失业保险基金的累计结余达到1750亿元。按目前领取失业保险金人数和标准计算，这笔结余基金足够支付50个月，是所有社会保险项目中可以支付时间最长的保险。比如：提高失业保险金用于职业介绍和就业培训的比例，提高失业者的素质和技能；对提前实现再就业的失业人员，可将未领取的失业保险金一次性发给本人；灵活发放失业保险金，对有可行创业计划的失业者，可考虑一次性发放多月的失业保险金，作为其创业资金等。近几年各地失业保险基金都有较多结余，是失业保险功能单一化所致。

（五）尽快建成功能完备的劳动就业中介服务体系，是促进再就业的有效途径

要尽快建立功能相对完备的劳动就业服务体系，形成以劳动部门开办的职业介绍机构为主，其他社会团体及私人开办的职业介绍机构为补充的全方位的就业服务网络。只有这样，才能更充分搜集就业信息，实现劳动力资源的合理配置。各国失业保险为了实现就业目标，也都几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作的重点，以培训促就业已在各国取得良好的效果。

（六）尽快制定和出台相关的政策和法规来规范和保障促进再就业的实施效果

为应对国际金融危机带来的严峻挑战，人力资源和社会保障部、财政部、国家税务总局2008年12月22日联合印发《关于采取积极措施减轻企业负担稳定就业局势有关问题的通知》（以下简称《通知》），要求有条件的统筹地区，在一定阶段内一次性降低失业保险费率以及扩大失业保险基金支出范围，通过减轻企业负担鼓励企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定的目标。在《通知》下发后，各地纷纷从失业保险的角度制定了促进就业的措施，如河北和山东都规定“对连续缴纳失业保险费达到一定期限的企业，当其生产不景气时，通过缩短工时、降低工资等措施不裁员的，给予一定期限的工资性补贴。”如云南规定“实行转岗培训补贴。对采取转岗等方式安置富余人员的用人单位，可按照培训项目实际付费的50%，人均不超过400元的标准，从统筹失业保险基金中给予用人单位一次性培训补助”。在此期间出台了很多关于失业保险促进就业功能的有效措施，如果能尽快将这些行之有效的措施以法律的形式固定下来，对失业保险促进就业功能的发挥是大有益处的。