城乡公共服务均衡发展及其评价体系研究

2011-10-12张定安锁利铭刘俊

天津行政学院学报 2011年1期

关键词：均等化公共服务指标体系

张定安，锁利铭，刘俊

（1.中国行政管理学会，北京 100017；2.电子科技大学，四川成都 610054；3.四川省财政厅，四川成都 610016）

城乡公共服务均衡发展及其评价体系研究

张定安1，锁利铭2，刘俊3

（1.中国行政管理学会，北京 100017；2.电子科技大学，四川成都 610054；3.四川省财政厅，四川成都 610016）

以我国城乡公共服务非均衡发展的现实和社会发展诉求之间的矛盾为基础，论述城乡公共服务均衡发展的必要性，以及城乡公共服务均衡发展指标体系的基本原则、思路，构建了一个多维的公共服务均衡发展的目标模式。城乡公共服务均衡发展指标体系的设计，主要包括3个一级指标、9个二级指标、23个三级指标，分别展示地方政府在城乡公共服务提供中应该把握的统筹发展、工作机制、绩效评价。

城乡统筹；公共服务；评价体系；均衡发展

一、引言

社会公平与和谐发展问题已成为中国社会关注的焦点和理论界探讨的热点。党的十七届三中全会的“决定”明确提出：“推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。”作为公共服务提供主体，地方政府如何在城乡统筹中构建实现服务型政府的统筹安排，改进提供公共服务公平性的同时保证效率性，是城乡公共服务均衡发展必须考虑的课题。目前，我国在如何将城乡公共服务的均衡供给上升到城乡公共服务均衡发展还存在着许多不完善之处。而构建一套有效的城乡公共服务均衡发展的评价体系，是实现地方政府改进公共服务提供效率必须具备的条件。衡量政府公共服务的供给水平与绩效以及公共服务均等化程度，必须要有客观的基础和科学的依据，即政府公共服务供给价值、供给原则、一套完整的指标体系和执行系统。构建一个符合我国国情的政府公共服务供给指标体系，并适当考虑地区间、城乡间公共服务支出成本差异，最终建立完善的公共服务支出标准，政府可以依据各个指标来分析、比较、判断和评价城乡公共服务供给的水平、发展状态和总体能力，这是实现城乡公共服务均等化的基础。

建立一个科学规范的公共服务考核体系对服务型政府建设有如下推动作用：一是可以规范行政行为，促使全面推进依法行政；二是能不断完善政务载体，促使健全四级政务服务体系，统筹城乡载体建设；三是可以加强市、区、县、乡镇各级以及各部门公共服务和社会管理的事项细分；四是可以加强政府与民众的沟通，通过公众参与公共服务考核指标体系，根据评价、公众满意度，政府更能了解城乡居民的办事体验、生活感受等，加强政府与民众沟通机制，营造良好的规范化服务型政府建设氛围；五是可以健全监督管理机制。

二、现有研究回顾

目前关于城乡公共服务均衡发展的研究侧重于对相关理论和概念的介绍，对指标体系的研究比较少，尤其是针对城乡公共服务特点的指标设计更少。公共服务作为城乡居民生产生活不可或缺的基本条件，它具有非排他性和非竞争性特征，大致均等地享受政府提供的公共服务是每一个公民的基本权利。但由于种种原因，我国政府并未很好地履行其应有的公共职责，公共服务供给不均，财政剩余各地不一，生活在同一片土地上的人们，财政待遇迥然不同。这使得我国社会的贫富差距突破了合理限度，出现了城乡之间的公共服务发展不均衡的问题。

关于我国公共服务均等化及财政服务均等化问题，国内虽然在理论研究及实际政策措施的制定方面都有一定的进展，但大多是通过论述政府间转移支付制度的必要性来间接显示公共服务均等化意义的，较少有直接以公共服务均等化的评价体系作为研究对象，更不用说有关公共服务均衡化的系统性研究。目前我国民众及政府决策层关于公共服务均衡化意识有所加强，但有关公共服务均衡化的成熟理论体系尚未真正建立，均衡发展的指标体系研究更是少之又少。

骆永民认为城乡基础设施均等化的目标是为了实现“最大多数人的最大幸福”，通过功利主义思想使用结构方程模型（SEM）分析了农民对农村基础设施的满意度影响因素的作用力大小以及如何实现城乡基础设施的均等化，结果表明除了加大对农村基础设施的投入以外，以中央政府统一安排农村基础设施建设、给距离县城较远的村庄以更多的投入、给非乡镇驻地以及非城郊的普通农村以更多的投入、更加关注收入水平和教育水平较低家庭对基础设施的需求，都可以从很大程度上提高农民总体的福利水平［1］。

江明融运用效用模型分析了我国城乡公共服务供给不均衡问题，借鉴日本、韩国等公共服务均等化的实践经验，结合我国国情阐述我国实现公共服务均等化的方法与途径，设计了实现我国公共服务均等化的制度安排，提出要实行城乡统筹的公共服务供给制度、公共服务成本分摊制度以及均等化转移支付制度等［2］。

刘志昌选取公共服务中的社会保障作为主要研究对象，通过对社会保障的制度变迁、均等状况的历史考察，分析基本公共服务均等化的演变过程与逻辑，结论表示从基本公共服务的均等状态来说，是从“低水平的平均”到“非均等”，再到“均等”的发展过程，其变迁的轨迹是“平均——非均等——均等”［3］，呈倒U型。

孙庆国以公众导向原则设计出基本公共服务均等化的衡量指标，在具体指标中不仅包括财力和物力投入的均等化，而且包括人力资源投入的均等化；同时，把公共治理能力作为重要衡量指标，目的是调动企业的社会责任感和公民的志愿精神，解决公共资源不足的问题，实现政府与社会的共同治理［4］。

江易华阐述了社会公正趋向下的县级政府基本公共服务绩效评估指标构建的价值选择，分析了县级政府基本公共服务绩效评估指标体系构建的基本原则与基本程序，论述了县级政府基本公共服务的内容以及绩效评估指标设计与筛选的思路与方法，在理论分析与实证研究的基础上，构建出了一套县级政府基本公共服务绩效评估指标体系，并且选择湖北省老河口市作为案例，运用综合指数模型对其基本公共服务绩效进行了实证分析。结论表示县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的构建受到社会公正取向的影响与制约［5］。

安体富、任强利用综合评价方法，从地区间公共服务产出的角度出发，构建了一个包含4个级别共25个指标的中国公共服务均等化水平指标体系，运用这一指标体系对我国2000——2006年间的公共服务及其具体项目的均等化水平变化情况加以评价，结论表示我国地区间公共服务水平差距在2000——2006年期间呈逐步扩大的趋势，就具体公共服务项目来看，科学技术、社会保障、环境保护和公共卫生的差异程度较大［6］。

解建立基于公共物品的供给均衡化建立指标体系，利用政府发布的相关信息以及调查问卷等方式对河北省三个地区（邯郸、保定、衡水）的农村进行实地调查，结论表示城乡公共物品供给均衡化是一个历史必然，也是改善民生、保障民生的客观要求；城乡二元公共物品供给制度是发展中国家普遍存在的一种历史现象，是造成发展中国家城乡差距不断扩大的根本原因，也是长期制约我国“三农”问题的体制性障碍［7］。

三、评价体系的基本原则

（一）“服务导向”原则。服务型政府的绩效评估指标体系要突出反映人民生活水平的变化和政府效率的提高，并引导政府工作向提高人民生活质量、增强政府公共服务能力的方向发展。我国目前很多地方政府片面追求GDP等经济层面的硬指标，而忽视社会公平、居民生活质量等软指标。这种绩效评估指标的设计，不仅没有引导政府把工作重心放到提高人民群众的生活质量和社会满意度上，还严重败坏了政府在民众心目中的形象。因此，城乡公共服务均衡发展绩效评估的指标设计要充分考虑指标的服务导向性，使指标体系真正引导政府的工作重心转向改善公共服务方面，真正体现政府的服务性。

（二）客观实在原则。在服务型政府理念下，政府只是为民众提供公共服务的权威组织，其绩效指标的确定必须采取谨慎的态度，必须立足于当地实际，以事实为依据，用统一的标准化的衡量尺度来进行取舍，减少甚至消除指标选择过程中个人主观因素的影响。在选择指标时，选择一些能真实反映政府任期内实际业绩的指标，也就是选择反映一个较短时期内（一般为一年）动态变化并且可以精确度量的指标。同时，指标体系要经得起实践的检验，符合各地区的实际，在实践中切实可行，且能收到实效，实实在在地促进本地区的综合发展，真正、真实地提高人民的生活质量。

（三）全面系统原则。政府作为区域内法定的权威组织，是唯一能够在宏观上引导本地区在系统、可持续发展的框架内运行的组织。因此，政府在制定各项指标时，要综合反映社会发展的全面性与协调性。在进行指标选择的过程中，要进行系统分析，从而实现整体的最优化。从政府管理的实际出发，考虑各指标对评价目标的重要程度，同时考虑指标在评价指标体系中的合理构成，以对指标及其权重进行合理取舍，形成评估指标均衡统一的系统。

（四）定性指标和定量指标相结合原则。定量指标具体、明确，评估时可以计算实际数值，可以制定明确的评价标准，使评价结果给人以直接、清晰的印象，有利于绩效评估的科学化，用数字说话在实践中容易使人接受，不易产生分歧误解，有很强的说服力。因此，在政府绩效评估指标的设计过程中，要坚持定性指标和定量指标相结合的原则，以定量指标为主，以定性指标为辅，尽量做到可以量化。

（五）独立性原则。独立性是指标体系内同一层次的各项指标必须相互独立，不重叠、不存在包含关系，或者说指标之间不存在线性关系，不能从这一指标推导出另一指标，从而可以使指标科学地简化。在实际操作中，要求指标体系设计者认真分析每个指标的内涵和指标间的相互关系，从而确保指标的独立性。

（六）可行性原则。可行性原则对政府绩效评估指标体系构建做出三个方面的规定。一是指标要有针对性。根据特定地方政府的职能和绩效目标来设定绩效评价指标，做到有的放矢。既要全面反映特定地方政府的职能和绩效目标，又要突出特定地方政府职能和绩效管理的重点，凸显特定地方政府绩效管理的特色和优势。二是评价指标要合理。要根据需要与可能设定指标，使指标建立在切实可行的基础上。充分调动地方政府和工作人员的积极性和创造性，最大限度地挖掘潜力，提高绩效。三是评价指标要有可操作性。能够量化的尽可能量化，不能量化的指标，尽量使用如“优”、“良”、“一般”、“较差”、“差”等多阶标准。同时，指标应该做到以精取胜、以质取胜。

（七）工作推进与高度提升相统一。考评指标内容及构成的设计，要与十七届三中全会有关精神契合，具有国家发展战略布局的高度和可推广的普适性，为中国改革发展创造新经验、提供新示范的基本精神。所以，考评指标体系的设计，既要对地区发展实际有深入研究，又要充分吸纳国内其他地区的有益经验，充分吸纳专家学者的研究成果，适当突破，增添个别考评指标。

（八）起点公平与程序公开相统一。公平公正是考评制度设计的基本要求和考评结果有效性的保证。起点公平是结果公平的前提，程序合理公开透明是结果有效性的保证。因此，对城乡统一的公共服务制度建设的考评指标体系需要建立考评对象自我考评与社会考评相统一的机制，公开标准和流程，引入多方面评价机制，规范考评过程，保证考评工作公平公正，有效服人，起到推动公共服务健康发展的作用。

四、评价体系的基本思路

（一）公共服务均衡发展评价对象是涉农县区市区域和政府，同时包括乡镇社区。我国的行政管理体制和经济管理体制，区县一级都是政府职能的执行者、政府责任的承担者和政府目标的落实者，所以设计城乡公共服务均衡发展指标体系就要体现出评价具有客观性、独立性、可衡量性和可操作性。

（二）公共服务均衡发展评价思路。提高农村公共服务供给能力和管理水平是城乡公共服务均衡发展评价的主要目的。

首先，城乡公共服务的均衡发展，涉农的县区市需要明确统筹发展的目标，解决“干什么”的问题，以此加强公共服务均衡发展的目标管理。一是考察城乡公共服务均衡发展理念的明确程度。构建公共服务均衡发展，需要具有均衡发展理念和战略发展理念。政府要通过制定战略目标和发展规划来构建战略规划，尤其是建设规划要与公共服务建设相对接。均衡理念是进行城乡统筹发展的基本工作理念，从战略发展理念看待公共服务发展是工作推动力的直接因素。二是考察城乡公共服务均衡发展推进计划，包括建立完善的年度计划、季度计划和月度计划，以及科学的工作落实方案，明确推进计划的责任人和责任部门。三是制定有效的考核标准，包括对于公共服务改善相关部门和个人的考核标准制定，考核节点、工作进度安排以及标准的量化程度（见图1）。

图1 城乡公共服务均衡发展的目标评价体系

其次，城乡公共服务均等发展，提升农村公共服务均衡水平需要衡量公共服务工作机制是否积极、科学与合理，以此加强公共服务均衡发展的过程管理。一是考察是否建立了积极的供给机制。积极的供给机制必须具有一个完整顺畅的供给体系，包括从各类公共服务项目提供部门在农村公共服务上形成覆盖基本公共服务所有项目在内的完整的组织结构架构、明晰的组织职责、合理的组织分工，以及有效的衔接配合机制与强有力的保障机制，涉及提供公共服务的人力、财力、基础设施和制度政策等的保障。在建立供给体系的基础上，有没有对提供公共服务主体进行明确责任，有没有建立激励与约束机制进行保障；有没有对各级财政对农村公共服务提供提出明确提供方案，以何种文件或政策保障供给；有没有对提供公共服务需要的基础性公共设施及专项建设提供机制；有没有对公共服务供给提供制度安排，制度安排的约束力以何种形式表现。二是考察是否建立了科学的管理机制。所谓管理机制，主要是指在公共服务提供与运行过程中，对公共服务的计划、组织、领导、控制等各个管理环节设置较为完整的手段和分工安排，明确公共服务的管理主体、维护主体、监督主体和评估主体。一方面，对于城乡公共服务的均衡发展，需要供给公共服务职能部门的管理与基层行政组织之间的明确分工协作配合，建立明确的分工协作机制，建立公共服务专项项目建设和维护的属地管理机制，制定明确的管理文件。另一方面，有没有明确对公共服务项目建设和管理建立长效监督和评价的部门和个人责任。三是考察是否为发展机制建立基础。所谓公共服务的发展机制，就是突破政府作为公共服务单一供给主体的公共服务，构建多元参与机制、多元投入渠道、多元监督主体和多元治理体制。在一定时期内，政府是城乡公共服务的唯一供给者，然而引入激励机制，形成多元主体已经成为公共服务建设的发展方向。要建立公共服务的发展机制需要考察三个方面，一要看有没有形成完整的参与共创机制，包括与民间资本主体、NGO、国有公司等建立较为密切的信任关系；二要看有没有组建运行良好的治理机构，对多元参与进行有效治理，协调各参与主体间关系；三要看是否建立自我造血机制，随着财税体制改革的推进，引入公共服务市场化机制，增强公共服务自我造血功能，不断提高公共服务可使用资金（见图2）。

图2 城乡公共服务均衡发展的过程评价体系

最后，城乡公共服务均等发展，促进农村公共服务均衡发展来衡量公共服务，对公共服务发展水平的结果进行管理，即绩效管理。对于公共服务的绩效管理与构建服务型政府，提升政府的个体效能有着重要实践意义。对城乡公共服务均衡发展的绩效评价主要分为三个方面，分别是工作效率、服务效果和制度改进。

第一，城乡公共服务的工作效率评价。工作效率评价旨在考察相关部门是否完成了相应的公共服务任务。工作效率体现为是否按照计划完成相应的公共服务数量和标准。工作效率的评价一般采用较为客观的评价方法，按照事先制定的定量标准进行直接评价。

第二，城乡公共服务的服务效果评价。公共服务的受众是公共服务效果评价的最佳主体，也是政府公共服务实际目标客户，公众的满意度将是评价服务效果的基本导向，这一效果的评价倾向于主观评价方法，主要采用问卷、访谈、直接信息反馈等手段进行评价。公共服务效果首先包括公众的“办事体验”，即公众在与政府进行公共服务互动过程中感受和体会到的服务态度、服务水平、服务效率、服务成功率等。其次包括公众在经济社会生活中感受到的公共服务带来的实际效果改善程度，比如交通状态、受教育的难易、文化生活的丰富性以及自然生态环境的舒适性等。再次包括其他地区的公众以及社会各界对该地区的公共服务改善的评价，比如相邻或相似区、县、市、乡、镇等对被评价地区的公共服务状态的感知程度。公众站在被评价客体以外，从而能更独立、立体、全面地体现公共服务对区域发展的改善作用。这方面的评价主要通过定期搜集外地和外部门的社会反响作出评价。

第三，城乡公共服务的制度效用评价。城乡公共服务的均衡发展不是一个短期的“政绩工程”，而是城乡统筹中服务型政府建设的长期任务。只有通过对城乡公共服务均衡发展的思想、理念、制度及政策进行持续不断地改进，才能将一项工程演变为政府基本职能和基本能力，该维度的评价主要通过专家评价打分。这包括相关基层领导的价值理念对公共服务均衡发展的认识以及持续改进的意愿；公共服务均衡发展水平的纵向比较，与过去水平不断比较，评价其增长速度和结构变迁；相关部门对公共服务均衡发展存在的问题能否主动且清楚地了解；是否存在持续改进的动力和方案等（见图3）。