从风险控制的角度探析政府投资项目跟踪审计研究

周占伟

政府投资项目往往具有数量大、涉及面广、资金使用周期长短不一的特点，所以为了保障政府财政资金的合理和规范使用，对政府投资项目进行审计是非常必要的。传统的审计主要是在投资项目结束后进行审计，属于事后审计，审计模式是项目结束以后几种进行一次结算审计，这时审计人员要面对大量的数据和签证，审计过程复杂和困难，很容易出现错误，而且具有滞后性，缺乏对于工程的进展情况进行实时监管。所以现在提倡政府投资项目的跟踪审计，对于政府投资项目进行全程性的跟踪审计，以保证政府资金的安全，有效的运用，降低项目工程的风险，促进工程建设健康有序的进行，推动社会主义建设的发展。

一、政府投资项目跟踪审计的含义

政府投资项目跟踪审计是指审计机关依据国家的方针政策、法律法规和相关的技术经济指标，运用财务审计和技术经济审计相结合的方法，对政府投资项目的前期准备阶段、建设实施阶段和竣工交付阶段进行及时全过程性的审计监督。

跟踪审计是一种全新的审计模式，它是由过去传统的事后审计改变为事前、事中审计，克服了事后审计的一些缺点和不足。以往对于工程项目的事后审计虽然也发挥了一些监督作用，但是由于其本身的滞后性，即使审计出问题，但是风险已经发生，损失已然成为既定事实，不能改变，对于工程补救变得非常困难，而且补救成本相当大。而跟踪审计则是要求审计人员从工程初始阶段一直到最终竣工阶段都要对工程进行全过程的及时跟踪监督，相比传统项目的事后审计，跟踪审计的审计范围更加广泛，时效性更强，对于风险的控制能力更加显著。其审计活动贯穿于项目工程建设的全过程，具体包括项目的可行性研究、投资估算、项目决策阶段，项目初步设计概算，项目招投标工作，施工过程中项目预算执行以及工程竣工决算等环节。

二、政府投资项目跟踪审计的必要性

跟踪审计要对项目建设全过程进行及时的跟踪监督，审计人员随着项目建设过程，及时对各阶段的审计事项或确定的重点建设内容进行审计，并及时对工程的进展情况提出审计意见和建议，促进被审计单位改进工程建设中存在的问题，防患于未然，进一步完善建设工作，规范资金使用，减少浪费，提高工程项目的质量，促使工程建设健康有序的进行，提高建设项目的投资效益。

1.有利于为政府决策提供参考依据

通过对于政府投资项目的全过程的跟踪审计，可以有效的收集工程建设的数据，发现工程建设中存在的问题，对项目的建设进行有效的评估，为政府决策部门提供有效的信息，为政府决策提供依据，促使政府决策更加科学化、规范化。

2.有利于提高项目资金的使用效率，减少浪费

政府投资项目的建设一般具有周期比较长，投资金额比较大，工程造价核算复杂等特点，所以如果对于工程建设的资金使用不能很好的控制，工程造价不能很好的估算，可能会出现资金浪费和损失的情况。实施跟踪审计有利于控制工程建设的成本，杜绝工程建设资金使用中的舞弊现象，减少浪费，避免损失，促使项目的资金的合理、合法利用。

3.有利于规范项目建设管理，保证工程质量

政府投资项目建设工程量一般比较大，对于工程质量的控制难度也相对较大，如果不能很好对于工程建设进行监督，就很难保证项目高质保量的完成。通过跟踪审计，可以从以下几个方面对于工程建设质量进行监督和控制：一是对材料、设备采购情况进行审计，主要审查应由政府采购的项目是否得到落实，材料、设备采购以及材料差价调整有无相应的管理办法、是否得到严格执行，基于此保证建设所需材料和设备是符合质量要求的；二是对于建设项目过程进行审计，尽量避免由于政府利用行政权力在项目投资建设过程中，权责利划分不清楚，导致工程建设不能保质保量完成，促使项目建设规范管理。

三、政府投资项目跟踪审计存在的风险

1.审计机关介入建设过程中的项目管理

虽然跟踪审计要求审计人员对于政府投资项目进行全过程的及时的跟踪监督，但是审计不能参与建设过程中的项目管理中，审计需要发挥其独立的职能，审计人员通过对项目建设的监督，可以提出审计建议，向相关部门反应工程建设中的问题，促使被审计单位改进工作，更好的进行工程建设，但是审计人员不能越俎代庖，偏离正确的审计方向，而过多的介入到工程建设的项目管理中，这不仅干扰了国家投资项目正常的管理，而且可能会导致缺失审计公平性的风险，导致审计风险。

2.审计人员自身素质导致审计风险

跟踪审计是一项综合性和专业性都非常强的审计业务，审计人员必须具有很高的政治素质和业务素质。从事跟踪审计的审计人员，不仅不要熟悉财务方面的专业知识，而且还需要了解相关的工程和法律方面的知识，但是往往是懂财务的审计人员比较多，而懂工程和法律的审计人员比较少，这就为跟踪审计风险的形成埋下了伏笔，很多审计人员在跟踪审计的过程中不能及时的发现项目中的一些工程错误和法律漏洞。其次伴随着建设领域新型材料及新工艺的飞速发展，很多审计人员对相关知识缺乏了解。再就是跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计，审计内容非常具有广泛性和大量性，所以需要大量的审计人员，所以导致审计人员的素质良莠不齐，很多审计人员存在专业知识不过关，经验和能力缺乏，职业道德风险意识不强，职业判断力不强等一些问题，再加上一些项目的审计人员经常进行不正常更换，打破了工作连续性，加大了后续工作难度，加重了审计工作量，最终形成审计风险。

3.审计依据不足，审计实践被动

最近几年，我们虽然先后出台了《建筑法》、《招投标法》、《合同法》、《建筑工程质量管理条例》、《实行建设项目法人责任制的暂行规定》、《国家建设项目审计准则》等法规和制度。但是，能依据这些法律法规并结合近年来的审计工作的实践所制定出的指导性制度规范并不是很多，对跟踪审计的职责、范围、内容和程序等事项没有做出明确规定。而政府投资项目跟踪审计需要对项目建设的全过程进行适时审计，是一种动态审计。很多情况下，审计人员已经发现工程建设中的问题，但是由于我国的政府会计制度还不完善，缺乏相应的法律依据，关于审计方面的法规政策相当滞后，所以审计人员往往苦于审计依据不足，而承受重大的责任和风险，很难对于建设项目中出现的问题进行共性的评价和判断，而且由于利益驱使，审计部门在跟踪审计过程中，往往会遭遇建设单位、施工单位、监理、材料供应商等许多利益共同体的一致抵触和联合对抗，从审计一开始就形成“以一敌N”局面。所有这些都使得审计实践工作处于被动的局面。

四、政府投资项目跟踪审计的风险控制措施

1.完善跟踪审计制度和程序，主动规避审计风险

对政府投资项目的跟踪审计工作之所以面临诸多的阻碍和风险，根本原因还是在于缺少保证其顺利实施的一整套规范的、内容详尽的法规政策依据，所以为了提高审计工作的质量，国家管理部门必须尽快制定关于政府投资项目审计工作的适用法规和审计准则，使审计工作做到有法可依、有章可循。虽然我们现行的法律制度中有一些关于政府投资项目的法规政策，例如审计署于2006年就发布了《政府投资项目审计管理办法》以加强对政府投资项目建设的审计管理，提高项目建设的审计质量，但是这一管理办法只是对政府投资项目审计工作在宏观上做了一些指导，缺乏具体的实施细节和操作程序，对跟踪审计的职责、范围、内容和程序等事项没有做出明确规定。所以国家有关部门需要与时俱进，进一步完善相应的法规政策，制定政府投资项目的全过程跟踪审计的专业规定和制度，明确跟踪审计工作的审计地位、审计内容以及审计的重点问题。审计机关内部也要制定与跟踪审计工作相配套的管理措施，根据跟踪审计工作中对于审计人员、质量控制以及审计取证模式的特殊要求，制定相应的规划化的管理办法，促使跟踪审计工作规范有序的进行。

2.审计机关要准确定位

政府投资项目的审计机关需要执行对项目建设全过程的审计监督功能，必须要有准确的审计目标，良好的工作规范。审计机关应对跟踪审计的范围、内容作出规定，供审计人员据以执行，审计人员根据审计操作的一些规章制度，严格执行，做到在其职、谋其政，做好的审计工作，同时也要注意做到不在其职、不谋其政，不能越俎代庖，过多的介入项目管理过程中去。审计机关对其职责需要准备的定位，发挥跟踪审计的三方面职能：第一，工程造价签证，即核实工程造价，作为施工承包方和建设单位之间的结算依据；第二，监督与评价，即对工程管理活动中参建主体受托责任的履行情况进行监督和评价，并向建设单位报告；第三，提供咨询和建议，以提高工程管理的效率和效益。

3.加强审计人员的队伍建设，提升审计人员的素质

基于政府投资项目跟踪审计工作的复杂性和艰巨性，要求审计人员不仅仅要熟悉财务知识，而且要有丰富的工程和法律方面的知识；不仅要有良好的职业道德，而且还要有过硬的思想政治素质，能够敢于面对挑战，勇于承担责任，对于审计工作一丝不苟，切实履行审计工作在项目建设中全程性监督作用。而现今跟踪审计的人员组成也是良莠不齐，有些审计人员禁不住金钱等诱惑，不能公平的履行审计职能，给国家建设造成巨大的损失，所以必须要培养出一批原则性强，能够依法审计，政治素质和专业知识都过硬的跟踪审计高素质人才队伍。