论农村房屋买卖的困境与出路

牛建平

(天津城市建设学院 a. 社会科学部；b. 天津市普通高校人文社科重点研究基地，天津 300384)

1 农村房屋买卖的法律定位冲突

近年来我国城市化进程不断加快，城市扩张和小城镇的建设使城郊和城乡结合部的农村房屋身价陡增，农村房地产市场因此活跃，相应的纠纷也较多.最典型的案例是北京宋庄“画家村”案件，该纠纷产生的根本原因是因农村房屋价值的增长，卖掉房屋的农民对已经履行完毕的合同反悔，利用法律手段打起维权官司，要求法院确认其与市民签定的房屋买卖合同无效.人民法院作出终审判决，支持了原告的诉讼请求，判决双方签署的房屋买卖协议无效，被告向原告返还房屋，原告向被告支付原房的房款.这起案件是农村房屋买卖纠纷的一个典型缩影.

目前很多农村房屋买卖纠纷都与此类似，而法院的判决也与上述的判决基本雷同，笔者认为，出现上述情况的原因是现行相关的法律法规缺乏明确系统的规定，对农村房屋买卖的定位非常模糊.

目前的法律体系中涉及到房地产的部门法主要有《城市房地产管理法》和《城市规划法》等，这些法律都是用来系统地阐述城市房屋所有权的问题，没有涉及到农村房屋.根据我国传统的不动产“房地一体”的关联性理论，农村的房屋是建造在农村宅基地之上的，因此农村房屋的流转必然受到土地流转的限制.我国有关农民宅基地的法律法规也只是零星的散落在《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》和《村民委员会组织法》等法律法规中.与此同时，对散落在上述几部法中的关于农村宅基地问题的法条也出现了冲突.

(1) 《土地管理法》内部冲突.根据《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设.但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”.根据该条款，只有在“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的”情况下，农民集体所有的土地的使用权才可以转让，因此可以认定农民不能处分自己的房屋.然而在《土地管理法》第 62条第 4款规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”，依据该条款规定，法律又有允许农民买卖自己房屋之意.

(2) 同位法的冲突.《物权法》第155条规定“已经登记的宅基地使用权转让或消灭时，应及时办理变更登记或注销登记手续”.该条款也表明了农村宅基地及房屋是可以转让的，而《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”.该条款认定农民不能处分自己的房屋.

(3) 行政规章与司法解释之间的冲突.国务院办公厅1999年发布的《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》第2条第2款：“农村的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民在农民集体土地建住宅，有关部门不得违法为建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证.”为了进一步确定农村房屋买卖的违法性，国土资源部于2004年11月发布的《关于加强农村宅基地管理的意见》(以下称《意见》)中规定“严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”.

从这些规定中似乎可以看出城镇居民购置农村住宅是违法的.然而最高人民法院于 1992年 7月 9日对《关于范怀素郭明华房屋买卖纠纷一案的请示报告》的批复中确认了宅基地上的房屋转让的原则，该批复的内容如下：“房屋买卖系要式法律行为，农村的房屋买卖也应具备双方签订书面契约、中人证明、按约定交付房款以及管理房屋的要件；要求办理契税或过户手续的地方，还应依法办理该项手续后，方能认定买卖有效.”由此可见最高人民法院认定农村房屋转让合同是有效的.

从上述的三种冲突可以看出，我国的法律法规对于农村房屋的处分权出现了相互矛盾的规定.从法律的效力上看，《物权法》和《土地管理法》属于基本法，是上位法，《关于加强土地转让管理严禁土地炒卖的通知》和《意见》是行政规章，属于国务院的下属部门作出的规章，是下位法，而法官无论援引何种法，甚至援引同一部法律《土地管理法》的不同条文，也会作出截然不同的判决结果.这就将农村房屋买卖是否合法，即农民对自有房屋是否具有处分权，置于困境，从而导致司法实践中农村房屋不能置于房屋买卖的二级市场.

2 农村房屋买卖的困境之辩及路径选择

2.1 困境之辩

在农村房屋及宅基地使用权能否转让的问题上，学术界主要存在三种观点.

(1)“无效说”. 该学说以我国学者孟勤国教授为代表，认为农村宅基地使用权属于不得转移或限制转移的土地使用权，因此宅基地上的房屋所有权也不得转移或限制转移.其论证为，农村宅基地分配制度有两个基本含义：一是农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地.每户只能分一处宅基地以及每户用地标准，确保了每户农民都得到一块栖息地，体现了社会公平，实现了基本的社会保障.二是宅基地必须真正起到使农民安居乐业的作用.宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了农民不因贫穷而流离失所.这两个基本含义是不可分离的，因此农村房屋及宅基地使用权是不能买卖的.这是当前的主流学说[1].

(2)“有效说”.该学说认为从法律的角度讲，认定农村房屋买卖无效存在法律障碍.农村房屋所有权是一种对世权[2]，无论是《物权法》还是《土地管理法》都未明文禁止宅基地使用权的转让，甚至《物权法》155条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭，应当及时办理变更登记或者注销登记.”同时，《合同法》第52条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，而目前我国相关部门作出的禁止农村宅基地买卖的规定并不属于法律或行政法规，有些甚至只是地方出台的地方规章，因此不能作为认定合同无效的依据.因此根据民法的精神，“法不禁止即为允许”.法律不禁止村民对其房屋买卖或出租，根据“地随房走”的理论，宅基地的使用权及农村房屋买卖是有效的.

(3)“折中说”.我国学者韩世远提出设立“宅基地法定租赁权”以解决农村房屋的自由流转问题.该学说认为农村的房屋和宅基地是两种不同的权利，应通过物权法解决房屋的归属问题，通过合同法解决宅基地的流转问题，目前农村房屋买卖法律困境的最佳解决途径是借鉴我国台湾地区的法定租赁权的理论[3].台湾地区的《民法债权编》第 425条规定：“土地及其他土地上之房屋同属一人所有，而仅将土地或仅将房屋所有权让与他人，或将土地及房屋同时或先后让与相异之人时，土地受让人或房屋受让人与让与人间或房屋受让人与土地受让人间，推定在房屋的使用期限内，有租赁关系.”农村房屋的买受人在取得房屋所有权的同时，对房屋的宅基地并没有取得宅基地使用权，而取得了作为债权的宅基地的法定租赁权由法律直接规定.租赁的标的物是宅基地的使用权.在这种法定租赁权理论下，即使受让人是集体经济组织以外的人，其受让农村房屋后，虽不能享有该集体经济组织的宅基地使用权，但与集体经济组织建立了法定租赁关系.这种“法定租赁权”为我国解决农村房屋问题提供了参考.

2.2 路径选择

上述三种不同的路径，笔者赞同合同有效论的选择，原因有以下几种.

(1) 如前所述，农村房屋买卖合同有效，目前从法律层面上不存在障碍.我国规范农村房地产买卖不能仅依靠文件和地方政策的调整，而必须依靠明确的法律，从目前的《宪法》、《土地法》、《物权法》来看，农民对自己的房屋享有完整的物权，而限制农民对自己房屋的处分权导致了农民的房屋所有权不是真正意义上的财产所有权，这显然是违背宪法的，与我国法治进程不一致.

(2) 农村房屋买卖合同的有效能够更好地维护农民的合法权益.农村的市场化、城市化是我国农村发展的一个必然趋势，计划经济体制下形成的农民宅基地制度已经不能适应农村城市化和市场化的需要.大量的农民融入城市的过程中，首先面临的是经济地位的巨大差异，如果限制了宅基地使用权的转让，从长远看不利于保护农民的合法权益，尤其是许多城市的“城中村”的市民，通过政府征用宅基地，拆迁后从农民变为市民，并获得了多处房屋，但因为土地性质使得他们的房产不能进入到二级市场，导致很多人以远低于市场的价格将自己的房屋出售.因此从长远看，国家以行政法规、政策等形式刚性限制宅基地的流转是不利于保护农民利益的.

(3) 在实践中我国很多地区在用不同的方式变通农村房屋的买卖问题.较为典型的是 2005年天津市华明镇实施的“宅基地换房”的措施，这种做法是由天津市政府牵头，让农民用自己的宅基地置换政府的房屋.即在一个村 90%的农民自愿的前提下，农民申请与村委会和镇政府签订换房合同，标准是1 m2的农村房屋换取1 m2的商品房，华明镇的农民所换取的房屋的土地性质属于国有性质，换取的商品房可以在市场上自由买卖[4].可以看出华明镇用这种方式变通了农村房屋的买卖问题，天津市的很多乡镇都在效仿这种“宅基地换房”的模式.

另外，2008年7月湖南推行了“农屋新政”，通过登记颁证对农民房屋所有权进行法律确认，赋予农民与城镇居民同等的国民待遇，使农村房屋可以抵押给银行，拓宽了农民的融资渠道[5].

苏州市郊区已进行试点，补缴40%的土地出让金后，农村房屋可上市买卖，通过补缴部分土地出让金，将宅基地性质变为国有土地，买受人取得房屋所有权及国有土地使用权[6].

这些做法都说明了农村房地产市场的活跃程度，符合当前我国的形势，这些措施也都是政府在解决农村房屋买卖问题时可以借鉴的方案，因此国家应该本着“宜疏而不宜堵”的原则，将农村房屋纳入我国基本法《合同法》、《民法通则》和《物权法》等法律保护的对象中，而不能再将农村房屋的纠纷作为另类问题来处理，从而改变现在因“土地使用权买卖无效，而株连到房屋买卖合同的效力”、“房屋交易合法，土地交易非法”的被动局面，同时也是从根本上保护了8亿农民真正的物权，根本上保障农民的利益.

3 结 语

针对农村房屋买卖及宅基地使用权的问题，目前我国法律规范少，而且倾向于原则性规定，操作性低.在司法实践中，实际调整该问题的大多为各种各样的地方性法规、政府规章和相关职能部门的文件，内容粗浅，系统性差，而且存在诸多矛盾和冲突，导致了职能部门在处理问题时出现不同的矛盾.因此与结构完善、内容丰富的城市房地产立法相比，农村房地产立法的这种真空，已经明显难以应对当前农村房屋买卖纠纷增多的现实.因此笔者建议，立法机关应当针对农村房屋买卖问题尽快出台相应的立法，对不同主体之间的农村房屋买卖的效力作出明确的规定.尽快弥补农村房地产立法的空白.从长远的角度看，此举可以活跃农村房地产市场，促进社会主义市场经济正常、有序地运行，从而保证交易的安全和稳定，也保证了农民的利益.

［1］孟勤国. 物权法开进农村宅基地交易之辩[J].法学评论，2005(4)：26-31.

［2］程 啸.中国抵押制度的理论与实践[M]. 北京：法律出版社，2002.

［3］韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律，2005(5)：26-31.

［4］马 坤.华明镇宅基地换房复垦[N].滨海时报，2008-12-22(1).

［5］李 杰.农屋新政嘉兴市试行农村房屋抵押[J].中国农村信用合作，2008(4)：24-25.

［6］钱振渊. 农村房屋买卖合同效力的认定[N].江苏经济报，2004-10-20(2).