建国以来农田水利的产权性质变迁——以鄂中拾桥镇为例透视当前水利困局

袁 松

（华中科技大学，湖北武汉 430079）

建国以来农田水利的产权性质变迁
——以鄂中拾桥镇为例透视当前水利困局

袁 松

（华中科技大学，湖北武汉 430079）

为了克服时间和空间上无规则的天然降雨与农田有规则用水需求之间的矛盾，水利设施两端的供给者和需求者，在建国以来的实践中采取不同的组织形式和交易规则，确立起不同的用水模式，从而决定着各阶段农田水利不同的产权性质。从人民公社时期的纯共享品，到土地下户之后的社会化财产，再到取消农业税前后的公域品和私人品，农田水利的产权性质变迁折射出连贯的改制逻辑：农田用水的供给方从政府机构变为社会化的市场主体，需求方从村社集体变为自由付费的分散农户。然而，在水系内的跨区域合作无法达成的情况下，当前的乡村水利正在陷入危机。

农田水利；产权性质；用水模式；变迁

农田水利的产权性质是一个十分重大而又难以厘清的理论问题。之所以非常重要，是因为对其产权属性的理论定位将直接影响乡村水利的制度供给。而其难以界定，则是因为农田水利系统①本身的特殊性：它不是一种私人品，因为它天然地难以克服外部性，不能排除潜在的受益者，因而难以由互相竞争的市场主体来供给。同时，它也不属于公益物品，因为农田用水的资源单位具有可分性，这意味着，当足够数量的搭便车者进入这个系统时，有限的资源存量将无法满足需求。但是，像天气预报或公共安全这种纯公益物品却不会存在类似的困境，多一个人使用天气预报并不减少其他人的使用程度，多一个人享受公共安全并不降低总体的安全水平。

埃莉诺·奥斯特罗姆教授曾在她的研究中将水系及灌溉系统的产权性质笼统地归入“公共池塘资源”（common－pool resources）的范畴。在公共池塘资源的治理问题中，最为著名的三个理论模型是哈丁的“公地悲剧”、“囚徒困境”和奥尔森的“集体行动的逻辑”，这些模型的分析表明，只要一个理性人不能被排斥在他人努力所带来的利益之外，那么他就没有动力为集体利益做贡献，而成为一个机会主义者，最终的结果则是集体的公共物品无法供给。对于与农田水利的灌溉系统类似的公共池塘资源的治理，学界通常意义下的理论依据和政策方案有两种，即企业理论下的“私有化方案”和国家理论下的“国有化方案”：私有化是把公共资源强行变为私有产权来避免“公地悲剧”，而国有化则是通过国家的外部介入来解决问题。奥斯特罗姆另辟蹊径，她在深入研究大量案例的基础上提出了当事人的自主治理理论［1］。

然而，现实世界中的农田水利运行没有公共池塘资源问题的理论模型那么纯粹，它是多种治理方案的杂糅和啮合，而且显得复杂而多变。在近三十年的运行过程中，它同时受到国家水利制度，乡村政治体制，以及用水农户的自主选择等多重因素的综合影响，并在内外部各种力量的作用下不断改变着农田用水的具体模式。在农田水利的产权性质难以截然判明的情况下，改革的主体不断寻找着最有效的供给主体和供给方式，但直到现在，农田水利问题从某种程度上讲不是改善了，而是恶化了。

为了解答在实然状态中“建国以来的农田水利是如何运转的”这样一个颇为宏观的问题，我们需要找到一个较小的切入口以便进行细致的解剖。鉴于在对公共资源的产权性质进行定位的过程中必须将其置于整个社会系统中做深入考察，这将有利于我们充分认识其制度内核，因此笔者决定选取一个特定的地点对其农田水利系统的运行做一个历时性的研究。

一、拾桥镇的稻作农业与农田水利

中国以秦岭为界可分为南北两个部分，北方因为受制于秦岭，夏季虽有东南季风，雨量却较小，如华北地区年降雨量在800mm～1000mm左右，而西北内陆地区则只有400mm～600mm，这样的降雨量不足以种植水稻。而秦岭以南则因为受到强大的海洋季风的影响，降雨量充沛，如长江流域平均年降雨量在1600mm～2000mm，在秦岭以南的淮河区，全年降雨量在1200mm～1600mm，也适宜水稻生长。不过，因为季风气候的不稳定，不同年份降雨量很不相同，其中湿年雨量与旱年雨量相差3倍以上，湿年往往暴雨成灾，旱年则雨少干旱［2］（p.25）。

我们的调查地点是湖北省沙洋县的拾桥镇，处于汉江平原向鄂西山区的过渡地带，全镇的9万亩耕地中，水田占86030亩。拾桥镇所处的沙洋县属北亚热带湿润季风气候区，气候特点是温暖期长，严寒期短，四季分明，热能、光能资源充足。年平均降水量978mm～1074mm，年平均降雨天数120天左右。然而，由于是南方典型的季风气候区，这里的雨量极不稳定，逐年变化很大，且各个月份的降雨时间及数量无固定规律。

稻作农业的特点是“怕旱不怕涝”，拾桥镇的粮食生产即是如此，其水稻绝大部分都是单季种植的中稻，生长期从5月21日到8月21日共102天，8个生育期②。若采用“浅灌适蓄”的灌溉模式，在整个生育期内各次灌水的需求总量约为340.8立方米/亩③。如果采用传统的深水淹灌、漫灌的灌溉模式，则需水量更大④。

与全国大多数水稻产区相似，拾桥镇的水稻种植仍为传统的人工耕种方式，虽亦有机械化的操作，但仍不失“整地、育苗、插秧、排水、灌水、收割”等主要步骤。在全年的生产流程中，农田的用水需求有严格的时间性。首先是整地时需要大量的水来泡田，使其松软，以便翻转犁耙；育苗时秧田需要用水，但由于秧苗集中于一块小田，故需求量不大；而在水稻的生长期内，还要经历一个放水、晒田的环节，在此之后则进入关键的灌浆时期，又需要大量的水来浸泡，这段时期被农民称为“一瓢水、一瓢谷”的阶段⑤。

由于水稻对“水”的要求有严格的时间性，而季风气候区内的自然降雨又无特定规律，因而若仅仅“靠天收”则稻谷的产量与质量皆无保证。即使是在特别湿润的年份降雨量非常充沛，但如果降雨时间是在晒田期，那么这样的雨水便毫无意义；反过来，如果在其后的灌浆期连续无降雨，则稻谷将面临绝收的危险⑥。

因此，这种稻作农业对农田水利的依赖非常强，其要义便在于将无规律的自然降雨变成有规律的农田用水。换句话说，就是要利用天然的河流、湖泊，或人工的水库、堰塘等将暂时不需要的水囤积起来，然后再在需要用水的时节里通过复杂的水渠管网将囤积的水有序输送到各家的农田。所以，在水利灌溉技术不发达的传统时代，只有江河湖泊等水系所在地才能发展起大规模的水稻种植从而支撑庞大的人口，而在一些山丘区地势起伏较大的地方，由于直接引用自然河流、湖泊的水量以资灌溉的难度甚大，人们较难维持自己的生存。正是因为这个缘故，在人民公社时期大规模兴修水利之前，拾桥地区一直人烟稀少，荒地颇多。到集体时代中后期，由于漳河水库及其他配套的中小型水库、泵站、渠系管网等诸多水利设施的建立，当地才陆续迁入大量移民，人口密度开始增长。

二、农田水利的产权性质：四个阶段与六种模式

如前所述，农田水利的实质是要使时间、空间上不规则的天然降雨与农田作物对于水分的有规则的特定需求实现对接，具体地说，就是要时间上无规律的降雨在成为凌乱的地表水之后能够有序地储存，并在需要时通过渠道系统输送到特定的农田。在整个水利系统的一端，是农田用水的供给者，另一端则是其需求者，为了克服无规则雨水与有规则需求之间的矛盾，水利设施两端的供给者与需求者在建国以后采用过不同的组织形式、交易规则，确立起不同的农田用水模式，也决定着各种模式下农田水利的产权性质。

（一）纯共享品阶段：国家——国家模式（1958－1980）

1958年秋，拾桥地区成立人民公社。在这一时期，农田水利的供给方和需求方都被整合进国家的组织体系中。

从供给的角度来说，在政治革命中取得胜利的中国共产党所建立的政社合一的人民公社体制被证明是克服旧中国农村社会一盘散沙局面的最佳选择，它的高度集权保证了它的高度组织性与强大的动员能力。全盘一致、系统规划的水利设施建设与农田用水的计划性配给都由县人民委员会——公社管委会——生产大队——生产小队的科层化体系统一组织、协调。

从需求的角度来说，由于农村人民公社的基本核算单位是生产队，因而关于农田用水需求的计划是从生产小队逐级上报，换句话说，最基础的需求单位是土地等生产资料归集体所有因而劳动收益由集体分配的生产队。

这一时期的农田用水无需付费，农业作为国民经济的一大部类纳入了国家的计划经济体系之中。同时，出于对战争和饥荒的担忧，农业被当作一种战略产业，产量成为农业生产的主要指标。相应地，水利建设在这一时期成为国家整个战略规划的重要组成部分。

由于有强大的国家权力做后盾，这一时期的农田用水模式保持着良好、稳定的秩序。在公社内部以生产大队为单位的用水会议上，各生产大队的书记能够在公社书记的主持下根据地理位置、水源条件达成特定的用水规则，放水时间等。不过，根据笔者的调查，由于农田用水近乎免费的供应，这一时期的用水浪费情况普遍存在。而且，由于把粮食生产作为国家战略，这一时期的一些水利设施，如董店泵站、许店泵站等的建设没有考虑到引水成本是否经济的问题。也就是说，当时最重要的是保证稻谷产量的如期实现，保证在干旱之年没有饥荒，而物资、电力及人力等用于储水、提水、引水的消耗都不是最为主要的考虑因素。

因此，在产权的性质上，这一时期的农田水利是一种纯共享品，或者说是一种福利品，它由国家供给，靠公社管委会强制性地从集体的生产收益（即各生产小队的上交）中提取资源来予以支撑。正是在这一时期，当地的农田水利设施得到了质的改善，各生产队的农田用水秩序井然，不过，当年参与建设的老农对那时的辛苦劳累和缺衣少食也不无抱怨。

（二）社会化财产阶段：国家——村社模式（1981－2002）

1980年，当时的拾桥人民公社改为拾桥镇人民政府，各生产队开始全面实行家庭联产承包责任制，人民公社体制宣告解体。此前由主要公社干部兼管，辅以一名专职干事，并临时调用其他干部的农田水利工作划归镇水利站统一管理，水利站行政上接受镇政府领导，业务上受县水利局指导。由拾桥镇水利站主管的水利工程有杨场水库、黄塝水库、老山水库、罗垱冲水库等小型水库，而拾桥泵站、董店泵站等国营泵站由县水利局管理⑦。

这一时期的农田水利供给方从性质上讲仍是国家。虽然分田到户之后，水利站几乎不再参与各村的水利设施建设⑧，但农田用水资源的维护、管理与调配仍是由水利站及泵站等机构来完成的。这些机构属于事业单位，主要工作人员由财政供养。大型水利设施，如水库、河道、泵站、干渠等由水利部门负责维护，而各种支渠、毛渠由村委会每年组织义务工、积累工来予以修缮，费用从当年征收的村提留中支取。

而从需求方来看，这时的基本需求单位是村社集体的自治组织。尽管集体土地的经营权已经通过承包下放给农户，但农田用水的费用却可以从村委会每年按田亩数向农户征收的共同生产费中提取。对于超出村庄范围的大型水利设施的使用而言，由于农田用水的需求方是收取了全村共同生产费的村委会，因而互相之间的协调同样可以达成。如由漳河水库三干渠杨场管理段⑨负责供水的9个村庄，各村村支书在每年春耕之前到管理段集中开会，商讨用水事宜。而散会之后，村支书又回村召集村民小组长联席会议⑩，决定各村民小组的放水安排。

农田水资源在这种模式下进入明码标价的付费时代，供给和需求双方以货币为中介进行交易，不过，农田灌溉的水费和工程单位用于提水、引水的电费价格都由物价部门规定，买卖双方不存在讨价还价。而且，每年政府要求水利工程管理部门先放水，待秋后再与各村组算账。在水利站、泵站、干渠管理段与各村村委会的磋商中确定下来的只是各自具体的放水时间和流量。这一时期的农田水利在性质上是一种社会化财产（socialised property），它由政府拥有的企业来生产，服从行政控制，而其配给要依靠由政治过程产生的外在规则［3］（p.221）。

（三）公域品阶段：市场——村社模式（2003－2005）

但是，上述国家——村社模式的运转遇到了自身难以克服的问题。首先是“不完全信息”的问题。物价部门对各镇、各村的具体供水成本没有十分清晰的了解，而且它也不可能按照成本差距来规定不同档次的农田用水价格，因为这会引起其他地区的反对。由于水价、电价偏低，所收水费不能收回成本，使得水管单位的运作出现极大困难。而本来应由政府投入的经费不到位，水利站没有全额的财政拨款，只有差额补助，且实行经费包干，超支不补。其次是行政费用攀升。在乡镇机构的膨胀过程中，水利部门人员超编，医疗、养老负担沉重[11]。再次是“委托——代理”问题。村社组织开始内卷化，一些村干部在收取税费过程中账务不明，中饱私囊。收费过程中的徇私行为助长了经费的数额，于是不断有农民拒绝缴纳税费，甚至将土地抛荒外出打工。农民拒交税费，其中用于共同生产的水费就越难收齐，水利部门与相关村组的合作就越难达成，农田就会遭到旱灾威胁。但是，乡镇乃至县市政府不会对此坐视不管，他们会通过行政压力强制水利部门负债供水［4］。水利工程单位负债越多，下年所收水费就会越高，于是就有越多的农民拒绝交钱，这导致来年水利工程单位更多的负债。如此一来，整个用水模式陷入恶性循环，以国家为主导，以货币为中介的社会化财产性质的农田水利运转难以为继。

2002年9月，国务院体制改革办公室发布《水利工程管理体制改革实施意见》[12]，水管体制改革全面启动。2003年初，湖北省荆门市政府发布《荆门市农业灌溉管理改革试行意见》。改革的基本原则是：“按照农业用水商品化、农业灌溉市场化的思路，理顺管理体制，完善运行机制，规范灌溉用水市场，逐步建立符合市场经济要求的新型灌溉管理体系。”具体规定有，推行小型水利设施产权制度改革，对供水单元较小的渠系、水库、泵站等独立灌区，要进行公开承包、租赁或拍卖，将灌区的管理权、使用权移交给水管单位职工或群众。灌区经营权拍卖、租赁或承包后，灌区经营者负责灌区的配套、维护和用水管理，按照市场机制运作，水利、物价等部门对其供水收费情况予以监督。按照上述文件精神，拾桥镇政府在当年进行的乡镇综合配套改革中将原水利站改为“拾桥镇水利服务中心”，取消事业编制，并将其定性为“企社会单位”，将原来的16人精简为2人，实行一年一聘，分流人员给予一次性经济补偿，退出财政供养序列。此外，按照湖北省委办公厅《关于规范水利工程农业水费收取和使用的管理意见》，从2003年起将水利工程农业水费转为经营性收费项目，不再作为行政事业性收费管理。

总的来看，在这场被称为“第三次农村革命”的税费改革中，拾桥镇的水利工程单位由企业化管理的事业单位转变为自收自支的“准企业”单位；水资源由公共品变为商品，水费征收由行政性收费转变为经营性收费。“这是一条由政府主导的市场化道路。这样，人民公社时期国家主导下的水利工程单位与社队的合作模式，被自治型的乡村治理结构和市场化改革的水利体制之间新的供水关系所代替”［5］（p.62）。改革之后，农田用水的供给方变成了水库、泵站等单位的承包人，这些经营者的身份从国家干部变为社会人，供水成本最小化，水费收益最大化成为其首要目标。水库（泵站）承包人不仅收取农田灌溉水费，而且每年投入大量鱼苗以获取经济效益，他们的承包费用则转化为地方政府的财政收入。农田水资源在市场——村社模式下成为公域品（public－domain goods），它由私人所有者来生产，但其配给受到政治选择的影响。

（四）私人品阶段：市场——农户模式（2006－2010）

税费改革开始试点后不久，中央作出了全面取消农业税的决策。按照税费改革的方案，拾桥镇各村的农业税、屠宰税、“乡统筹”及“两工”[13]全部取消，村提留和共同生产费的征收方式发生改变。村内兴办集体生产和公益事业所需资金，不再固定向农民收取，按照“一事一议”的原则，由村民委员会提出预算，经村民大会或村民代表会议讨论通过，报乡镇农经管理部门审核，经乡镇政府同意，报县农民负担监督管理办公室批准。筹劳额严格实行上限控制，每人每年最高不得超过15元。而原来用于村内统一组织的抗旱排涝、维修工程等项开支的共同生产费，也不再固定向农民收取。根据有关文件精神，用于农村抗旱排涝的水费、电费等，按照“谁受益、谁出钱”的原则，由受益农户据实承担[14]。

取消“两工”、不得征收村提留及共同生产费等政策规定的初衷是为了防止农民负担的加重，而完成村集体公益事业的替代办法是全村范围内的“一事一议”，这意味着，此前具有强制性的、全村统一征收的农田灌溉用水费用变为农民在主动合作的情况下自愿承担的生产费用；此前一年一度的作为一项村民义务的渠道整修、清淤等工作也失去了组织动员时的正当性。与此同时，村干部的工资与村集体的运转经费从向村民征收改为依靠上级财政的转移支付。为了精简人员以减轻财政负担，拾桥镇还进行了“合村并组”，并取消村民小组长，26个行政村被减为17个，合并后各村的人口和地域规模相应扩张。

笔者在调查时发现，在村干部自主决定共同生产费的征收与公益劳动的出工失去正当性之后，村庄中由于青壮年劳力普遍地外出打工，具有道义权威的精英流失较多，在人口上千的村庄里为共同生产召开村民代表会议变得非常困难。更为重要的是，在水费的征收失去强制性之后，各农户由于田块细碎、分散，地理位置、地势高低、离水源远近各不相同，因而利益难以平衡。村民要达成自发的合作极为艰难，需要具备苛刻的前提条件，如合作规模、自然因素、历史因素、技术因素，等等。一方面，在这种社会关联度极低的原子化村庄中，村民们自身难以合作；另一方面，村干部们没有财力，没有相应的权限，因而也没有主动性来组织程序繁琐，且有最高限额的“一事一议”活动。在我们调查时蹲点的周店村、王桥村、丁新村和杨场村，税改后村集体主持召开的“一事一议”活动一次也没有发生，在资源萎缩，人数变少，行动面临监督的情况下，村干部们唯一投入大量精力来组织的活动是三年一次的村委会选举。

由于上述原因，税费改革之后农田用水需求方的基本单位由强制性成员身份的封闭群体——村民小组解体为单个的农户，由这些分散的农户自行与市场化的农田水利供给方达成交易，农田用水从公域品变为靠市场分配的私人品：“先付钱，后用水”，时间一到，水闸关闭。

（五）变种一：开放群体下的共同品——农户自组织模式（2006－2010）

农户自组织模式与农户——农户模式是市场——农户模式在实践过程中产生的变异形式。

农户自组织模式可以分为两种类型，在第一种情况下，农田水资源的供给者是少数的个体承包者。农户由于农田位置的不可移动性只能就近购买农田灌溉用水，如果田地相邻的农户在一定的条件下能够达成合作，那么他们与供给方就能以相对较低的成本达成交易，并且由于形成集体合作与内部分工，他们的农田灌溉也能更有效率地完成。但问题是，农户达成合作的情况非常少见，因为他们彼此合作的交易成本（更多的是心理成本）比合作之后形成的效益更高，因合作带来的麻烦、埋怨、猜忌、吵架与纠纷先于合作的效益发生，而且在农民的生活世界中比合作产生的效益更为明显。在拾桥镇，大约有10%的村民小组能够形成组内部分村民的合作，笔者所发现的规模最大的联户合作为13户。

在第二种情况下，一些农民认为从水库或泵站买水不划算，决定联合起来挖堰塘或是打井，农民觉得不划算的原因主要是水库所放的水流量不足额，且不能及时到达农田，这涉及水库承包人的暗箱操作，渠道的淤塞、渗漏，以及水渠上游农户的偷水行为。也有个别村民组的农田由于紧邻水库，或是靠近天然的河港、垱坝，因而联合起来抽水成本明显更低。这些村民组往往在税改以前就是由村组集体组织起来抽水的，水泵、变压器、机台等设备仍然保留[15]。

第一种情况下，农户按就近原则组成的联户组织充当了市场化供水者与个体农户间的中介；第二种情况下，联户组织本身成了农田用水的供给者。在农户自组织模式下，农田水资源在性质上成为共同品（common goods），或被称为俱乐部品（club goods），它由可以自愿地加入或脱离的开放群体联合提供，通过群体内部成员确立的某种机制来实现配给。

（六）变种二：不依赖市场分配的私人品——农户——农户模式（2006－2010）

虽然农田用水已在市场化的改革中商品化为私人购买的财产，但除非是将管道安装到每家每户的各处农田，或者将其制成桶装水，否则要完全排他地使用非常困难。由于水流要从公共的渠道甚至是他人的农田中流过，在渠道淤塞、毁损严重，无人修理的情况下，花钱买来的水漫灌到他人农田或是被别人留用再也正常不过。为了避免放水过程中产生的损失，或者说为了尽可能地达到完全排他的效果，农民想出了各种办法。

笔者发现，拾桥镇多数农民的做法是将自家的部分低洼农田改为堰塘，或是花钱打机井；部分人将原本属村集体所有的堰塘投入一定成本后强占为自家堰塘，然后将自家堰塘或机井中的水用多部水泵外加数百米的塑料水管转移到各块水田中，尽管这些做法在生产上的投资达到了十分惊人的地步。

在这种模式下，农田用水的供给者与需求者都是农户自己。在难以达成合作的情况下，虽然用水成本极高，但也不得不硬着头皮承受下来。不过，问题是，在大旱之年，自家的堰塘却会由于面积有限蓄水能力弱小而无法抵御旱灾，还得从水库高价买水；而打井解决问题的农户会发现，他们从水井中抽取的地下水越来越少，两三年之后就不得不重新再打一口更深的井，因为邻居家的深井抽水时自家的浅井就没水可用了。

三、讨论：产权性质变迁折射的改革思路与当前的农田水利困局

从上文的论述中可以看出，农田水利这种公共资源的产权性质从来都不是固定的，而是随着制度环境、组织形式和技术条件的变革而不断改变。作为农田水利的最初供给者，国家在全能主义退潮之后慢慢撤出。从人民公社时代的统管、计划一切，到分田到户之后由水利事业单位负责维护、组织与协调，再到税费改革后的事业单位改制，小型水利工程承包、拍卖，农田用水成为市场中的商品，国家的介入程度逐渐降到了最低。与此同时，农田水利设施另一端的需求方也在不断地改变自身的基本组织单位。从人民公社时期生产资料归集体所有、服从上级统一安排的生产队；到分田到户之后由村干部强制收取共同生产费用的村民小组；再到取消农业税后自行安排生产、自由付费买水的原子化的农户，农民们的组织化程度也在不断降低。作为上述变迁过程的标识，农田水利的产权性质在供给——需求双方的不断转换中经历了由纯共享品、社会化财产、公域品直到私人品的质变。

农田水利的产权性质变迁背后折射出的水利体制改革思路其实是一脉相承，不断延续的，这是一个市场化、私有化的政策方案：一方面是把农田用水的供给方从政府机构变为社会化的市场主体；另一方面是把需求方变为可以在市场上自行选择、自由付费的分散农户。回到文首部分的理论模型，我们可以发现，在农田水利这种“公共池塘资源”的治理方式上，建国以来的水利体制改革走过了一段从“国有化方案”到“私有化方案”的转型。然而，正如“利维坦”式的集中控制存在大量问题一样，以“私有化”为唯一方案的农田水利体制也正在走向危机。

诚然，社会化的农田用水市场中的供给者并不存在委托——代理问题，但是，这些供给者也不存在互相之间的竞争，因为农田灌溉发生在一个特定的时空场域内，超出这个范围的供水路途遥远且面临沿途的偷水及渗漏因而费用太高，而且因为破费周折会误了农时，也就是说，具体到每一个局部的耕作区域，当地的水利设施承包人都是垄断的[16]，在干旱季节的取水过程中，他们同样会上下其手，克扣流量。而且，承包人的动机在于谋求利润，如果风调雨顺则卖水的费用还不够向政府缴纳的承包费，于是他们购买大量的鱼苗将水库变成鱼池，结果到了干旱来临农户要水的时候，他们“有水也不放”：因为水放得太多，鱼苗就会缺氧而死[17]。

当农田用水市场的供给处于垄断状态时，作为需求者的农户由于极度分散而缺乏谈判能力。更为重要的问题还不在此，而是水利设施与分散的农户无法实现对接。具体地说，就是水库和大型泵站不愿意为少数几个交钱的农户放水，如果在某个特定的时段内沿途买水的农户没有集聚到一定的规模从而能够吸收放出的水，那对承包人而言就意味着资源的浪费——本来可以收到的钱就会白白地流掉，承包者就会亏本[18]。由于这个原因，在雨水调匀的年份，各村“花钱也买不到水”，因为上游买水的人少了[19]，下游即使有人买水也达不到数量上的要求。而在大旱之年，村民们可以买到水，却会因为上游及沿渠村民的搭便车行为而使水价腾高，水量严重不足，并且经常因为来水时间无法保证而耽误农时。

农田水利的治理之道，在于通过跨村组，乃至跨乡镇的大范围组织协调，来合理安排整个水系的空间区域内农户的放水时间和流量，如果听凭理性的个人无序地使用，就会发生“公地悲剧”。问题是，在国家从乡村基层退出之后，农民自己又无法完成供水区域内的大规模合作。随着打工经济的日渐深入，具有组织能力的村庄精英不断流失，人们对村庄生活的预期普遍缩短，此时村干部的数量大量精简，村民小组长又被取消，农户自发合作的难度很大。由于缺乏具有强制力的权威，往往是一有败德的机会主义者出现，合作即告瓦解。在农户经营的土地面积极为有限，而且田块分散、细碎，地势高低有别，离水源远近不同的情况下，他们合作时的交易成本极高，大家不愿意损失在我们这些观察者看来是很小的利益。如果这些农户都是拥有几百上千亩土地的农场主，则他们的水利合作将会容易得多，但目前乃至今后几十年内中国农村的现实是，经营规模有限的小农将会长期存在。

在缺乏统一安排，自身又难以合作的情况下，各种支渠、斗渠、农渠、毛渠长期缺乏管理和维护，农户为了提高各自取水时的排他性，纷纷购买小水泵、水管、电线以实现农田用水从水库到农田的精确对接。距离水库较远而又难以实现合作的农户不得不毁弃部分农田修建当家堰，以便承接雨水，更多的农户采取了在水田旁边打机井的办法，当地干部戏称之为“新井田制”。如果挖井抽取的地下水可以源源不绝，永不断流，那么农田灌溉问题就可以通过这种高成本的方式得到一劳永逸的解决，然而问题偏偏在于，这种做法是不可持续的，一个乡镇每年新增一百多口深井的打井竞赛如果持续下去，结果将是严重的地质灾害和生态失衡。

当前农田水利困局的出路在哪里？国家的适度介入，强化农田用水过程中的统筹与协调；依托基层党组织加强乡村社会的凝聚力，以村民组为单位夯实村社组织的自主治理能力；在此基础上增加对水利设施的财政投入和日常维护，并直接对农田用水给予适当的财政补贴，这或许是未来若干年的可行之策。

注释：

①整个农田水利系统包括农田用水资源和农田水利设施，其中水利设施又可分为蓄水设施和引水设施，蓄水设施有大中小型水库，经过整修的天然河道，以及分散在村内的垱坝、堰塘；引水设施则包括泵站、水闸、干渠、支渠、斗渠、农渠、毛渠，等等。

②各生育期内的水深要求如下表所示：

中稻生育期水量需求表（参考）

③此数据系根据湖北省农作物灌溉试验资料分析得出。参见《湖北水资源水稻灌溉定额分析研究报告》，湖北省水利水电勘测设计院，1987年。

④根据笔者对当地一些老农的访谈，一般来说在水稻的整个生长期内，总需水量约为400立方米/亩。

⑤这段分化至灌浆盛期是结实关键期；营养状况平衡和高度光照，对提高结实率和粒重意义重大；抽穗结这段分化至灌浆盛期是结实关键期；营养状况平衡和高度光照，对提高结实率和粒重意义重大；抽穗结实期需大量水分和矿质营养，以增强根系活力和延长茎叶功能。每形成1千克稻谷约需水500～800千克。

⑥以拾桥镇为例，在干旱年份，如1986年和2000年，其降雨量只有我国西北地区的水平，且整个七至八月份连续无雨。

⑦1995年以后下放到镇水利站。

⑧一方面这是因为大规模的动员与建设已经在集体时代宣告完成，另一方面，成为独立事业机构的水利站也没有能力动用足够的资金和劳力来兴建水利工程。

⑨这是漳河工程管理局的一个下属分支机构，前者是湖北省水利厅直属的处级机构。

⑩也有一些村是村支书或村主任决定好了方案之后直接通知各小组的村民小组长。

[11]拾桥镇水利站长1993年以前共有8人，其中3人为正式工。在其后的“农转非”热潮中，一些干部的家属、子女被安排进来，水利站人数扩张为16人，但经费仍只有7.5万元。1995年以后，水利站的债务开始膨胀，工作人员的工资形成长期拖欠的局面。

[12]详见《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发［2002］45号），http：//www.dqnw.gov.cn/xx/content.asp？id＝4898.

[13]指村集体组织的“劳动积累工”和“义务工”，主要用于农田水利基本建设、农业综合开发、修建村级道路和植树造林等集体生产和公益事业。

[14]可参见《国务院办公厅关于转发农业部村民一事一议筹资筹劳管理办法的通知》（国办发［2007］4号），http：//www.gov.cn/zwgk/2007－01/26/content－509904.htm.

[15]在这些水源条件优越的村民组中，少数能够形成全组合作的情况无一例外是由某位作风强硬，富有责任心的村干部在出面组织。

[16]我们在调查中发现，几乎所有的承包人都有一定的黑社会背景，只有用潜在的暴力做支撑，他们才可以在闷热、焦躁、繁忙的用水季节里可以让所有从水库或泵站中取水的农户老老实实地按时间和流量付费。

[17]在2009年夏天的干旱中，眼看着禾苗就要干死，又碰到这种“有水也不放”的情况，拾桥镇杨场村的村民情绪异常激动，许多人愤怒地说：“这些水库（指杨场水库）是我们当年肩挑人扛做出来的，现在给你赚钱不说，还不让放水！天理何在？”一方是群情激愤的农民，另一方是有着黑社会背景的混混，暴力冲突一触即发，政府的维稳压力可想而知。

[18]用农民自己的话来讲起来非常形象，他们说：“水头太大了，我们接不住。”

[19]他们指望着下游村民买水他们可以顺便沾光，这样可以少花钱。

［1］埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道［M］.上海：上海三联书店，2000.

［2］贺雪峰.村治的逻辑——农民行动单位的视角［M］.北京：中国社会科学出版社，2009.

［3］柯武刚，史漫飞.制度经济学——社会秩序与公共政策［M］.北京：商务印书馆，2004.

［4］罗兴佐，贺雪峰.乡村水利的组织基础［J］.学海，2003，（6）.

［5］罗兴佐.治水：国家介入与农民合作［J］.武汉：湖北人民出版社，2006.

［责任编辑：王 篆］

D616

A

1008－7168（2011）01－0078－07

2010－03－01

华中科技大学自主创新研究基金项目“基于乡村治理视角的农田水利建设机制研究”。

袁 松（1982－），男，湖北鄂州人，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士生。

10.3969/j.issn.1008－7168.2011.01.014