服务型政府建设与公共服务职能创新

2011-03-18柯健

天津行政学院学报 2011年1期

关键词：服务型公共服务政府

柯健

（中共江西省委党校，江西南昌 330003）

服务型政府建设与公共服务职能创新

柯健

（中共江西省委党校，江西南昌 330003）

建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，是在深入贯彻落实科学发展观的实践中始终追求的政府管理境界。服务型政府体现我们党立党为公、执政为民的根本宗旨，体现了人民政府全心全意为人民服务的性质。建设服务型政府是政府管理模式创新的重要目标；明确服务型政府建设的基本要求与角色定位；服务型政府建设重塑着政府行为和政府形象。确保政府整体行为取向真正注重和强化公共服务；寓管理于服务，创新政府管理和服务方式。

服务型政府；公共服务职能；政府管理；以人为本

党的十七大将“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”［1］（p.32）作为当前和今后一个时期我国政府改革和发展的目标模式。中国三十年改革发展的伟大历史进程，是政府功能获得令人赞叹的成绩的过程，同时也是在探索和创新中不断重塑政府行为和政府形象的过程。这一重塑政府行为和政府形象的核心目标就是建设服务型政府。建设服务型政府，强化社会管理和公共服务，是我国长期探索、特别是在深入贯彻落实科学发展观的实践中始终追求的政府管理境界。

一、建设服务型政府是政府管理模式创新的重要目标

把服务型政府定位于政府管理模式创新的重要目标，是我国公共管理适应时代潮流的一个重要的目标选择，也是改革开放经验所证明的适应经济社会发展要求的目标选择。这是一个经过长期探索、不断积累经验而终至明确的政府管理目标，经过从转变职能的改革到创新管理方式的探索，积累了大量经验与外部条件。2004年，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部的“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中第一次明确提出了服务型政府建设。2005年3月，十届全国人大三次会议将“努力建设服务型政府”写入政府工作报告，并经人大批准成为国家意志。2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”［1］（p.327）。2007年10月，党的十七大将加快行政管理体制改革，建设服务型政府作为当前和今后一个时期我国政府改革和发展的目标模式。

（一）服务型政府建设的时代背景

服务型政府建设是在什么样的背景下展开的？或者说，服务型政府建设的动因是什么？在过去的二三十年里，公共部门改革已经成为一个全球性浪潮。以3E（Economy，Efficiency and Effectiveness）为价值取向的公共部门改革旨在通过借鉴私营企业的理念和实践、大量使用市场化手段使公共部门更有效率和更具有回应性。实际上，公共部门改革并不全然是一场追求效率的改革，相反，它为政府如何更有效地提供公共服务提出了许多富有活力和弹性的举措，如，实行社会服务承诺制，简化服务手续与推行流程再造，在公共服务中引入竞争机制，采用合同制等。全球政府改革风起云涌的动因，不仅在于全球化、信息化、技术进步、经济社会的发展、财政危机、传统官僚制的无效率等一系列的客观因素，而且在于公民对政府的不满与信任危机以及对政府与日俱增的期望，对政府提出了更高的要求——更好、更快的公共服务以及更多的公共事务参与。美国学者丹尼斯·A·荣迪内利认为，全球化、技术创新和通讯技术的发展给政府带来巨大的压力，接踵而来的便是本国公民向其政府提出更高的要求，公民对政府与日俱增的期望常常引起公民对政府的不满和对政府信任的流失，这增加了改革的压力。而西方公共部门改革运动正是西方各国政府为回应日益蔓延的公民对政府的不满以及对政府提出更高的要求而展开的［2］。

（二）我国政府管理的现状及存在的问题

改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年进行了五次机构改革。经过改革，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，基本适应经济社会发展的需要，为改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的制度保障和支持。特别是最近两三次改革，围绕政府职能转变，推行政企分开、行政审批制度创新、政府机构改革、科学民主决策机制建设及国有经济布局和结构的战略调整、行政法制建设等一系列改革，开始了政府行政管理体制的重大转变。但是，与我国迅速发展的经济社会发展和人民群众的要求相比，与贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的基本要求相比，我国的政府管理仍然存在着诸多不相适应的方面：一是政府职能转变未完全到位，政府仍然管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预以及行政审批的事项仍然较多；而有些该由政府管的事却没有管到管好。例如，规范市场秩序，虽经多年努力，仍不能令人满意；社会管理和公共服务职能也相对薄弱。二是存在着部门职能交叉重复，职能分工的权责脱节，部门之间相互推诿掣肘，协调配合不力，过于集中与过于分散同时并存的现象。决策、执行、监督职能配置不够科学，有些管理职能又过于集中，决策、执行和监督集中在一个部门，权力缺乏制衡，不利于廉政建设，政府机构设置仍需要进一步调整和优化。

（三）新形势下对我国行政体制改革提出的新要求与挑战

全球化的背景和经济社会发展的新形势对我国的行政体制改革提出了新的要求与挑战。一方面，在发展的关键时期和改革的攻坚阶段，行政体制改革成为制约各项改革的突破口和瓶颈，行政体制改革与各项改革的整体性和配套性更强，难度也更大。不深化政府行政体制改革，经济体制改革难以顺利向前推进。另一方面，人民群众对公共服务的需求越来越高，对切身利益的关注度越来越强，这与政府能够提供的公共产品和公共服务的能力形成强烈的矛盾。“各种调查和民意测验表明，公众希望看到政府改善和提高为民服务的方法和质量，即希望政府能够提供更优质的服务，切实有效地扩展服务的领域和范围。公民也希望政府提高公共服务能力，从而以较低的成本提供更多更优质的服务。”［2］而在当前，我国政府公共服务的能力与人民群众日益增长的公共服务的需求尚有差距，不少地方政府单纯注重GDP增长，一味追求“形象工程”、“政绩工程”，社会管理和公共服务职能薄弱，社会事业发展滞后。这些新的问题集中起来就是，经济社会发展的不均衡性进一步显现，大量的涉及人民切身利益的重要问题也就得不到及时有效的解决。这种新的发展形势，对我国政府管理体制以及政府职能提出了新的要求。

二、服务型政府建设的基本要求与角色定位

（一）服务型政府建设的基本要求

服务型政府的提出是行政管理体制改革实践的结果，是人类管理理论精华的积淀。它依托科学社会主义理论，依托公共性理念，构建于现代民主、法治理论基础之上，呈现出丰富的内涵。

1.“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念。“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”是服务型政府建设的基本要求。我国社会主义民主政治的性质，决定了政府实施对国家事务和公共事务管理的目的是维护最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务。这就要求政府牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，一切从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准。

2.“有限政府”是服务型政府的发展目标。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国政府不再是无所不为的“全能型政府”，而是有所为、有所不为的“有限型政府”。为此，应当厘清政府与市场的界限，应该退出的就坚决退出；合理划分行政决策与行政执行职能，整合组织结构，避免职能交叉；充分开发社会资源，培育和鼓励第三部门、民营企业参与公共事业管理；政府职能和服务重心下移，建立“社区导向的政务模式”。

3.“依法行政”是服务型政府的行为准则。法治之下的政府权力是一种有限权力，政府在权力、职能、规模上皆受法律的明文限制。也就是说，服务型政府强调政府由法律产生、受法律控制、依法律办事、对法律负责。它要求政府服务程序化、规范化，不仅追求行政行为的效率，而且遵循公开、公平、公正的原则。要通过建立重大行政决策事项的专家咨询论证制度、公示听证制度，提高行政决策的科学化、民主化；通过制定政府信息公开办法，保障公众的知情权；通过职位分析、职位说明书明确工作职责；通过制度明确工作目标；通过控制自由裁量权防止行政行为的显失公正，以保障公民享受平等的政府服务，形成公平的市场竞争环境。

4.“公民导向”是服务型政府的工作模式。政府服务要以人民诉求为导向，做到“想人民所想，急人民所急”，以公民的期望决定策略的设计，以公民的需求决定服务的内容，以公民的满意度衡量政策执行的成效，以公民的评价决定政策变迁的方向。树立公务员的责任心、爱民情、亲和力。在行政决策中充分尊重民意，推行阳光行政，实现政务公开；制订政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质；加快电子政务建设，推行“单一窗口式”服务，创建高效政府；提供具有人文关怀的便民服务，增强政府的亲和力。

5.“违法必究”是服务型政府的问责机制。责任政府是现代民主政治的基本理念，是对政府公共行政进行民主控制的制度安排。它要求政府必须回应社会和公民的基本要求并积极采取行动加以满足，履行政府在整个社会中的法律义务，并承担责任。政府不仅要为行使的每项权力承担责任，而且也要为拒绝行使法定的权力承担责任。人民不仅有享受政府服务的权利，而且也有监督政府行政、要求其承担责任的权利。

可见，服务型政府既是体现我们党立党为公、执政为民的根本宗旨，体现社会主义本质和人民政府全心全意为人民服务的性质，也是要建立适应科学发展观要求，坚持以人为本，将公共服务职能作为政府的主要职能，最大限度地满足人民群众物质文化需求的政府。历史唯物主义认为，在每一社会形态中，生产方式决定政治、行政等上层建筑的形态，行政管理形态必须与生产方式相适应。与农业社会相适应的是“统治型”政府，与工业社会相适应的是“管制型”政府，与后工业社会相适应的是“服务型”政府。现在我国正处于工业化中后期、信息化的前期，与这一生产方式相适应，适时提出建设服务型政府的任务，凸显了后工业化、特别是信息化的特征，这就要求政府改变组织结构，突破传统的管理和服务格局，利用现代信息和网络技术，优化和再造工作流程，更多地提供公共服务，强化政府提高人的素质方面的职能，建立“高效、廉洁、透明、民主”的政府。这体现了行政管理体制改革的内在规律，明确了行政管理体制改革的方向。建设服务型政府的实质是政府在职能和工作方式上的一次根本性转型，是对传统行政管理范式的革命性突破，是政府体制改革的基础性工程。

（二）服务型政府建设的角色定位

根据党的十七大明确建设服务型政府的目标模式，从当代政府管理在经济发展中的角色定位和在社会管理中的角色定位这两个角度来作理论观察和分析。

1.从发展型政府到市场促进型政府：政府经济角色的演进。由于政府行为在社会经济发展中的特殊重要地位，所以我们先从政府在经济发展中的角色定位来看服务型政府的目标选择。有研究这样认为：“如同‘东亚奇迹’的国家和地区一样，‘发展型政府’而不是‘服务型政府’，是对当代中国政府发展现状的合理定位”［3］。这里的发展型政府指的是政府通过加强自身能力建设以完成和支持相关的发展目标的实现，即把发展经济放在首要位置的政府。一般来讲，发展型政府的目标主要是经济发展和干预现代化进程。就本质而言，发展型政府是一种遵从市场的模式，国家的计划与干预在于扩大市场，以降低市场风险。政府的主要动机是经济增长和干涉工业化事务，政府主要通过利率、税收、工资水平以及工业机构来规范私有化因素。发展型政府具有四个特点：由精英构成的政府官僚体系；政府体系的高效率运作；政府干涉与市场经济模式的完美结合；政府授权的非政治经营组织（新加坡的经济发展组织和日本的MITI）［4］（p.16）。

可见，发展型政府的政治目标是建立一个凌驾于社会之上的“好政府”。这个“好政府”能满足国家经济发展的需要，维持社会稳定。但是发展型政府是一柄双刃剑，它既会带来高效的经济增长，又会引发政府与市场关系中的大量腐败现象。政府对经济强有力的干预和调节，对市场体系尚未建立、经济发展比较落后的国家来说无疑是必要的。但是，在生产力发展的现阶段，政府的作用不可能取代市场，相反，它必须以市场为基础，并积极去实现在制度安排和制度创新方面的任务。特别是当经济向纵深发展时，增长方式的转变，要求经济体制做相应的转变，既充分发挥市场对资源配置的基础作用，又不放松政府对经济宏观调控的职能。

一个基本事实是，政府强化公共服务和社会职能，必须拥有相对充足的资源，而政府财政资源的汲取量又受到社会经济发展的制约。如果社会经济发展出现滑坡，政府财政资源的汲取必然受到负面影响。这时，纵然有强化公共服务和社会职能的良好愿望，政府也会心有余而力不足。换句话说，政府社会职能和公共服务的有效履行以经济职能的有效履行为前提。虽然改革开放以来我国在保护产权方面以及保护商业关系方面取得了长足的进步，但从现实来看，这一现代的政治经济制度建设还远未完成。目前政府公共管理面临的最重要的任务就是要建设一个有效的政府，以完成创建和维护一个良好市场经济的运行机制的任务。世界银行1997年的世界发展报告提出的“有效政府”的理念强调的不是政府职能的有限性和政府规模的最小化，也不是政府的某种特殊角色定位，而是政府引导、增进市场经济的有效性。这种能够有效促进市场经济发展的政府就是西方新制度主义经济学代表人物奥尔森（Mancur Olson）所提出的“强化市场型政府”。奥尔森指出，“一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权利，并且能够强制执行各种契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺侵犯私人权利，那么这个政府便是一个‘强化市场型政府’”［5］（p.3）。

改革开放以来，中国政府的经济角色经历了从“垄断主导性经济主体”向“积极的经济主体”的过渡：一方面，与计划经济时代相比，政府逐步放弃了对资源的全面垄断和对市场机制的排斥，开始了国有企业在竞争领域的撤退、市场机制的引入和非公经济主体的培育；另一方面，政府特别是地方政府在经济活动中登台唱主角，从早期的直接兴办企业到后期的层层经济目标责任制以及招商引资狂热，导致了重复建设、粗放经营、地方分割、部门保护等种种弊端。这就是说，政府扮演了“积极的经济主体”的角色，而在制度保障、市场环境缔造和公正仲裁等方面着力不足。对此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调，实现经济社会发展目标“主要通过完善市场机制和利益导向机制努力实现。政府要通过体制机制创新和完善政策，为激发市场主体的积极性、创造性营造良好的制度和政策环境”。这意味着政府角色的进一步转换——从“积极的经济主体”到“制度保障者、市场环境缔造者和公正仲裁者”的重心转移，即“强化市场”成为当代中国政府最重要的职能之一。强化市场的方式不是由政府代替市场中的主体去创造财富，而是要创建现代市场经济所赖以运行的外部制度条件，即政府并不是直接为人民提供财富，而是创造环境和条件，让人民能够自我创造充足的财富。也就是说，服务型政府的主要职能是为各类投资者、消费者提供一个稳定、统一、公开、可预期且有效率的市场制度环境，保证各种创新机制有效运转，保证市场的公平竞争秩序。这对各级地方政府建设服务型政府的目标来说，是一个有力的理论说明。也就是说，随着原先体制改革先发优势的逐步弱化，推动地方经济发展的努力，逐步从原先的“放”，转向顺应市场体系发育和市场秩序扩展的内在需要，开始致力于提高政府效能，转变政府职能，实现地方治理模式的优化。

2.能促型政府：政府社会管理角色的定位［6］。服务型政府建设目标，特别强调了强化政府的社会管理和公共服务的职能。我们再从政府在社会管理中的角色定位来分析服务型政府目标的价值内涵。这里，我们先引入“能促型国家”（the enabling state）这个概念。这个概念是美国加州大学伯克莱校区社会政策专家内尔·吉尔伯特（Neil Gilbert）教授在20世纪80年代后期提出的新理念。该理念既是对20世纪70年代以来西方福利国家转型实践的理论化概括，也代表着一种新兴的社会理念，旨在为社会改革和政府的社会管理方式指明方向。

能促型国家的理念旨在颠覆传统的福利国家观念，其具体内容如下：

第一，从政府提供向民间提供转型。在传统的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共产品理论的僵化理解，即认为社会公益事业属于公共产品，而市场在提供公共产品方面会产生失灵，因此，公共产品应该由政府提供。在社会主义国家的福利模式中，民间的福利组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么，接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建事业单位。同传统的福利国家相比，能促型国家采取某种市场化的路径从事社会福利。最为显著的区别在于，能促型国家拥抱“民间提供服务，而国家出钱‘买单’”的理念。事实上，自20世纪70年代之后，在发达国家，出现了社会服务和福利民营化的新趋势，学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”（private provision of public goods），从而打破了由于市场失灵公共产品只能由国家来提供的传统观念。

第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。在能促型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但是也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利的个人和家庭提供税务优惠。国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，其主要政策考量是为了增加社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病，从而更好地为福利的受益人服务。

第三，从保护劳工向保护工作转型。传统福利国家模式由国家包揽社会责任。社会福利给付的发放呈现普遍主义和非条件性的特征，从而使劳动者的收入已经不大同其劳动成正比。同传统的、正宗的、社会民主福利国家的模式有所不同，能促型国家推崇所谓的“公共支持私人责任”（public support for private responsibility）的理念，即国家通过各种方式来支持民间，也就是个人、家庭、社区和非营利组织来承担更多的社会责任。国家不再以普遍主义和非条件性的方式发放社会福利给付，而是采取种种目标定位的方法，把福利递送给最为需要的人；同时，福利给付附带激励劳动力市场参与的奖惩条件。

需要强调的是，不存在一种放之四海而皆准的普适性的政府职能和政府角色模式，同时也没有任何国家的政府角色模式是一成不变的。这里阐述了一个能促型政府的管理类型，实际上是提供了一个观察服务型政府建设在社会管理中发挥作用的参照系。管理的时代潮流告诉我们，政府在社会管理中的福利功能应高度重视，但是政府直接包揽过多的社会福利供应也存在诸多弊端。所以，服务型政府在社会管理中的目标定位，以开阔的眼界充分把握了世界的管理潮流，又以开阔的思路创新自身的管理理念，既实事求是，又不拘一格，形成了有中国特色的管理目标方式。

三、服务型政府建设重塑着政府行为和政府形象

（一）树立并落实以人为本、公民本位的政府理念

党的十七大报告指出，必须坚持以人为本，“始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”［1］（p.15）。这一论述集中体现了“人民主体论”的服务型政府的价值观。党的十七大强调，建设服务型政府，就是要“保障人民民主权利”，要“强化社会管理和公共服务，把经济管理的主要精力放到为市场主体服务上来”。这是服务型政府建设的首要价值导向。

以人为本的价值目标正是这样规范着服务型政府建设的基本取向。近年来，政府将“亲商、安商、富商”服务意识扩展为“亲民、安民、富民”，便是对以人为本、公民本位政府理念的生动实践。这种生动实践表明，“服务型政府就是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民为宗旨并承担服务责任的政府”［1］。以公民为本位，就是要求政府一切工作都是以满足公民的利益为出发点和最终归宿，这就意味着由“广大人民来决定要不要政府服务？要政府服务多少？人民需要什么，政府就应该提供什么，而不是政府可以提供什么，人民就得接受什么。政府提供的服务必须是以人民的自愿为基础和前提，不能带有强制性”［8］。也就是说，政府职能的范围、内容、重心和行政方式不是政府以自己为中心而设计出来的，而是以公民之需求为基础，通过公共选择过程才知道“什么该管、什么不该管以及怎么管”。在服务型政府的治理机制中，政府角色定位为服务者，社会、企业和公众的意愿要求是政府治理社会的出发点；社会、企业和公众既是治理的对象，归根到底又是服务对象，是政府权力运行的中心，是社会治理舞台的主角，而政府只不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织。

（二）确保政府整体行为取向真正注重和强化公共服务

党的十六大以来，党和政府明确规范了政府职能的四大领域，即经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。各级政府在经济调节、市场监管方面已经发挥了积极的作用，也已经取得了很多成功的经验。但是，相对而言，政府在履行公共服务和社会管理的职能方面还有很大的空间。为此，胡锦涛同志强调：建设服务型政府，首先要创新行政管理体制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。

政府的公共服务职能，主要包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，进而为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，而这也是以社会管理和公共服务为核心内容的服务型政府之基本内涵。当前，全面贯彻和落实科学发展观的一项重要任务，就是全面加快服务型政府建设，并将公共服务作为各级政府的主要职能。只有强化政府的公共服务职能，确立政府在公共服务中的主体地位并发挥主导作用，进而克服公共服务领域的市场化缺陷，才能增进基本公共产品的有效供给，使广大民众有效地分享改革发展成果。

近年来，我国各级政府进一步加快政府职能转变步伐，在认真履行好经济调节、市场监管职能的基础上，更加注重履行社会管理和公共服务的职能，不断创新和优化政府公共服务。

1.将促进就业放在政府公共服务职能的首位。完善市场导向的就业机制，把扩大就业作为经济社会发展的优先目标，实施积极的财税、信贷等优惠政策，采取多种形式促进充分就业，探索建立失业监测预警机制，严格控制失业率。建立困难群体再就业援助制度，通过增加培训经费、政府购买岗位、实行岗位补贴等方式帮助困难群众就业。扶持政策惠及下岗失业人员、被征地农民、零就业家庭和残疾人。积极推进城乡统筹就业，下岗失业人员实现再就业，基本实现零就业家庭动态为零的目标。切实加大对公共就业机构的投入，建立健全制度化、专业化、社会化的就业服务体系，促进和规范就业中介组织的发展。促进就业与构建和谐劳动关系，健全统一规范灵活的人力资源市场，为劳动者提供优质高效的就业服务。加强职业培训和择业观念教育，提高劳动者就业能力，把解决高校毕业生、转移农村劳动力、解决城镇就业困难人员的就业问题作为工作重点。加强劳动执法，完善劳动争议处理机制，改善劳动条件，保障劳动者权益。发挥政府、工会和企业作用，努力形成企业和职工利益共享机制，建立和谐劳动关系。

2.进一步完善社会保障体系。提高城镇企业职工养老保险覆盖率，开展新型农村社会养老保险试点。初步建立覆盖城乡居民的基本医疗保险制度，全面建立被征地农民基本生活保障制度，将在城镇稳定就业的农民工逐步纳入城镇社会保险范围。较大幅度地提高企业退休人员养老金。在实现城乡“低保”全覆盖的基础上，建立“低保”标准随物价上涨和城乡居民收入水平提高相应增长的机制。建立健全覆盖城乡的最低生活保障制度和保障标准增长机制。建立年度企业工资增长调控目标，确定企业在岗职工货币平均工资增长基准线、预警线和底线，积极开展工资指导价位和人工成本调查并及时向社会发布，以此引导企业做好职工工资的相关工作。全面建立廉租房制度，低收入家庭住房条件有所改善。加大法律援助力度，使困难群众合法权益得到有效维护。

3.强化政府公共卫生服务职能，提高群众健康水平。积极推进医疗卫生体制改革，在创新体制的同时，着力从以下三个方面强化公共卫生服务职能：（1）大力发展城市社区卫生服务。把发展城市社区卫生服务作为推进城市卫生综合改革和缓解群众“看病难，看病贵”的基础性工作从财政投入、物价等方面完善了有利于社区卫生服务发展的政策措施。整合现有卫生资源，对基层公立医疗机构或国有企事业单位所属的医疗机构进行转型或改造，加强社区卫生服务中心和服务站建设，加快构建城市社区卫生服务网络框架。转变城市社区卫生服务理念和服务模式，实行责任医师制度，建立居民家庭责任医师之间相对固定的服务关系。（2）认真实施农民健康工程。全面完善新型农村合作医疗制度，积极组织开展新型农村合作医疗单病种付费试点，努力控制医疗费用，保证农民群众享受基本公共卫生服务。（3）推进医疗卫生机构运营机制创新。为困难群众提供医疗费用减免服务，为改变公立医疗机构以药养医机制，建立社区卫生服务机构营运机制，实行基本医疗药物集中采供和零差率销售，对社区卫生服务机构实行收支两条线管理。完善医疗保险支付政策，推进医疗机构运营机制改革。（4）加强公共卫生服务体系建设。扩大国家基本公共卫生服务项目，健全覆盖城乡居民的基本医疗保障体系，逐步提高保障标准。建立和完善以国家基本药物制度为基础的药品供应保障体系，确保药品质量和安全，加强城乡医疗卫生服务体系建设，新增医疗卫生资源重点向农村和城市社区倾斜，加强医学人才特别是全科医生的培养，完善鼓励全科医生长期在基层服务的政策。积极稳妥推进公立医院改革，探索形成各类城市医院和基层医疗机构合理分工和协作格局。鼓励社会资本以多种形式举办医疗机构，促进有序竞争，加强监管，提高服务质量和效率，满足群众多样化医疗卫生需求。

（三）寓管理于服务，创新政府管理和服务方式

政府管理和服务方式创新是一项复杂的系统工程，要适应经济社会发展新形势、新特点的要求，要与行政体制改革统筹推进。立足建设服务型政府的实际，在准确把握政府管理和服务方式创新内涵的基础上，将政府管理和服务方式创新纳入经济社会发展的大局中统筹谋划，从革除某些不适应发展要求的管理体制、管理方式入手，争取在以下方面取得重点突破：

1.推行政务公开，着力打造“阳光政府”。深入推行政务公开及政府信息公开的范围、程序、形式以及保障措施等提出了明确要求。进一步拓展政务公开范围，规范公开内容，创新公开形式，完善公开制度，强化监督检查。全面建立主动公开和依申请公开制度、政务公开考核评议制度和政务公开责任追究制度等基本制度。建立健全政务公开考核评议和责任追究制度。围绕群众关心、涉及群众切身利益的事项，在公用事业单位深入推行办事公开制度，坚持做到所有涉及公共服务事项的办理程序、办理时限、办事纪律、收费标准、收费依据等内容全部公开。乡镇政务公开逐步深入，市县政务公开不断扩展，省级机关政务公开全面展开，学校、医院及水、电、气、公交等公用事业单位也全面实行办事公开。全面启动政府新闻发言人制度，创新政务公开的形式和载体。

2.面向基层，面向群众，积极构建公共服务和社会管理平台。加强行政服务中心建设。构建县级行政审批中心、镇级便民服务中心、村级便民服务室三级便民服务网络。对涉及行政审批、管理的事项实行“大厅式”集中办理，做到公开透明、行为规范、方便基层和群众。

3.改善管理方式、提升管理质量，使各项具体管理行为更加人性化、理性化和柔性化。在行政审批制度改革中，积极探索部门集中行政审批的管理模式，创新创优作为提高政府服务能力的动力，不断拓展服务形式，创新服务手段，树立服务品牌，形成服务特色。在完善首长负责制、服务承诺制、限时办结制和一次性告知的基础上，结合窗口实际，积极推行提示服务制、预约服务制、上门办理制、代理服务制、延伸服务制等便民利民的服务新举措。从制度上推进政府管理职能从以审批为重点的管理模式向以服务为重点的管理模式转变。

4.树立合作政府理念，有效整合所有社会管理资源，形成政社共治、官民协同的政府管理格局。合作政府是指将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来，实现跨越组织边界进行工作以达到一个共同的目标的政府，其合作既包括政府内部层的合作和跨越不同政府层级的合作，也包括跨越办事程序层级的合作和公私部门间的合作。在合作政府理念指导下，积极探索公共服务生产和提供新途径、新方式，提升公共服务的整体水平。

［1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［Z］.北京：人民出版社，2007.

［2］［美］丹尼斯·A·荣迪内利.为人民服务的政府：民主治理中的公共行政角色的转变［J］.经济社会体制比较，2008，（2）.

［3］孙涛，刘颖.全球化时代的政府角色与服务型政府建设［J］.天津社会科学，2006，（1）.

［4］Meredith Woo－Cumings.The Developmental State，Cornell Studies in Political Economy［M］.New York：Cornell University Press，1999.

［5］［美］曼瑟·奥尔森.权力与繁荣［M］.上海：上海世纪出版集团，2005.

［6］顾昕.公民社会发展的法团主义之道——能促型国家与国家和社会的相互增权［J］.浙江学刊，2004，（6）；能促型国家的角色：事业单位的改革与非营利部门的转型［J］.河北学刊，2005，（1）.

［7］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002，（7）.

［8］周庆行，杨兴坤.建设服务型政府的困扰［J］.党政论坛，2004，（5）.

［责任编辑：刘琼莲］

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