合村并居政策的性别分析——基于山东省德州市的考察分析

于光君

传统的村庄是从事农业生产的农业人口聚居的空间形态，是农村基本的管理单位。随着我国市场经济的发展和城市化进程的加快，土地资源日益短缺，而传统村庄的空间形态和空间布局却造成土地资源的巨大浪费。因此，整合农村土地资源，以农村大社区取代传统村庄成为社会发展的必然趋势。作为政府行政推动下的合村并居是对传统农村聚居形式的诱发性改革，是推进社会主义新农村建设的主要典范和重点模式。问题是，新农村社区建设是否体现了先进的性别文化，新农村社区的公共政策是否具有性别意识？本文以山东省德州市为例，从社会性别的视角对合村并居中的公共政策进行考察和分析。

一、德州市的合村并居

（一）合村并居的必要性

合村并居是以建设社会主义新农村，提高农民生活水平，扩大可耕种和可开发、流转、出租、建设用地为目的，将几个临近自然村合并成一个新型社区的工程。推行合村并居，是改革落后农村结构和管理体制的重要选择，对推进城乡统筹、城乡一体化有重要意义。

德州市是地处鲁西北的农业大市，村庄数量多、规模小，土地资源浪费严重。全国共有建制村65万个，仅山东省建制村就多达8万个，比邻近的河南省和江苏省分别多出3.2万个和6万个。德州市农业人口占全省的6.4%，建制村数量却达8319个，占全省10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756个，占57%，最小的村仅29人。全市城镇化率为38%，比山东省平均水平低10.3个百分点。全市人均居民点用地达257平方米，高出国家标准107平方米。全市“空心村”比例达80%，有的村庄房屋空置率高达50%。村级组织运转成本高，基层负担重，全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。基础设施建设成本高，公共服务水平低，因村庄过于分散而导致低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，收效甚微。村级管理水平低，带领群众增收致富难，村小人少，民主管理难。所以，有必要通过合村并居整合各种资源，降低管理成本，提高管理水平，以提高农民的生活水平。

（二）合村并居的实施及结果

德州市在充分考虑综合因素的基础上，结合城镇总体规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划等，以县为单位，研究制定村庄合并布局规划，按照先易后难、分步推进的工作思路，提出了全市村庄合并3年目标和实施方案。2008年上半年，德州在所属每个县、市、区各确定一两个乡镇试点。2009年3月，出台了《关于推进全市村庄合并社区建设的意见》，先选择17个乡镇500多个村进行试点，在总结经验的基础上全面推开。在尊重农民主体地位和合法权益的基础上，坚持因地制宜，分类指导，考虑人文、地理等因素，探索出七种合并模式。

在不到两年的时间里，德州市共减少建制村4980个，村庄合并率达60%，新建3339个社区性组织。通过村庄合并，德州“村均人口”由合并前的527人增加到1396人。社区人口规模基本达到了1500人左右，保证了文教卫生、商贸流通等公共服务资源在农村社区的有效利用和长期运作。村庄合并后，干部职数逐渐减少，办公费、招待费等支出大大减少，有效地降低了村级组织的运行成本。全市村庄合并、社区建设完成后，每年节约村级运行费用近2400万元，可节约土地近100万亩。

合村并居虽然转移安置了部分劳动力，但现有就业水平仍然满足不了群众的需要。对于长期从事农业生产的农民来说，到新社区居住后，生活成本增加，耕种不方便，是现实而具体的问题。

二、合村并居的政策及其性别分析

合村并居并不是简单地拆旧村建新村，而是一项关涉经济、社会、政治、文化和生态环境建设的综合性工程。合村并居的过程，也是一个政府通过制定新的公共政策对社会公共利益进行权威性再分配的过程。

（一）公共政策的内涵

公共政策是一个内涵非常丰富的概念，国内外学者对此有不同见解。国外学者代表性的观点有：戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配；伍德·威尔逊认为，公共政策是由有立法权的人制定，而由行政人员执行的法律和法规；卡普兰认为，公共政策是指拥有价值、目标与策略的宏大计划；托马斯·达伊则认为所有政府决定做的或决定不做的事情都是公共政策。我国有些学者认为，公共政策是党和政府用来引导、规范有关个人行动、机构团体的指南或准则，其本质是政府对社会公共利益的权威性分配。综上所述，公共政策是指在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中，依据特定时期的目标所制定的行为准则。公共政策的界定有广义和狭义之分：狭义的政策指的是政府等决策部门对公众利益和公众行为的规制和分配的措施；广义的政策指的是政府及立法机构制定的对公众利益和公众行为的规制和分配，包括法律在内。本文是从广义上来使用公共政策这个概念的。

公共政策分析是对政府为解决各类公共问题所选择的政策的产生原因、本质及实施效果进行的研究。[1]32对于公共政策的制定与实施过程，以及公共政策内容本身，政策分析都要进行事实分析、可行性分析、利益分析、价值分析和规范分析。但由于公共政策的制定不仅与价值取向、发展目标相关，还与性别的比例及有无性别视角相关[2]267，公共政策与性别利益之间具有密切联系，它可以使某些利益群体获益，也可以使另一些利益群体受损。然而，在现实生活中，性别利益往往淹没在公众利益之中，被排除在公共政策的视野之外。[2]267为了实现社会性别的公平，有必要从社会性别的视角来审视现行的公共政策，并对其进行性别分析。基于性别视角，可以将现行的公共政策归结为五种模式：消极的差别对待政策、性别平等对待政策、积极差别对待政策、性别中性政策和社会性别意识政策。

（二）德州市合村并居的政策及其性别分析

为了保持稳定性，减少由于利益格局调整而产生的震荡，德州市制定了“五不变一不降低”政策，即合村后，原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低。有效破解了干部安置、债务处置、新村选址等难题。具体分三步实施：合村子——选班子——建社区。但是由于合村并居不仅仅是通过村庄合并减少村庄数量置换更多土地的过程，而且是一个建设与传统村庄有质的区别的新的农村社区的过程，是一个资源整合、利益调整与重新分配的过程，因此，在执行“五不变一不降低”政策的前提下，也会针对新问题和新情况制定新政策。

1.关于新社区班子建设的政策

推进村庄合并的过程，也是农村班子大调整的过程。德州市以村庄合并为契机，加强农村党组织和农村政权建设，理顺管理组织体制。为强化农村基层组织建设，充分发扬民主，让广大村民选出自己满意的“当家人”。通过合村并居整合了党建资源，拓宽了选人用人范围，一批政治素质高、致富能力强、思想品德优、工作作风好的优秀人才被选进社区班子，多少年来上级要求解决、各地也在努力解决而一直没有解决的三类支部问题，通过合村并居，一举得到解决。

在合村并居过程中，严格按照村民委员会组织法和《山东省行政区划管理办法》等法律法规，把几个村合并成一个农村社区，组建社区党支部或党总支，同时成立社区管委会作为过渡期临时机构。村委会的选举，实行委员、主任两轮选举，即自然村选举产生社区委员，社区村民大会票决产生主任。选举严把选举登记关、候选人资格审查关和选举大会组织关，唱票、计票全程公开。村民委员会一般由3—7人组成，各自然村至少有1人进入社区村民委员会。合村并居促使多套领导班子合并，从而减少了村干部职数，减轻了农民负担。合村并居后，全市社区（村）干部由原来的30047人，减少到17955人，减少了40.2%，其中女干部减少幅度大于男干部。全市农村社区干部平均年龄45岁，比合并前下降4.6岁；高中以上文化程度的占57.5%，提高19.5%；社区委员会中有企业、有项目的“能人”占54%。

例如，德州市A社区由9个村庄合并而成，通过“两推一选”，选举出了社区支部书记和社区委员，9名干部全部交叉任职，“两委”干部比选举以前减少了21名。合并前30名干部中，10名女干部；合并后的9名干部中，女干部仅1人，还担任不重要的职务。

新社区班子成员的遴选侧重于致富能力和社会影响力，没有考虑性别群体的利益。在新社区组织建设中，为了保证各自然村在新的社区委员会中能够有自己的“代言人”，德州市作出了“各自然村至少有1人进入社区村民委员会”的规定，而没有对女干部的人数作出明确规定。女干部在社区委员会中的人数显然是参照现行法律法规的规定，而我国现行的法律法规对村民委员会中女干部的职数没有作出明确的、具有可操作性的规定，更没有作出女干部的职数不低于30%的硬性规定。新中国成立以后，我国政府制定并积极推行妇女参政的性别比例保障政策，规定在权力结构中女性的比例要占到20%左右。国务院颁布的《中国妇女发展纲要（1995—2000年）》《中国妇女发展纲要（2001—2010年）》中，要求村委会女性要占一定比例，鼓励和推动妇女参与讨论和决定基层公共事务。现行的《中华人民共和国村民委员会组织法》也作出了相应规定：“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成……村民委员会中，妇女应当有适当名额”。2002年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅14号文件也进一步强调：“要保证妇女在村委会选举中的合法权益，使女性在村民委员会成员中占有适当名额。”根据联合国的有关研究，任何一个群体的代表在决策层达到30%以上的比例，才可能对公共政策产生实际影响力。我国现行法律法规所规定的女干部职数远远达不到这一比例，女性群体的要求和声音难以在决策层表达出来，致使女性群体的合法利益整体上被忽略。

性别比例政策与民主选举、公平竞争是否是相互矛盾的？主流的观点质疑我国在计划经济时期建立的性别比例政策，认为按照公平竞争的原则就应当取消性别比例，因为公平竞争为妇女竞争提供了较为平等的机会。于是，在村委会组织法中始终没有确立女性参与村委会的名额，未能确定一定的性别比例，出现了性别比例政策弱化以及执行乏力的现象。由于当代中国农村社会仍然是一个性别分层的社会，“性别分层反映了男性统治——权力和声望更多地给予了男性而非女性的社会现实”。[3]383在民主选举过程中，每个村民都有其心目中的“应当”的标准，妇女当选村委会组成人员的可能性极小。这个看似民主的选举过程，实际上没有实现男女平等。民主不仅仅是男女公民拥有选举权与被选举权共同参加选举的过程，还是男女公民共同参与制定政策和法律、共享权利、共享利益的过程，民主平等地反映男女公民两部分人口的利益和权利。当女性缺乏一定数量时，女性群体的利益就得不到表达，这时，国家应当采取一定措施，以国家干预的方式使公开竞争与性别比例结合起来，保障一定数量的女性参与到村委会中，保证妇女的参政权利。

2.房屋置换政策

我国宪法、土地管理法、物权法等法律法规明确规定，土地的归属有国家所有和农村集体所有两种形态，而对农地产权主体的界定是模糊的。村民小组、行政村、乡镇三级都可能是土地所有者主体，又都不是明确的主体。[4]38-40对于宅基地，农民虽然不享有所有权，但依法享有使用权。20世纪90年代后，政府土地管理部门给农民宅基地发放了“农村集体建设土地使用证”，进一步确认了农民的宅基地使用权。事实上，农民的宅基地除了不能进入市场公开买卖，实质上形同私有，农民从心理上也有这种认同。因此，政府要保护农民的利益，合理分配因宅基地置换而产生的利益，真正使合村并居达到利国利民的目的，不至于扭曲变味，成为剥夺农民的手段。除此之外，最直接的问题是房屋置换问题。在德州市，各地根据不同情况，采取政府补贴、“一换一”等不同办法让村民用旧房换新房。

下面，我们具体考察一个新建社区的房屋置换政策。

新社区是以C村为基础，附近其他7个村子合并过来建成的。根据县里制定的有关搬迁的规定，C村村民不分现有住房的好坏和大小，只要交纳5.8万元，就可以用现有住房换到新建社区200多平方米的二层别墅。其他搬迁过来的村民也可以根据自己的经济实力选择住宅，比如，交4万元可以选择120平方米的，交2万元可以选择80平方米的。建设一座别墅需要资金11.8万元，其中按照县有关补贴政策，每个搬迁户得补偿金5万元，同时，置换出的复耕土地约有1万元左右的收益，加起来约6万元，剩余的只需每个农户交5.8万元即可。农民用宅基地的使用权置换楼房的居住权，新楼房没有宅基地证，也没有房产证。

新建社区的房屋置换是以家庭为单位进行的，一套旧平房换一套新楼房，这种做法直接、简单、明了，减少了不必要的麻烦，从表面看来是公平的，但以家庭为单位进行房屋置换容易导致女性权利的遗失。另外，适龄未婚的男女青年由于未组建家庭，往往被剥夺了福利分配的权利。

在中国，家庭一直被视为社会的细胞，家庭是一个情感、血缘和利益的整体，而忽视每个家庭成员个人的权利和责任。时至今日，家庭依然延续着父权制的传统，家庭男女成员的权利和责任是不对等的。男性在继承家庭财产等方面享有天然的权利，而女性的权利——选择结婚居住地、要求孩子随母姓、继承父母的家庭财产等——被视为非分之想，合法而不合俗。当以家庭为单位进行“一对一”房屋置换的时候，女性就会丧失自己应有的权利。以家庭作为一个置换单位暗含着性别陷阱，政策决策者未采取防范措施来矫正以家庭为单位“一对一”置换导致的性别问题，没有解决女性不再无意识地被剥夺的问题。合村并居并不是简单地拆旧建新，而应当是一个实现农民社会向市民社会转型、促使男女更加平等享有各种权利的过程。

3.福利政策

在德州市的D社区，对社区居民开始享受各种福利的年龄作出了规定：社区居民，女性55岁、男性60岁以上，每月可在社区领取260元养老金；此年龄段以下的居民，女40，男45，社区都给办理养老保险；合作医疗由个人负担的股份额也由社区统一支付，每人每年分500斤小麦、200斤玉米，此外逢年过节还发油、蛋、肉等福利。

社区男女居民开始享受福利的年龄是有差异的，很明显这种差异是受国家规定的男女职工不同龄退休政策的影响，年龄差异的程度及开始可以领取养老金的年龄与国家规定的退休年龄是一致的。出于对男女生理差异的片面理解和男性中心文化对女性作为“弱者”的认识，20世纪50年代，我国劳动保险条例就从“保护妇女”的角度出发，规定男干部、男职工一律60岁离、退休，女干部55岁、女工人50岁可以享受离、退休待遇。由于新中国成立初期多数人从事的工作是以体力型劳动为主，女性就业也多分布于体力型工作岗位，并且女性又承担着繁重的抚育子女的任务，所以实行差别退休制度是有一定的历史合理性的。1957年国务院颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》中明确规定：“男工人、职员年满60岁，连续工龄满5年，一般工龄满20年的；女工人年满50岁、女职员年满55岁，连续工龄满5年，一般工龄满15年的应该退休”。20世纪80年代，女干部们首先提出男女平等离、退休的问题。妇联组织在进行可行性研究的基础上，向国家人事部提出了“有高级职称的女性实行60岁退休的建议”，这个建议促成了人事部1990年5号文件的出台。该文件规定，女高级知识分子可以享受与男子平等离、退休的待遇；国家处级以上干部，也可以享受这一权利与待遇。不久之后的公务员暂行条例作为改革措施，又规定了女公务员的退休年龄为55岁，男公务员为60岁。对于男女离、退休年龄的差别对待规定，不同时代、不同职业与阶层的女性的看法是不尽相同的。一般来说，劳动女性不太排斥这一政策，甚至要求提前退休；而知识女性更希望延长工作时间，调整和改变现行的政策。从表面上看，女性比男性早5—10年退休的规定，对女性似乎是有利的，但按工作年限决定的退休金，又使女性进入老年期时，其享受社会保障要低于男性。[2]196-197从世界发展的趋势来看，多数国家制定退休政策时，越来越考虑有利于性别平等，男女同龄退休是多数国家的政策选择。

D社区制定的这项政策仅仅是受国家规定的退休年龄的影响，而缺乏实际客观的科学依据，决策者的意图旨在保护女性居民的利益，在客观上却损害了男性居民的利益，政策的天平明显地向女性居民倾斜，没有体现出男女平等，但社区居民却从心理上认同这种符合传统与习俗的政策。

从社会性别意识的角度审视这项政策，这项政策属于积极差别对待政策。然而，并不是所有的积极差别对待政策都可以平等地保护男女两性的利益。这些积极行动方案，根据它们的内容、特点和效果，可以划分为三种不同性质的政策，即“过度保护”政策、“保护不当”政策和“恰当保护”政策。过度保护性政策将女性视为能力差和易受伤害的对象，决策部门与女性的关系是强者保护弱者的关系，同时，将男性视为比女性强的“强者”而予以“忽视”。社区居民不同于国家公职人员，社区居民没有工资待遇，而国家公职人员有工资待遇，如果说不同龄退休的政策损害了女性的利益的话，那么，D社区的这项差别对待的福利政策却损害了男性居民的利益。

三、结论

从长远看，中国的大部分村庄必须改造，农民的居住条件也有必要进行改善，否则，中国的城乡二元结构就难以消除。合村并居追求的不是“村+村”的简单加法，而是促进生产力发展的乘法。地方政府应通过制定新的公共政策，对合村并居产生的利益进行合理分配，兼顾国家、集体、农民个人的利益，兼顾眼前利益与长远利益，实现可持续发展；同时，在制定新的公共政策的过程中，也要有自觉的性别意识，考虑性别利益。

通过对德州市合村并居中公共政策的考察，可以看出决策者在制定公共政策的时候，通常会考虑到它所导致的政治的、经济的、社会的后果，还会考虑到对于环境的影响、社会的稳定、生态的平衡，却一般不会考虑政策对性别产生什么影响，怎样消除对于某一性别的不利影响，出现了普遍性的性别盲点，性别的公共利益从公众利益中悄然消失了。就是说，公众利益中不再包括性别整体利益，因此，在公共决策的目标群体中导致了性别群体利益的缺位。政策制定者看不到性别利益群体，这一群体特有的超越阶层的社会问题就难以形成政策问题，通过政策予以积极的关注和干预。[2]272

[1]吴肇基.公共政策分析[M].北京:中国戏剧出版社，2001.

[2]李惠英.社会性别与公共政策[M].北京:当代中国出版社，2002.

[3]戴维·波普诺.社会学[M].李强译.北京:中国人民大学出版社，1999.

[4]余艳琴，查俊华.产权残缺与委托代理失效——联产承包责任制下农地制度困境的分析[J].求索，2004，（1）.