我国公共政策自组织执行的价值维度及策略<br/>——以被组织与自组织理论为视角

我国公共政策自组织执行的价值维度及策略
——以被组织与自组织理论为视角

2011-10-12汪霞

天津行政学院学报 2011年1期

关键词：理性政策政府

汪霞

（武汉大学，湖北武汉 430072）

我国公共政策自组织执行的价值维度及策略
——以被组织与自组织理论为视角

汪霞

（武汉大学，湖北武汉 430072）

政策执行是由社会建构，所以政策执行的关键应聚焦在社会领域。政策的被组织执行向自组织执行演变是政策执行方式的跃升，它由一系列内外部因素驱动。政策的自组织执行有助于公民反思理性的积累，社会资本的传递和公民社会的培育，有助于实现政府瘦身，保持政策的连续性与稳定性，促进社会的政策认同，培育社会主体公共理性精神和发展民间组织。构建社会互信和创建具有激励效应的学习机制是实现政策自组织执行的有效策略。

政策自组织执行；价值维度；策略

一、问题的缘起

在公共政策领域，政策执行阻滞大、政策执行成本高、政策执行效果差是学者们普遍关注的问题。大多数研究者都从行政权力配置、行政机构设置、行政人员素质以及政策本身的科学化合理化上寻找其根源。事实上，政策执行效果好不好，不仅与以上所述因素有关，更重要的是与政策的受众群体对政策的接受与认同有关。一般来说，政策执行与政策制定涉及两个要素，即路径和核心领域：政策制定遵循的基本路径是从社会公众利益诉求到政府决策的过程，它的核心领域在政策的决策系统（见上图）［1］。社会公众的利益诉求最终能否转化为公共政策议程取决于各种政治力量在政策决策系统内的互动博弈和妥协的结果。而政策执行却遵循与此相反的路径：它是把政府的意志、目标和方案落实于社会的过程，它的核心领域不在政府而在社会，它的成功与否取决于社会能否接受、顺应政府的意志和方案，并同意按照该意志和方案去改变已有的行为。从这个意义上来说，公共政策制定虽然反映的是社会的诉求，但它被政府建构，而政策执行是贯彻政府意志的过程，它却是一个社会建构的过程。当从这个角度来考察政策执行时，研究的焦点就自然不应只集中在政府机构及行政人员上，而更应关注政策如何被社会所建构、政策如何内化为政策客体的自觉行为，这种聚焦点的改变不仅涉及政策执行研究的重点转向社会和政策目标群体，也涉及政策执行模式从被组织执行到自组织执行的巨大改变。政策的执行模式唯有实现从被组织到自组织的转变，政策执行的社会阻滞才能减少，零摩擦、低成本的政策执行才可能实现，政策效果才可能得到提升。

政策制定过程与政策执行过程之比较图

那么，何谓政策被组织执行和自组织执行，二者之间有何关联，如何转化，政策的自组织执行有何价值，又何以可能呢。本文将围绕这几个问题展开论述，以期在降低政策执行成本，提升政策执行效果的理论研究上做一个抛砖引玉的解答。

二、从被组织到自组织的政策执行

政策的被组织和自组织执行根源于“协同学”创始人哈肯（H.Haken）在1976年提出的“自组织”概念。“如果一个体系在获得空间的、时间的或功能的结构过程中，没有外界的特定干涉，我们便说该体系是自组织的。这里‘特定’一词是指，那种结构或功能并非外界强加给体系的，而且外界是以非特定的方式作用于体系的”［2］（p.11）。他用一个通俗的例子解释了自组织与（被）组织的区别。哈肯说，比如有一群工人，“如果每一个工人都是在工头发出的外部命令下按完全确定的方式行动，我们称之为（被）组织，或更严格一点，称它为有组织的行为”，“如果没有外部命令，而是靠某种相互默契，工人们协同工作，各尽职责来生产产品，我们就把这种过程称为自组织”［3］（p.191），这是自组织与被组织的协同学定义。学术界的一般看法是，“自组织”（self－organized）是指事物无需外界特定指令、自行组织、自行创生、自行演化，能够自主地从无序走向有序，形成有结构的过程，而“被组织”（organized）则指事物的有序化、组织化，不是它自身的自发、自主过程，事物不能自行组织、自行创生、自行演化，不能够自主地从无序走向有序，而只能依靠外界的特定指令来推动组织和向有序的演化，被外部动力驱动的组织过程或结果。举例来说，自由恋爱是“自组织”，包办婚姻是“被组织”，市场经济主要是“自组织”，而计划经济则主要是“被组织”［4］（p.3）。自组织系统和自组织过程不仅极为普遍，而且与人类社会密切相关。公共政策的自组织执行基于这样一种观念，即每个行为主体对自己的行为是负责的，并具有相应的行为能力，因此行为主体的自主行动，会使政策执行达到理想的状态，每个执行行为主体都会因为接受认同政策指令而将这种指令内化为日常行为规范和行事惯例。这种执行方式不需要甚至排斥权威的指挥，而有赖于行为主体的自主行动，它会演化成为公共政策执行的最佳方式。与此相对，公共政策被组织执行则以政府权威和官僚制度为基础，强制和威胁是主要手段。从政策过程自身演化来看，被组织和自组织执行是政策执行的前后两个阶段；而从政策执行方式来看，它们是两种截然不同的执行模式，这种模式的差异决定了二者的执行效果具有巨大差别。二者的执行效果孰优孰劣用当代英国著名法理学家哈特（H.L.A.Hart）之言也许能得到说明：“如果一个规则体系要用暴力强加于什么人，那就必须有足够的成员自愿接受它；没有他们的自愿合作，这种创制的权威、法律和政府的强制权力就不能建立起来。”［5］（p.196）

众所周知，公共政策不会自动地实施，政策的实施过程需要“被组织”，但是，政策执行更多的是一种自组织执行过程，也必然经历从被组织到自组织执行这一转换过程才能持续存在。政策执行虽是以政府设置机构、布置人员、安排物力等被组织形式为起点，但是正如前所述，政府的执行活动实质是一个社会建构的过程，而社会系统有自己的复杂的运行逻辑，以至于政府不可能从社会系统以外对其发展进行有效的全面控制。政策的社会建构过程不是政府以被组织的方式能够实现其目标和意图的，它实质是一个社会自身运转逻辑的体现，是社会自组织运行的结果表征。政策虽不排除政府通过外在的特定手段干预达到特定的政策效果，但应确实排除政府对整个社会系统施加广泛而长期影响的可能性。政策的自组织执行意味着社会“一种自主而且自我管理的网络”，而且“自主的体系有更大程度的自我治理的自由。解除管制、政府撤出以及间接控制……表达的都是政府要更少直接管制和控制的意思，这些变化给社会制度带来的是更大的自主和自治”［6］（p.53）。在政策的自组织执行过程中，政府依然有其基本和最小限量的职责：构建（解构）与协调；施加影响和规定取向；整合与管理［7］。政府在履行这些职责时也必须认真考虑政策执行涉及的相关社会系统内部的运行规律和逻辑，按照这些系统之间存在的实质性的、社会的和跨越不同时空的相互依存关系把这语境加以协调，可能存在对这些系统的全面发展进行“调控”的较好前景［8］。在政策的自组织执行过程中，政府的强制力受到限制出于许多原因：缺乏合理性、政策过程的复杂性以及有关制度的多样性和复杂性。政府只是众多影响社会系统中事情进程的行动者之一，它没有足够的权力把自己的意志加诸在其他行动者头上。其他社会制度在很大程度上是自主的，它们不受任何由上级委任的行动者的控制，即使是政府，它们在很大程度上自己控制自己［9］。

可见，政策自组织执行是从被组织执行方式中演化出来的执行模式，在这个演化过程中并不是不存在政府干预强制的力量，而是这种强制和干预由于事物间实质性的联系被限制在最边缘的层次。

在西方国家，政策执行方式正经历着从被组织到自组织执行的转变，这一变化有着深刻的演化动因：

首先，社会组织化发展和社会分化的推动。二十世纪七八十年代以来，随着新公共管理运动在西方的深度发展，市场化和民主化成为世界性潮流，早期曾广泛流行于西方的自由市场机制进行自我调节、无需国家干预的观点得到复兴。西方多元化社会中民间组织在数量方面显著增多，在资源互赖性方面明显增强，这些组织控制或提供越来越多的社会资源，它们的决策和行动对公共事务的影响愈来愈大。同时，整个社会被卷入组织化之中，公共行动越来越多地受到有组织的行动者的影响。市场化水平的提高直接推进了社会组织化和高度的社会分化。整体性的社会逐渐转向分散化的社会，政府传统强势主导政策的力量得到削弱。“作为政策成长过快的一种反应，这些国家的政策主体结构出现碎片化（Fragmentation）、部门化（Sectoralization）与分权化（Decentralization）的趋势，而整个社会“中心缺失”（Centerless）的趋势也日益明显”［10］（p.17）。组织化发展和社会分化成为政策自组织执行的现实基础和根本推动力。

其次，政府超载的现实和政策执行的社会资源依赖驱使。当今社会，国家要处理的事务日显庞杂，政府拥有资源的有限性与政府管理职能扩张性之间的矛盾使政府很难或基本不可能掌握政策执行所需要的全部信息和资源，在追求高效政策结果方面政府自身显得力不从心。另一方面，在社会分化和多元治理中心的情境下，政策执行资源高度分散在市民社会组织之中，资源依赖和交换日益紧密，社会的自主性增强，自我管理、自主自治成为普遍的呼声，政策资源主要依赖于官僚体制提供的政策被组织执行方式已成强弩之末。“因为各种机构之间关系松懈或均拥有运作自主权，彼此相互依赖而且关系复杂，存在着较大的空间——时间跨度，有共同的利害关系，或共同参加某些项目——在这种情况，自组织便是特别适宜的协调方式［8］。而“如果说对自组织的依赖增加了，这是因为日益发展的相互依赖关系已不那么容易通过市场和等级制得到协调了（而只有借助于自组织方式协调）”［7］。政府超载运转和政策执行资源在社会中高度互赖直接驱动政策执行方式从被组织到自组织的转变。

再次，社会系统固有的运转逻辑使然。著名学者卡尔·波兰尼（Karl Polany）在其巨著《大转型：我们时代的政治与经济起源》中认为，经济活动一直内嵌于社会系统之中，经济是附属于社会的。“现代市场经济意图创造一个脱嵌的领域，它试图去控制社会和自然，但这种脱嵌不会成功，完全脱嵌的、自发调节的市场经济是一场乌托邦式的建构，它是不可能存在的一种东西”［11］（p.53）。同样，政策执行作为政府行为也是附属于社会的。社会有其自身运转的逻辑，政府作为产生于社会之中的力量试图用官僚权威和强制力去控制由社会建构的政策执行方向在很多时候是徒劳的。政府在对社会进行管理的过程中，其固有的刚性管理成本约束和由委托——代理关系带来的机会主义风险，政府代理人都不可能对社会的所有层面实行全控式管理，政府对社会管理真空或管理空隙的存在就是社会组织孕生的微观层面。从现实层面上看，政府由于受行政能力或政社功能边界界分的影响，一定程度的社会自主或公民社会的形成便有其现实基础。无论是中国古代基层社会的“乡绅”治理，还是西方市民社会的理念与实践，都是社会自组织的重要表征，都对社会的稳态运转具有基础性的意义［12］。社会固有的运转逻辑是自组织的而非被组织的，任何外在力量的控制都必须合乎其规律的适度调控才能有效。

三、公共政策自组织执行的价值维度

政策自组织执行作为一种政策执行模式是政策市场执行机制和官僚执行（被组织执行）的替代模式和政策执行方式的高级发展阶段，在一定程度上说，政策自组织执行方式实现了对原有执行方式的超越，它以社会自主性和个体自决自断性为前提，投射出新的理论关怀和价值取向。

（一）反思理性的积累

公共政策自组织执行建立在有限政府和社会优先的基础之上，在自组织执行过程中各资源提供者因合作需要放弃一部分自主权，换取更良好的全面合作；政府则放弃一部分依靠权威自上而下强制的权力，换取对众多资源实体施加更宏大的影响，通过自主合作、对话协商、谈判妥协政策执行取得更好的效果。这个效果的取得是以社会主体在长时间的互动交流中形成的反思理性为基础，同时又促进反思的进一步深化。市场机制具有程序的理性，市场追求利润最大化的本质使得它天然地利用经济手段优先照顾无穷无尽分散顾客的需求。与之对应，官僚机制具有实用理性，政府的理性是实实在在的，它优先追求的是一个又一个的“有效”政策目标。自组织以第三种类型的理性——反思的理性为基础。反思理性取得成功的关键在于持续不断地自主对话协商，以此产生和交换更多的信息；以某一政策目标为愿景，实现资源提供者的合作、相互依赖，降低机会主义行为的发生。也即是说，自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，从而补充市场交换和政府自上而下调控之不足［7］。也正如特里·L·库珀所说：“没有这样（自主）的讨论，具有民主意识的公众就不可能形成并代表自己的利益行事；没有这种交流，公众建议就不可能超越自身达成共识，以致形成最后的公众裁决”［13］（p.60）。反思理性是在自组织执行过程中逐渐积累深化的，自组织执行的互赖过程进一步积累这种理性。

（二）社会资本的传递

普特南认为社会资本能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范与网络，它包括三层涵义：首先，社会资本主要是主观态度和价值观，它促使人们相互合作、信任、互惠、理解和同情；其次，它主要体现在个人或者组织的各种社会关系之中；再次，它是社会关系和社会结构的一种特性，有助于推动行动和解决问题［14］（pp.11－12）。政策自组织执行过程涉及三个层次的协调：人际的、组织间的和系统间的。最简单的人际协调利用人际关系网加强互相间的信任；组织之间关系的自组织出现在若干个相互依存而自主、且又控制着资源的组织，其协调手段主要是短期目标和组织间普遍遵循的期望和规则；系统协调最复杂，它是由于不同的组织系列谋求促进相互理解与共同发展，以期实现一致同意的宏观目标出现的。无论哪个层次的协调都有助于沟通交流，通过共同的政策目标促进相互理解，稳定相互间的期望，促进人的相互信任，使参与者乐于牺牲眼前利益而拒绝机会主义行为，最终使谈判和协调易于进行，成为以后行动上自我约束和自我限制的基础。总之，社会资本作为一种协调方式，在政策执行过程中甚至可能取代制度成为首要法则，是一种低成本的运作方式。政策自组织执行过程孕育社会资本，同时社会资本的积累和传递为今后的自组织执行奠定社会基础。

（三）公民社会的培育

“公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿地结合以保护或增进他们的利益或价值”［15］（p.49），它由私人领域（特别是家庭）、团体的领域（特别是志愿结社）、社会运动及大众沟通形式组成，在重塑国家与社会的关系，对国家权力的监督和制约、社会利益的多元表达以及强化民主的社会基础等方面发挥着极为重要的作用。在公民社会里，个人是社会生活的主体，公民作为社会生活的主体，拥有自主决定追求美好生活的能力，而宽容是维系公民社会的纽带，众多社会成员、社团组织和不同的生活方式、多样的社团多种信仰、思想、态度均能和谐共存，这是在公民和组织的相互沟通交往过程中达成的。作为一种新的执行方式，政策自组织执行提倡社会各主体对政策过程的参与，提倡各社会组织以共同的政策愿景为基点，在政策执行过程中进行独立判断、自行决策和自主性执行，通过社会个人之间、组织和系统之间的谈判、协调、竞争、博弈、妥协达成共同同意的政策结果。自组织政策执行过程不再依赖政府的权威中心，而是强调社会组织相互依赖的利益，在交换资源、信息、价值过程中达成政策目标。相互交往的过程对于培育公民意识，锻造公民公共理性，促进公民自主意识觉醒，扩大公民交往参与的潜在欲望都发挥着积极作用，而这些是公民社会不可或缺的基础因素。

（四）政府瘦身的呼吁

现代政府理论认为，政府职能有限、权力有限、规模有限、责任有限，因而建立有限政府，对政府进行“瘦身”成为时代发展的趋势和必然要求。公共选择理论大家布坎南认为，并不存在所谓的“公共利益”、“社会福利”概念，只有个人才知道自己的效用，任何外部观察者不可能确定社会的福利状况，政府具有非中立性并存在严重缺陷，必须通过社会的、结构的、宪政的方法来约束政府行为［16］，规范政府行为，加强社会自组织能力，实现从全能政府到有限且有效的政府、公共管理疆域从无所不包到量力而行这一具有普世价值的社会追求，已经成为新时代世界各国的必然选择和发展趋势［17］。以政府体制为主配置社会资源使得政府成为社会发展的惟一推动力，严重扼杀社会组织和个人的自主性、独立性和创新动力，使其对政府产生严重的依赖性；政府的社会管理不堪重负，政府管理效能低下，政府的社会控制顾此失彼在所难免。积极培育社会主体，实现社会组织的自身管理和自主反思既是有限政府和超越政府的需要，也是发挥社会潜能、实现社会全面健康发展的需要。政策自组织执行的过程是政府的政策执行职能下放社于会的过程，对于缓解政府超负荷运转、建立有限政府具有不可替代的意义。公民对政策的自主管理对于制约国家对社会生活的干预，制约政府权力，彰显公民权利，在社会权利自由和政府权力之间寻求平衡具有积极的促进作用。

四、公共政策自组织执行的策略

自组织是大自然和社会在长期的历史进化和选择过程中形成的非常优化的演化方式，自然界经过长期演化，已经证明自组织的方式比被组织方式更为优秀，人类社会在自己探索的、试错式演化的过中，也正在证明着自组织演化优于被组织演化方式。一些一直以被组织方式运行的事物、组织则在演化中使其组织程度越来越低，无序程度越来越大，情况越来越不好，一些被组织事物在其起点通过被组织方式被组织起来，而后通过一定的调节改造，改变为以自组织方式运行是可以、可能的，而似乎只有这样组织才能维护下去、运行下去［4］（pp.12－13）。在一定的策略和前提下，政策执行从被组织向自组织转化是可能的，而且只有实现这种转化，自组织执行的价值维度方能实现。

（一）保持政策的连续性与稳定性，促进社会的政策认同

社会主体是具有能动性和理性预期能力的自主独立个体，在政策过程的反复互动中，社会主体会不断地总结经验教训，根据以往政策的效果形成对现行政策的基本判断，以寻求自己的最佳对策。政策的稳定性和连续性是社会组织和个人持续自主执行政策的前提和保障，只有政策具有良好的稳定性和精确的、可度量的互惠性，社会个体和组织才会根据自身的预期，预测政策执行带给他们的利益满足和利益损失，他们才会自觉地在政策规范的限制下选择自己的社会行为，并因为政策系统持续的稳定性和相应的可预见性逐渐形成对政策的持久的、坚强的信任和忠诚。正如罗尔斯所言，“它（制度）必须多少有规律地被人民遵循，它的基本规范自动地起作用，一旦有违反的现象，稳定的力量就应出来防止进一步的违反和促进原来安排的恢复”［18］（p.6）。政策要保持连续性和稳定性，实现社会的政策认同和自组织执行方式，其基础是要实现政策制定的民主化、科学化和制度化。所谓民主化，就是社会主体才是政府决策的实际主体的原则，要通过各种方式保证社情民意传达机制畅通，使政策真正反应最大多数群体的利益；所谓科学化，是指政策制定必须听取专家学者组成的智囊机构的意见，对所要决策的问题进行周密的调查及科学的预测和严谨的论证，增强政策的知识性和合理性，避免政策的片面化和官僚化倾向；而制度化，实际上是确保民主化和科学化实现的程序化原则，程序正义是保证政策公正的关键。

（二）培育社会主体公共理性精神，提供政策自组织执行的价值性规范

公共理性是实现政策被组织执行到自组织执行的道德纽带和价值性规范。现代公民公共理性横跨国家理性、政党理性、利益集团理性和个人理性，并以成熟自律的公民社会为基础的利益整合机制和能力，作为公共领域中的现代公共理性应成为沟通、协调和统一工具理性与价值理性，个人理性与国家（政府）理性的中介与桥梁［19］。社会主体必须和其他的主体进行有效地“互动”、相互批判、监督、交流、制约的过程才能形成具有公共性、民意性、正当性与合法性的公共理性。加强公民教育是培育公共理性的第一步，为政策自组织执行奠定微观主体基础。教育有助于培养、塑造公民的公共精神，提升公民的公共理性，发展公民之间一般化的信任、互惠与同情，建立与他人合作的技巧，强化自身自主性和竞争力。通过教育强化公民之间的交流、沟通、妥协与自我约束来克制个体经济人的自利特性。其次，要强化社会主体间的协商民主与良性互动。公民之间经过协商使各方都能够了解彼此的立场，以合理的途径引导每个执行主体在政策执行中的协商和对话，创造公共对话的情境，在深思熟虑的基础上达成某种共识，帮助社会个体养成公共判断并形成共同行动的基础。最后，要营造公共能量释放场，实现社会主体之间充分的交流。行动主体间持续的、稳定的交流能增进共识、减少分歧，同时也能为政策执行者提供其他参与者最为重要的信息、新的能力和机会。面对面的交流，网络行动主体间的会议交流，现代信息技术，如电子邮件、网页和视频会议等方式都可以成为行动主体之间交流的场域。

（三）发展民间组织，构建社会互信，为政策自组织执行提供有效的载体和广阔的空间

民间组织是公民以体制内程序化方式组织化地表达意见的物质载体，是形成政策执行社会自组织的基础力量，而社会互信是政策执行的粘合剂和助推器。民间组织不仅是公民表达个人意见、实现自我价值的舞台，更是接管政府社会化职能、实现社会自我管理的基础。要健全民间组织发展的制度环境，加快党政分开、政事分开、政企分开的政治经济改革，给民间组织发展提供制度空间；加快实施有利于民间组织成长的法律法规，修订抑制民间组织成长的法律章程和政策，从审批、登记、注册、监管、经费、税收等方面对民间组织予以扶持、帮助、引导和规范，营造一个有利于民间组织健康成长的社会环境。人际和组织互信能够使原本处于原子化状态的个人建立起合作互利的关系，把人们从缺少社会道德或共同责任感的利己主义者和以自我为中心的算计者转变为利益共享、责任共担和有社会公益感的社会成员［20］。要提高社会成员对社会和他人的认同感，构建信任文化。认同感是人与人之间充分信任和联系的纽带，有认同感才会产生信任，认同是信任的基础，扩大交往，促进广泛的交流是孕育认同的基础。构建一般化制度化的信任为自组织执行提供社会空间。一般化信任能减少行为的不确定性，降低信任的风险性，促进普遍的社会交往，扩大信任的范围。要建立一定的奖惩机制，惩罚失信的短期行为，提高失信成本，增加守信利益。总之，壮大民间组织，发展互信的社会环境是政策自组织执行成为可能的物质基础和社会资本保障。

（四）创建激励效应的学习机制，提高政策自组织执行的实现力度

自组织政策执行各行为主体间的约束主要是依靠规则、规范、信任、自律等文化因素，因此政策执行结构是相对较为松散的。由于机会主义、“搭便车”行为、道德风险及成员间的欺骗，使得社会主体间的成员自组织具有内在的不稳定性。基于人的经济性和社会性的发展性特征，抑制人的机会主义行为带来的自组织松散问题，要依赖于政策被组织执行主体的政府创建具有激励效应的学习机制。具有激励效应的学习机制是政策网络成员在长期的互动过程中形成的抑制机会主义行为的社会奖惩机制。要调动各行动主体的积极性和保持行为的一致性，保持政策网络的稳定性。要建立奖惩机制，把文化因素的内在约束转化为网络成员的集体行动；鼓励行动主体相互学习，正确认识和解决分歧，形成共同一致的知识体系和集体价值，使政策网络的结构更紧密，政策网络的集成程度更高，进而能促进政策的执行。要建立指导单个行动的共同世界观，并确立有利于稳定行为主体的大方向、期望和行为准则的元治理（meta－governance），这将有助于更系统地审视和评估存在问题、资源的可获得性和需求情况，以及持续进行负面和正面协调所需的框架。通过社会声誉评价，给破坏信任和合作的败德行为者以自省和反思的外在驱动力，通过社会资本的积累来提高政策自组织执行力度。

总之，由于政府执行效果主要由社会建构而非政府型塑，我们必须把眼光聚焦在社会执行主体上。以被组织和自组织理论为视角来分析政策执行会发现，政府官僚制执行方式会抑制社会自主性，是高代价的执行方式，而社会自组织执行是符合历史潮流的低成本政策执行模式。通过一系列的机制建设，从被组织转化为自组织执行不仅是可能的，而且是必须的，这是本文的论证要义。

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［责任编辑：王篆］