创业政策与创业活动关系研究述评

赵都敏,李剑力

(1.江苏科技大学经济管理学院,江苏镇江212003;2.河南行政学院经济管理学部,河南郑州450002)

一、引 言

创业活动在促进经济增长和保持经济活力方面的重要作用日益凸显,因而被誉为促进知识经济时代经济增长的引擎。从20世纪90年代开始,努力探寻提高创业活动水平的方法与途径,通过激发创业活动来促进经济增长,已经成为世界很多国家政府的共识。研究表明,创业活动是一个复杂的过程,受多种因素的影响,具有较高的情境依赖特点。例如,创业环境与创业活动之间具有密切的关系,创业环境好的地方一般会呈现较高的创业活动水平(王飞绒和池仁勇,2005),而创业政策作为创业环境的重要内容是直接影响一个国家或地区创业活动水平的重要手段。

当前,创业已经成为经济及管理学界关注的热点问题,学者们逐渐认识到创业政策对于提升创业活动水平的重要意义,开始研究什么样的创业政策能够有效促进创业的问题,试图通过理论和实证研究来帮助政府制定和实施高效的创业政策,以促进创业并提升创业活动水平,进而推动国家或区域经济发展。国际顶级创业期刊《创业理论与实践》分别于2008年和2010年出版了以“政府政策与创业活动”和“制度理论与创业”为主题的专辑,载文对创业政策与创业活动之间的关系以及相关问题进行了深入的探讨。国内也有学者在借鉴国外同行学术成果的基础上,结合我国的实际情况探讨了我国创业政策的系统性、针对性和有效性问题,积极为政府制定和实施有效的创业政策出谋划策。但总的来说,有关创业政策与创业活动的研究才刚刚开始,创业实践中出现的很多问题(如“为什么有些创业活动没有政府政策的支持也能取得成功,而另一些创业活动虽然得到了政策支持但仍然以失败而告终”、“在正视创业活动差异性的同时如何体现创业政策的针对性”、“创业政策如何促进创业活动,其着力点是什么”)还有待我们做出合理的解答。因此,本文在文献梳理的基础上,探讨创业政策与创业活动之间的关系,并揭示创业政策促进创业活动的作用机理。

二、基于创业活动的创业政策界定

学术界对创业政策的关注始于20世纪90年代中期,到目前为止,有关创业政策的研究还远远不能适应创业实践的需要。学者们还没有就创业政策的定义达成一致,其原因主要在于对创业活动的理解存在分歧。在已有的研究文献中,研究者们主要根据是否与创业活动存在联系来认定相关政策是否属于创业政策,如Po terba(1989)、M cquaid(2002)、Klapper等(2006)、Cullen和 Go rdon(2007)以及 Gentry(2010)分别把税收政策和行业准入政策认定为创业政策;也有学者(如 Guillen和 Suarez,2001; M cquaid,2002;Mok,2005;Aidis、Estrin和M ickiew icz,2008;Woolley和Rottner,2008)把政府以促进创业为目的的支持活动(如针对创业活动的服务、培训、融资、技术转移、基础设施建设等)认定为创业政策的主要内容。哈佛大学肯尼迪政府学院 Hart教授(2003)[1]认为,创业政策涉及面很广,包括从地区到国家不同层面的创业促进活动。有些政府政策强调对高科技创业的支持,但是有些科技含量低的创业活动也被纳入了创业政策支持对象的范畴。政府之所以这样做,是希望通过扩大创业政策的受惠范围来促进创业和经济发展。总的来说,政府制定和实施创业政策的目的是要促进创业(Lundström和Stevenson,2001),而创业政策的作用则在于减少创业或新创企业所面临的不确定性的影响(Hart, 2003)。因此,政府应该紧紧围绕创业过程及创业要素来制定和实施创业政策,而关键则在于正确理解和界定创业活动。

研究表明,学者们对创业活动及其过程的理解是不同的。例如,Gartner(1985)认为创业就是创建新的组织,Shane和Venkatraman(2000)认为创业是一个围绕机会识别、开发和利用而开展一系列活动的过程,而Holt(1992)则从企业生命周期出发把创业过程分为启动前阶段(p re-startup stage)、启动阶段(startup stage)、早期成长阶段(early grow th stage)和晚期成长阶段(later grow th)。

由于对创业活动的理解不同,因此,学者们认为创业政策应该重点考虑的内容也不尽相同。例如, Kayne(1999)认为,创业政策应该聚焦于新企业的创建和增加,创业政策的内容应该包括税收、规制、融资、创业教育、知识资本等方面。Lundström和Stevenson(2001)认为,创业活动是动机、技能和机会耦合的结果,因此,创业政策及其理论框架应围绕创业动机、创业技能与创业机会来设计和构建。具体而言,一是要激发人们的创业热情,二是要帮助有志于创业的人士掌握创业所需的知识和技能,三是要为潜在创业者提供资源和环境支持。他们建议把创业政策分成中小企业政策、新企业创立政策、针对性创业政策(targeted entrep reneurship policy)和综合性创业政策(integrated entrep reneurship policy)四种。

Audretsch(2004)[2]特别强调指出,政府应该注意区分创业与中小企业,不能把创业政策与中小企业政策混为一谈。从纵向发展的角度看,政府扶持中小企业的一个重要原因就是中小企业的生存能力低下,如果不对它们进行政策保护,它们往往就很难存活。因此,保护是中小企业政策的核心。美国设立中小企业管理局的初衷就是“支持、帮助、服务和保护小企业的利益”。Audretsch认为中小企业政策与创业政策存在重要的差异,前者旨在提高中小企业的生存能力,服务对象是业已存在的一定规模以下的企业;而创业政策的涉及面较宽,根据Lundström和Stevenson(2001)所下的定义,创业政策是指国家或地区在自己管辖的范围内采取的鼓励创业的措施,其目的是要提高国家或地区的创业活跃程度。创业政策与中小企业政策的最重要区别在于:第一,创业政策的服务对象和所包含的措施要比中小企业政策多。中小企业政策主要为已有的中小企业服务,相关措施针对企业层面;而创业政策既关注创业者和潜在创业者个体,又关注已有的中小企业,并且涵盖整个创业过程。此外,中小企业政策主要针对独立的企业,而创业政策还要考察创业集群及网络等问题,因为这些社会环境因素会对创业者的决策产生重要影响。第二,政策执行主体不同。很多国家都设立了专门的中小企业管理机构,并且都有一整套成熟的促进中小企业发展的政策措施。尽管许多国家不同的政府部门都制定了一些与创业有关的政策,但到目前为止,几乎还没有国家设立专门负责制定和实施创业政策的政府机构。

另有研究者认为创业活动既包括个体创业又包括公司(组织)创业。例如,Zahra等(1999)认为,公司创业是指组织更新的过程,既包括通过市场开发或引进产品、流程、技术和管理创新来创立新企业,也包括企业的经营理念更新和制度创新。在创业型经济诞生和发展的过程中,大量的中小企业的创立与成长(个体创业)和大企业内部的二次创业活动(公司创业)是两股重要的推动力量(景云祥等,2006)。因此,完整的创业政策体系也应该鼓励和支持已有企业的内部创业、创新等(徐二明,2004)。

基于上述分析,我们认为,创业政策应该至少包括两个维度:一是创业过程维度,即创业政策应该涵盖从创业启动前阶段到新企业晚期成长阶段的整个过程,这样可以避免创业政策主要关注企业创建后阶段的问题,又能把创业政策与中小企业政策区别开来;二是创业类别维度,即创业政策应该顾及技术型创业和非技术型创业、个体创业和团队创业、一次创业和二次创业,改变创业政策偏重于支持技术型创业和一次创业,而忽视非技术型创业和二次创业的现象。至于创业政策的具体内容,我们认为应该从创业过程和创业活动出发,分析不同创业类型在不同发展阶段的政策需求,以便有针对性地提供政策支持。

三、创业政策对创业活动的影响:理论观点评介

创业活动是促进社会经济增长和技术进步的关键因素,无论是地区还是国家都希望通过制定和实施有效的创业政策来促进创业,创造就业机会,推动社会经济发展。但通过对已有文献的梳理,我们发现关于创业政策影响创业活动的作用机理,学术界存在两种截然不同的观点。一种观点认为创业是创业者采取的自发行为,不受创业政策的影响;而另一种观点则认为创业者的创业行为要受到制度的约束。因此,我们把这两种观点分别称为创业自发观和制度影响观。

(一)创业自发观

传统的经济学分析把完全理性作为一个重要的前提假设,认为所有的市场主体都具有完备的知识和明确的目标,每个企业都会选择能使利润最大化的生产组合,市场在每个市场主体的最优选择下达到均衡状态。只要外界环境不变,这种最优选择就不会改变;如果环境发生变化,则每个市场主体就会重新根据最优选择做出调整。经济学分析模型中的理性选择和完全信息使能动的创业者失去了立足之地,企业仿佛是在自动运行。同样,由于经济学分析主要关注市场均衡的结果而不是趋向均衡的动态过程,因此,在这样的前提下,创业者无须对市场保持警觉、主动做出反应,也不必承担风险;在完善的信贷市场上,人们完全可以从外部获得足够的资金,于是,创业也不存在融资难的问题;经济中也几乎不存在创业者的立足之地。尽管后来有经济学家肯定了创业者在社会经济运行中的作用,如 Kirzner把创业者放在了市场活动的核心位置,认为创业者是使市场趋向均衡的重要因素;Schumpeter把创业者视为创新者和领导者;M arshall把创业者看作是促进社会生产和流通的驱动因素,并且认为他们具有协调市场供求以及劳资关系的作用,而且还承担了与生产相关的风险,对企业运营履行领导和管理职能。但正如Baumol所指出的那样,所有这些关于创业者的观点无一例外地认为创业者是天生就存在的,都忽略了有利于创业者产生的政策因素。

(二)制度影响观

从创业研究主题的演变可以看出,已有文献主要关注创业者的个人特质对创建新企业的影响,其内在逻辑正是基于创业活动的自发性。后来的组织生态理论和制度理论表明,环境因素会对新企业的创立和成长产生显著的影响。组织生态理论并没有否认创业者的个人特质在创业过程中所起的作用,只是强调环境对新企业的创建和成长产生重要的影响。很多研究表明,较少的政府规制、顺畅的融资渠道、便利的技术支持、到位的培训和咨询服务以及税收和其他方面的激励,不仅能够提高新企业的创办率,而且也有助于新企业的生存和发展(Pennings,1982;Dana,1987和1990;Hoy等,1991)。与组织生态理论相比,制度理论则从更具体的制度环境角度来解释组织行为与环境的关系,认为组织通过遵守外在环境所固有的规范和准则来获得对自己有利的合法地位。潜在的创业群体最终是否决定创业并付诸实施,在很大程度上取决于他们对创业是否可行和创业是否值得的判断,而政策因素与创业者的判断密切相关(Krueger和Brazeal,1994)。Baumol针对创业现象提出的制度决定理论就更加强调制度对创业活动的影响。Baumol认为,尽管任何社会都存在创业者,但他们能否发挥作用取决于经济制度为他们提供的回报。创业者的创业决策在很大程度上取决于相关的游戏规则,即经济制度中的奖励机制。制度和规则变迁会影响创业资源的配置,从而影响社会经济发展的走向。制度和规则以及其他外在因素的变化,不仅会影响创业者的数量,而且还会改变创业者群体的内部结构。

综上所述,根据传统的经济学理论,创业是自发产生的,主要受市场供求关系和价格的影响。因此,对于政府来说,要做的就是提供面向全社会的公共服务,如完善的交通、通信、教育等基础设施,而不是出台专门针对创业活动的具体政策。但是,从组织生态理论和制度理论的观点来看,我们还应该关注社会、经济、文化等因素对新企业创建和成长的影响,正如著名学者A ldrich(1990)所指出的那样,新企业必然带有它们所处时代和环境的技术和社会特征的印记。对创业者而言,从事创业活动要受包括政策因素在内的外部环境的影响。同样,在新企业创立之后,仅仅追求经营效率最大化并不足以保证企业的生存,还应当考虑政府规制、社会、文化等因素对经营活动的影响(Shane和 Foo,1999;Bruton等, 2010)。既然政策环境是创业环境的重要组成部分,政策对创业活动的影响就不应该被忽视。对政府而言,创业政策就成为完善创业环境、促进创业活动,最终达到经济增长目的的重要手段。

四、创业政策影响创业活动的途径与方式:实证研究评介

尽管不同的理论对创业政策和创业活动的关系做出了不同的解释,但随着创业研究和实践的发展,创业政策对创业活动的促进作用还是得到了广泛的认同。很多研究从不同方面探讨了创业政策影响创业活动的途径与方式。特别是近几年,学者们结合当地实践,对创业政策的效果进行了多方面的验证,并且发现创业政策可以通过多种途径和方式对创业活动产生正面影响。

(一)政府直接介入创业活动

有学者(如Lerner,1999和2002;Gilson和Schizer,2003;Geo rge和Prabhu,2003;Cumm ing,2007)研究发现,政府可以采取直接介入的方式来促进创业活动,如直接干预资源的市场配置过程,包括提供技术服务、增加资金供给等,比较典型的做法有设立大学科技园以及创业孵化机构。东亚经济的快速增长就是政府强势干预经济的结果,在促进创业活动方面表现出很强的政府直接介入的特征。以我国台湾地区为例,台湾研发公会作为一个准官方机构为创业企业提供了强有力的技术支持(Mok,2005)。George和Prabhu(2003)[3]研究了公共开发金融机构对技术型创业的影响。他们认为,公共开发金融机构是国家创新体系的重要组成部分,为技术开发和商业化提供金融支持,也为技术创业提供服务。从国家层面看,开发金融机构属于准政府机构,他们以印度为例分析了开发金融机构对经济体创新和创业活动的影响。结果表明,印度以开发金融机构为核心的技术支持政策促进了印度人力资本和金融资本的发展,也刺激了印度基础设施投资,最终极大地促进了技术创新和创业活动。Cumming(2007)[4]分析了政府支持基金对创业活动的影响,结果发现政府创新投资基金对新企业的创办及早期发展起到了显著的资金支持作用。在创新投资基金成立之前,新创企业很难获得相关的资金支持。创新投资基金极大地推动了新创技术企业的技术商业化过程。

虽然政府直接介入对促进创业活动具有积极意义,但因不同国家和地区的发展状况存在差异,政府的介入方式应因地制宜,特别是随着技术、经济和社会变革的加速,政府很难在市场需求快速变化的情况下做出及时的反应(Mok,2005)。Toivanen(2009)以芬兰为例研究了政府支持机构对创业活动的影响。芬兰政府设立不同的机构分别为创业活动提供技术支持、金融支持和国际化专业服务。其中,芬兰国家技术服务中心把对创业活动的金融支持分为创业计划、创业实施和快速国际化三个阶段,通过评估对不同阶段的创业活动提供资金支持。研究表明,芬兰的政府支持机构运行良好,对创业活动有很大的促进作用,但芬兰的经验能在多大程度上适应于其他国家还是个问题。其他学者也注意到了政府直接介入创业活动的权变性问题,认为创业政策应该考虑不同国家特有的历史背景和当前的经济发展状况,而不应基于一般的政治逻辑,因为没有一种政策可以适应于任何情况(M inniti,2008),发达国家与发展中国家的创业政策应具有不同的针对性(Colw ell和Narayanan,2010)。

(二)政府致力于营造创业环境

与关于政府直接介入创业活动的研究相比,更多的研究主张政府应该致力于营造良好的创业环境,认为政府最好以协调者或促进者的身份而不是以参与者的身份来推动创业。政府应致力于基础设施建设,包括交通、通信、教育、生活等方面。如Ebner(2006)[5]从熊彼特理论视角分析了政府在支持创业活动方面的作用。他认为,创业者是为社会带来突破性创新和变革的领导者,政府应该为这种创新和变革创造有利的条件,降低创新和变革的社会成本。政府的相关政策应该尽可能使创业变得相对比较容易,降低创业的机会成本。但是,政府也不应该越俎代庖。以创业融资为例,在创业者需要资金,但由于缺乏信用记录而申请不到贷款时,政府应该做的不是向他们提供资金,而是完善社会信用体系建设,发挥中介作用为创业活动提供信用支持。事实上,政府也无法代替创业者来实施创业活动。Carlsson和M udambi(2003)[6]在研究高技术创业集群形成过程时发现,高技术创业集群的形成不是政府指导的结果,政府只能为创业集群的形成创造有利的条件,如建立畅通的信息交流渠道,吸引人力资源等,具体的创业活动应该交由创业者去完成。Wagner和Sternberg(2004)[7]研究了德国不同地区创业支持政策对创业活动的影响,结果发现人们的创业态度不仅受个体因素的影响,而且还与地区环境密切相关。因此,他们认为地区政策应当充分考虑企业集群等创业环境对个体创业态度的影响,把鼓励创业集群作为创业政策的一个重点。另外,人们对创业的态度比人口统计特征和受教育背景更能影响个体的创业决策,因此,地区政策也应该着眼于营造良好的创业文化氛围。Acs等(2008)分析了政府支持政策对创业活动及地区经济发展的影响。他们认为,没有一种绝对的政策能够保证某个地区产生创业群体,政府只要营造有利于创业的环境,如良好的教育系统、完善的基础设施等,创业者自然就会产生。对创业者来说,这些日常生活必需条件是他们进行创业的基本保障。Woolley和Rottner(2008)[8]以美国纳米行业的创业活动为例研究了创业政策与创业活动的关系,结果发现政府致力于营造有利的创业环境能够极大地促进创业活动。那些同时在技术和金融两方面加强创业环境建设的地区,其新创企业的数量是没有进行创业环境建设地区的六倍。Lim等(2010)的研究[9]显示,包括法律、金融、教育以及信任关系等在内的制度环境会影响创业者对自身创业知识、能力和意愿的认知,最终会影响他们的创业决策。

(三)政府的政策导向作用

Baumol(1990)[10]论证了政府制度对创业活动的影响,他认为熊彼特的创业理论忽略了创业者生成的政策因素。Baumol把创业活动分为生产性创业和非生产性创业两种类型,并且把只能为创业者本人谋利而不考虑社会后果的创业活动称为非生产性创业,因此,社会经济受益于创业活动的程度就依赖于资源在生产性创业活动和非生产性创业活动之间的配置。举例来说,如果制度和规则对从事甲种活动的人不利,那么他们会转向乙种活动;而在制度变为抑制甲种活动但鼓励乙种活动时,从事甲种活动的人也可能没有转向乙种活动,而是选择退出;而那些擅长乙种活动的人马上会加入到创业者队伍中来。因此,如果制度给非生产性活动甚至破坏性活动安排较多的报酬,而给生产性活动安排较少的报酬,那么可以想象创业者就会把资源配置在生产性活动之外。Sobel(2008)[11]对Baumol的创业活动理论进行了实证检验,以美国本土48个州为研究对象考察了地区制度(包括经济、政治、法律等方面)的质量水平对生产性创业活动水平和非生产性创业活动水平的影响。结果表明,地区制度质量较高的州表现出更高的生产性创业活动水平。高质量的制度通过促进生产性创业活动来推动地区经济增长。因此,对地区发展来说,就应该在鼓励生产性创业活动的同时,抑制非生产性创业活动。就具体政策而言,可以通过降低或取消州所得税来提高生产性创业的回报。Baumol理论的政策意义在于,政府促进创业的最佳方式是进行制度改革,增加生产性创业活动的回报,降低非生产性创业活动的回报,而不应该仅仅强调诸如贴息贷款、劳动力培训等创业支持项目。

Gohmann等(2008)[12]有关经济自由度与创业活动关系的研究也表明,经济自由度与创业活动的关系不是固定不变的,在不同的行业,两者之间的关系是不同的。这也验证了政府政策会影响资源在生产性创业活动和非生产性创业活动之间的配置。而M cM ullen等(2008)[13]则考察了交易成本(以财政、金融、劳动力等方面的地区管制程度来测量)、机会成本与不同类型创业活动的关系,结果发现交易成本的降低并不会对各种类型的创业活动都有促进作用,如金融管制方面的自由度与生存驱动型创业活动密切相关,而与机会驱动型创业活动的关系并不显著;政府管制对不同的创业活动产生不同的影响,因此,政府可以通过选择不同的政策来发挥其对创业活动的导向作用。

(四)政府政策作用的复杂性

尽管创业支持政策能够促进创业活动,但是,政府想收到良好的政策效果,还必须掌握政策的特点。创业政策具有很大的复杂性,主要表现在政策本身的针对性和政策效果的复杂性两个方面。

下面以资本利得税为例来说明创业政策针对性方面的复杂性。一般认为,资本利得税会影响创业者的决策,包括创业者是否选择创业、以何种方式退出创业以及什么时候退出创业,也会影响创业者从外部投资者获得资金的能力(Gentry,2010),从而最终影响创业活动的活跃程度,如新创企业的数量(Cullen和 Go rdon,2007;Aidis等,2008)。但正如Poterba(1989)所提醒的那样,政府不应当笼统地降低资本利得税,要把优惠政策瞄准那些真正的创业企业,但要排除那些从既有公司分离出来的新企业,或者专门瞄准那些具有高风险的创业企业。对政策制定者来说,政策针对性这一点非常重要。Storey和 Tether(1998)[14]分析了欧盟成员国公共政策对新创技术企业的支持力度。尽管欧盟成员国推出了名目繁多的政策措施,但研究表明,很多新创技术企业的政策需求并没有得到满足,大多数成员国并没有针对新创小型技术企业制定特殊的政策。而新创小型技术企业在很多方面不同于其他类型的新创企业,它们既有别于其他类型的小企业,又不同于大型技术企业。另外,政府针对技术型企业的资助经常考虑成本与收益问题,而技术型企业获得回报往往需要更长的时间,具有更大的不确定性,因此,评估新创技术企业的投资回报比评估其他新创企业的投资回报更加困难。同时,技术型企业面临的机会窗口更小,技术型创业者与一般创业者存在很大的差异,尽管他们接受过更高水平的教育,但往往更缺乏创业所需的管理技能。而大多数欧盟成员国没有认识到新创小型技术企业的特殊性和政策需求。此外,政府还必须及时调整制定政策的出发点。传统的观点认为,非正式经济(指未被征税、不受监管、不计入国内生产总值的那部分经济,大多采取个体形式,规模较小,收入很低)中的创业主要是生存驱动型创业,因而政府针对非正式经济创业活动更多地采取福利或生存导向型政策。但Gurtoo(2009)[15]研究发现,印度的很多非正式经济创业者并不完全是出于生存的需要而实施创业,而且他们在企业经营方面取得了极大的成功。因此,他认为,一般针对非正式经济创业活动的福利或生存导向型政策在印度发挥了有限的作用,因为这种政策忽视了印度非正式经济创业者的进取心。

政策效果的复杂性也需要特别加以注意。Geo rgellis和Wall(2004)研究了边际所得税率与破产免责条款对创业活动的影响。以往的研究显示,有关所得税和破产免责的政策与创业活动之间存在正相关关系,但他们俩的研究[16]表明边际所得税率与创业活动之间存在U形关系,而破产免责与创业活动呈S形关系。Kerr和Nanda(2009)[17]研究发现,对创业活动的金融支持会极大地提高新创企业的数量,但同时也导致创业失败率上升,这是因为降低金融支持标准会导致创业活动的总体质量趋于下降。Acs、Morck和 Yeung(2001)[18]研究了政府支持政策对创业企业国际化的影响,他们考察了加拿大出口发展公司在支持新创企业国际化方面的作用,结果发现支持新创企业开展直接出口活动,有可能不利于新创企业的长远发展,因为新创企业的最大优势是创新,而从事直接出口活动就必然要与既有大企业展开竞争,这是新创企业的劣势所在。政府机构的支持应该立足于发挥新创企业的创新优势,帮助它们规避直接出口方面的劣势,因此应该把出口业务交给既有大公司去做。

四、研究与政策启示

(一)研究启示

综观已有相关文献,国外学者已经对创业政策与创业活动间的关系进行了大量的研究,对政府如何制定和实施有效的创业政策具有重要的参考价值。在已有研究的基础上,未来的研究更应该关注创业政策发挥作用的内在机理,包括创业者如何理解和利用创业政策、创业者的创业决策在多大程度上受到创业政策的影响、创业政策发挥作用又受哪些因素的影响等问题。目前已有学者开始探讨这些问题,如M eek等(2010)[19]实证发现创业政策的作用受到社会规范的影响。因此,政府在制定创业政策时应考虑当地的社会规范,使创业政策借助于社会规范来发挥更大的作用。对创业政策作用机理的研究有助于我们揭示创业政策与创业活动之间的内在关系。

我国的创业政策研究与国外的相关研究相比存在明显的差距,而且远远不能满足我国的创业实践需要。国内为数不多的创业政策研究文献大多致力于探讨创业政策的内涵(如李政和邓丰,2006;高建和盖罗它,2007;辜胜阻和肖鼎光,2007;夏清华和易朝辉,2009;张钢和牛志江,2009)和创业政策与经济增长的关系(如方世建和桂玲,2009)。我们只搜索到两项实证研究,一是陈玲等(2010)对沪、苏、锡三地海归创业政策进行的案例调研,二是萧志泳与高建(2009)对我国澳门地区创业活动水平与创业政策的描述性统计分析。自上世纪九十年代后期以来,我国政府高度重视创业活动,创业支持政策已经成为我国经济政策的重要组成部分。无论创业政策理论研究还是具体的政策制定工作,都要求对创业政策效果进行实证检验,今后应该着力开展创业政策效果实证研究,以不断完善我国的创业政策,在降低创业政策实施成本的同时提高政策实施效果。

(二)政策启示

首先,政府在制定创业政策时必须关注政策的针对性。创业政策的针对性包括两方面的含义:一是不同地区的创业政策应与当地的经济、技术及社会发展水平相适应,这已经得到众多学者的认同。我国不同地区发展水平相差甚远,各地的资源条件与市场机会也千差万别,创业活动是创业者整合资源与开发市场机会的过程,因此,不同地区的创业活动类型存在很大的差异。从目前各地出台的创业支持政策来看,大多把科技型创业作为政策支持的重点,而对非科技型创业支持力度明显不足。其实,各地应该根据本地区的社会经济发展水平,通过制定针对不同类型创业活动的支持政策来促进本地区的创业实践,使创业支持政策更好地发挥作用。二是政府应该区分创业支持政策与中小企业政策,明确规定创业政策的受惠对象。创业不同于中小企业经营,很多学者已经认识到区分创业政策与中小企业政策的重要性,对创业和中小企业应该制定和实施有差别的支持政策,以免创业政策与中小企业政策都服务于中小企业,而真正的创业活动却得不到政策支持。

其次,政府应该及时进行角色转换,从直接介入创业转向营造有利于创业的环境,并且注意发挥政策的导向作用。对于大多数地区而言,在创业型经济发展初期,创业环境较差,创业机制不完善,创业者无法通过市场来获得创业所需的资源,政府以直接介入的方式为创业活动提供资金、技术和培训等方面的支持性服务,能有效促进创业活动。但随着经济的发展,政府应该由市场活动参与者转变为市场机制完善者,致力于完善市场机制,营造有利于创业的环境。原因很简单,首先,政府很难在市场需求快速变化的情况下及时做出反应;其次,创业政策的作用机理非常复杂,这一点应当引起政策制定者的高度重视。虽然政府直接介入的方式可能见效较快,但不利于创业企业的长期发展,也可能会影响相关行业的良性发展。

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