合村并居政策实施的法制构造与实践路径

王鸾鸾

(中南财经政法大学法学院 湖北 武汉 430073)

合村并居，又称拆村并居或合村并点，系在城镇化背景下用以实现集约耕地资源、改善农村生活环境、削减农村基层社会治理成本等目的农村重要改革举措。在耕地保护及城乡建设用地增减挂钩制度背景下，合村并居还隐含一层更为重要的意义，即通过合村并居，缩减农村建设用地规模，保障城市建设用地供给[1]。长期以来，围绕合村并居的必要性与可行性等问题，政府、媒体以及学界的相关讨论一直存在不同意见。赞成者多持破解人地矛盾、降低公共成本、发展集约经营等观点为合村并居工作辩护[2]；而反对者则从农民意愿、农民利益、乡村文化、乡村治理等角度道出了合村并居潜在或已经显示出的弊端[3]。当然，也有持中间立场者，主张因地制宜，辩证看待[4]。尽管学界持不同评判立场，但合村并居政策一直在多个地区或急或缓地推进着。随着城乡统筹以及农村社会经济的不断变迁，不难预见，围绕合村并居的必要性与可行性等问题的探讨定会持续下去，从学术研究的角度来看，此种争议与讨论或许难于一时达成定论。然而，回到现实层面，暂且刨除合村并居必要性之争讨，尚有更具紧迫性的问题即合村并居操作流程的合法性问题值得关注和检视。在全面依法治国进程中，有关国家和社会治理各项议题的改革与探索都应在宪法和法律的框架内进行。牵涉农村政治、经济与社会发展的合村并居工作，同样不能脱离法治的论域。

一、合村并居蕴含的农村法制问题

农村法律制度泛指以宪法为依据，由涉及农村政治、经济与社会发展等多个领域的各项法律、法规及规章所构成的规范体系。改革开放以来，在城乡社会发展总体格局保持稳定的前提下，随着农村法制的不断完善，农村居民的生产与生活均在很大程度上得到制度化塑造。合村并居在改变农村生活单元与生产方式的基础上，关乎农民利益的深刻调整，涉及地方政府与农民利益分配、农村集体与农户利益分配等一系列复杂问题[5]，对农村法律制度具有直接影响，包括但不限于以下几个方面。

(一)合村并居涉及基层群众自治机制变化

合村并居的基本形式是将几个临近自然村或行政村合并为一个农村社区，直接改变了村庄的空间布局以及村民居住与生活单元。改革开放以来，我国乡村治理逐渐形成了“乡政村治”的治理体制，其中乡镇之下的村域治理主要奉行基层群众自治，以自然村或以若干自然村组合而成的行政村为基本自治单元，通过建立村民委员会，开展村民自治。我国《宪法》第111 条确认了村委会作为基层群众性自治组织的宪法定位，《村委会组织法》框定了村民自治的组织形式、组织方式以及运行机制等问题。根据《村委会组织法》第3 条的规定，村委会的设立需根据村民居住情况与人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立。村委会的设立、撤销、范围调整，需由乡镇人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。

基层群众自治制度作为我国的一项基本政治制度，其实施方式主要包括村民自治与居民自治。合村并居前的基层群众自治制度实施形式基本采用村民自治。根据合村并居实现方式的不同，合村并居后的基层群众自治制度实施形式有的继续采取村民自治，有的则实行居民自治。在此基础上，合村并居所引起的基层群众自治制度实施形式的变动主要包括两个层面：一是村委会管辖范围调整；二是村委会经过撤销与整合变为居委会所引起的自治形式的变更。无论是何种层面的演绎，村委会的调整与撤销等问题均需回到《村委会组织法》第3 条，按照“乡级政府提出—村民协商同意—县级政府批准”的法定程序，有序开展。

(二)合村并居涉及农村土地集体产权变动

根据《宪法》及《土地管理法》的规定，农村与城郊的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有，并由村集体经济组织或者村民委员会、村民小组经营、管理。根据《土地管理法》第10 条等的规定，合村并居并不当然意味着原村庄农民集体所有的土地权属发生改变，结合政策规定和现实需要来看，合村后，在农民集体所有的土地经依法重新登记造册、核发证书、确认所有权以前，原村庄包括农民集体所有土地在内的村级资产以及土地承包关系通常不变[6]。然而，实践中，村域空间主要由村民生活空间与农业生产经营空间共同组成，村集体经济组织未能普遍建立，大多数情况下由村委会或村民小组负责集体土地的经营与管理[7]。这意味着农地确权更适宜在合村并居启动前完成，以充分利用合村前的村级管理组织职能。与此同时，因新一轮农村土地制度改革，农地产权实现方式由过去的所有权与经营权分离演变为所有权、承包权、经营权三权分置，合村并居改造了农民的生产与生活空间，对农村土地使用权流转形成客观需求。

合村并居对宅基地制度具有更为直观的影响，涉及宅基地使用权的丧失、取得等问题。第一，合村并居主要通过“迁址搬家”的方式实现，随即面临的是宅基地使用权丧失的问题。《土地管理法》实际规定了宅基地使用权的三种丧失方式：资格不符、征收、自愿有偿退出。其中，合村并居中村民宅基地使用权的丧失主要以征收的方式进行。第二，合村并居后有关新居住用地的问题可能涉及宅基地取得的问题。依照合村并居的不同实现形式，合村并居后的新建住房用地主要分为两种形式：一种是国有住宅用地，另一种是保留宅基地的性质。除了对原有宅基地上住房等附作物进行补偿外，前者还涉及原有宅基地使用权退出补偿，后者则涉及宅基地使用权的取得。至于合村并居是否涉及宅基地使用权流转，目前来看，宅基地使用权流转仍旧面临市场机制与法治保障不足等问题[8]，《土地管理法》中规定的宅基地使用权流转范围并不能突破集体产权单元。而且，经过合村并居，“人去房空”后的村庄宅基地通常难以承载宅基地的原本属性即面临土地使用性质的变更。在此意义上，合村并居后的宅基地使用权本已不复存在，更加难以牵扯使用权流转问题。

(三)合村并居涉及村庄与集镇规划变更

合村并居直接影响着村容村貌乃至村庄的留存与乡镇区域空间布局。按照先规划后实施的原则，合村并居应当符合城乡规划的要求，取得城乡规划的许可。在此意义上，合村并居与其说是对乡镇和村级规划的变动，倒不如说是对规划的执行。合村并居涉及镇级、县级乃至更高层级的城乡规划。根据《城乡规划法》规定，各级城乡规划的制定与修订，均由本级人民政府负责，经同级人大审议，并报上一级人民政府审批。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第14 条与第15 条之的规定，村庄建设规划，以及涉及村庄、集镇的性质、规模、发展方向和总体布局重大变更的，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准。

二、合村并居政策实施的法制要素

单从制度层面分析，由于触及农村基层群众自治、农村土地管理及承包经营、乡村规划等法律制度，合村并居政策实施俨然是一项系统性工程。依照现代行政法治理念[9]，政府主导下的合村并居政策实施需遵循民主行政、服务行政、平衡行政和程序行政等基本要求。长期以来，现实中合村并居普遍秉持行政主导的理念与政策推进的形式，这样一种单向推动与强制实施，很大程度上损伤了农民主体地位，不利于农民权益保障[10]。上述问题及其造成的后果，揭示出合村并居中法治引领地位的缺失，合村并居开展程序的法制供给与制度整合有待进一步强化。法治视域下的合村并居政策实施过程的制度构造应当包括以下几个方面。

(一)合村并居政策实施主体

合村并居实质上是一套综合性、系统性的制度变迁。无论是从乡村治理层面，还是在土地管理层面，抑或在城乡规划层面，合村并居所引发的制度变迁均强调国家与农民的共同参与，其中任何一种凭借单方意志推行的合村并居工作均难以获得合法性支持。现实中的合村并居工作及其政策依据，同样遵循着政府主导与村民参与这样一种工作开展模式。其中，合村并居中的政府主体地位涉及自然资源、民政多个政府职能部门以及乡镇、县级及以上多层政府机构；合村并居中的村民主体地位主要通过村民自治制度以及农村集体产权管理制度实现。此外，合村并居过程中涉及的土地流转与规模经营、新型社区建设与开发等事项，还会牵涉市场组织的参与，其能够在合村并居工作中发挥协同作用。在此基础上，合村并居包含政府、村民以及市场在内的多元主体参与。

(二)相关主体的权利(力)义务配置

政府、村民、社会及市场组织在合村并居过程中的权利(力)义务配置需要在多项具体制度中提炼。整体而言，合村并居过程中，政府权力主要集中于启动与审批两个方面：其一，按照相关法律制度设计，合村并居中涉及的村委会的调整与撤销以及村庄与集镇规划的制定与变更等事项，需先由政府提出或者由政府主导；其二，合村并居中涉及的土地经营方式、土地使用性质的变动均需政府审批。在义务层面，政府在合村并居中除了履行相关法律制度规定的政府职责外，还需承担基于合村并居的启动权而严格执行合村并居的必要性及可行性的论证与说明义务，以及合村并居过程中的社会治理及民生保障等职责。村民的权利主要表现为合村并居中各项制度变迁的参与权，而且这种权利对保障合村并居工作的合法性是必不可少的。无论是村委会的调整与撤销，还是村庄与集镇规划的制定与变更，相关法律制度均将村民会议协商作为必要的中间环节。在土地管理层面，代表村民集体利益与集体意志的村委会或农村集体经济组织，以及实际享有宅基地使用权以及土地承包权的村民个体更是在合村并居过程中享有主导地位。与之对应，村民及村级组织则需要遵从法律法规，依照自治章程以及村集体产权民主管理规约，积极履行参与义务，保障村民意志有序表达。社会及市场组织的权利与义务配置则需遵循市场法治规则，保障依法、有序、公开、透明地参与合村并居各类事项建设。

(三)合村并居政策实施程序

通过程序的设置能够使不同的价值与利益要求达成共识，并藉此做出政治决策[11]。依照合村并居工作的开展流程，合村并居程序性机制至少应当包含合村并居启动程序、开展程序以及后续保障程序。合村并居的启动程序主要指向合村并居的必要性与可行性论证与说明，以及村民的集体同意，其中蕴含政府决策程序、村民自治程序等内容。合村并居工作的开展程序主要更改包含城乡规划、确权农村集体土地及其附作物、撤销或调整村委会设置、变更土地性质、新建社区工程建设等内容。合村并居的后续保障程序主要指向新旧制度衔接问题。随着村庄治理模式与农地经营方式的改变，合村并居后的社区融合、农地流转与规模经营等事项难免遇到系列问题，合村并居工作流程不能止于物理空间意义上的村庄合并与人口聚合，而需围绕人的生产与生活方式的转变，保障人与社会环境的深度契合。合村并居政策实施程序的意义与目的在于，打破过程封闭、结果单向输出的行政意志支配决策模式，代之以过程透明、利益代表充分参与的以理性、平等对话为基础的公共意志形成模式[12]。

(四)监督检查与法律责任

对各主体主导或参与实施的合村并居事项建立监督检查机制，明确法律责任，有利于保障合村并居各项工作的依法开展。首先，针对政府及其职能部门的监督检查包含内部监督检查与外部监督两个层面。内部监督检查主要涵盖上级对下级的监督检查，以及各相关职能部门之间的监督；外部监督主要指合村并居范围内的村民和参与合村并居工作的社会与市场组织以及社会公众，对合村并居过程中的政府履职能力与依法行政水平进行监督。其次，针对村民的监督主要指向村委会等村级自治组织以及农村集体经济组织。我国基层社会治理遵循党组织领导下的基层群众自治制度框架。在农村，村民个体参与村级公共事务的基本制度渠道是村民自治，政府与村民的联结也需要依靠村委会等村民自治组织实现，以此形成了“村民—村民自治组织—政府”沟通框架。与此同时，村民还多具有村集体经济组织成员的身份，土地流转、宅基地退出等各类村集体经济管理事项均需要村委会或村集体经济组织的参与。由此，对村民的监督检查实质上要落脚于对村委会等村级自治组织以及农村集体经济组织工作的监督检查，尤其需要面向上述组织中从事管理的人员开展廉洁监督检查。最后，针对社会及市场组织的监督检查主要指政府的市场监管职责以及基于项目委托与承包关系而产生的监督检查义务。

三、依法开展合村并居的实践路径

在全面依法治国背景下，合村并居政策实施需坚持由行政主导转向法治引领与合作治理，在厘清合村并居所涉及的农村法制问题以及所应包含的制度要素的基础上，围绕合村并居工作中的决策、执行、监督与保障等环节，完善制度供给，以保障合村并居工作依法有序展开。

(一)在决策层面，建立健全合村并居工作的启动程序

根据对合村并居政策实施应当具备的制度要素的分析，合村并居的启动需要获得政府与村民的合意。在此基础上，建立健全合村并居启动程序，一方面需要关注政府决策的生成，主要涉及行政决策程序；另一方面需要关注村民集体意志的生成，主要涉及村民自治程序。

在政府决策层面，根据国务院《重大行政决策程序暂行条例》以及各地方有关重大行政决策程序规定，作出重大行政决策应当遵循科学决策、民主决策、依法决策等原则，在决策形成阶段，决策机关内部需要经过充分的论证与调研的同时，还需经过公众参与、专家论证以及风险评估等程序。某一行政决策是否构成重大行政决策可以从决策影响到的利益相关人数量、决策成本高低、影响是否可逆等角度予以衡量[13](PP86)。合村并居作为多项农村制度改革的集合，决策成本高，涉及广大农民利益，在乡村振兴战略实施背景下对“三农”问题的各个维度均具有深刻影响。就此而言，县级以上政府所做出的合村并居决策理应纳入重大行政决策的范畴或参照重大行政决策程序。

在村民意志层面，村民需要基于村民自治机制，通过参与村民会议，经过协商与投票等形式，达成集体意志。因此，为保障村民在合村并居启动过程中的主体性地位，需要健全村民自治机制，完善与细化村民会议的启动、协商以及表决等各个议事环节的程序设置。与此同时，以政府重大行政决策程序为主体，村民意志的生成可以纳入政府重大行政决策程序中的公众参与环节，完善公众参与制度整合村民会议，同时吸纳其他相关利益主体的参与，进而形成一体式合村并居启动程序。

(二)在执行层面，完善合村并居实施过程中的多元主体工作衔接机制

第一，需要建立健全政府与村民的意见沟通与工作衔接机制。政府与村民作为合村并居工作的首要主体，二者的意见沟通与工作衔接必然贯穿于合村并居工作的全流程。合村并居决策执行阶段，通常涉及相关具体事项的变更以及新决策的制定，在此意义上，建立健全政府与村民的意见沟通与工作衔接机制已然十分必要。对此，需充分借助基层群众自治制度，发挥基层群众性自治组织在社会个体与政府之间的中介作用。具体而言，在合村并居工作开展过程中，需要基于“村民—村民自治组织—政府”的制度框架，充分发挥村委会的双重代理人角色，通过整合并向政府传达村民意见与建议，协助政府开展相关工作。

第二，需要明确市场组织在合村并居过程中的市场运作模式，以及在此基础上所形成的村民、政府、市场之间的法律关系。市场组织参与合村并居工作主要以开展住房以及其他基础设施建设、土地开发为主。为此，在建立健全政府与村民的意见沟通与工作衔接机制的基础上，另需重点关照政府与市场以及村民与市场关系定位及工作衔接。合村并居本质上是对村民生活与生产关系的改造，直接关涉村民的切身利益，并涉及一系列基层社会治理问题。市场和行政是当下推进合村并居的两种基本方式[14]。社会治理现代化进程中，地方政府需要主动适应行政逻辑到治理逻辑的转换[15]，在合村并居的实施过程中遵循村民主体地位，引导建立村民参与和市场运作下的项目开发与建设，并发挥政府监管职能，依法开展土地使用监督及市场监管等工作。

(三)在监督与保障层面，完善农民权益保障与纠纷解决机制

首先，建立健全合村并居过程中的信息公开制度。公开是最好的监督，是村民知情权的基础。在内容上，合村并居过程中的信息公开主要包括政务公开与村务公开。政务公开的内容主要指向依据《政务公开条例》等法律法规，政府在主导合村并居过程中涉及的应当公开各项决策信息；村务公开的内容主要指向《村委会组织法》规定的村务公开事项。在形式上，合村并居过程中的信息公开主要包括主动公开和依申请公开，涉及公共利益与集体利益的政府与村务信息需要主动公开，涉及个别村民利益的事项需要遵循依申请公开程序。建立健全合村并居过程中的信息公开制度，一方面，需要通过权力清单等方式，尽可能厘清政务与村务的范围与边界；另一方面，还需客观认识到，实践中的政务与村务并非总是界限清楚、泾渭分明，基于现实中大量存在的村委会协助政府工作等背景下所产生的信息公开需要，还需探索建立政务信息与村务信息的联合公开机制，在合村并居过程中厘定统一主体负责政务信息与村务信息公开事宜。

其次，完善对地方政府与村委会的外部监督机制。在建立健全合村并居过程中的信息公开制度的基础上，应当设立投诉举报制度，并将其纳入合村并居实施方案之中。针对地方政府及其职能部门在实施合村并居工作中存在的涉嫌违反法律法规、侵害村民合法权益以及未能严格履行合村并居实施方案等情况的发生，明确投诉举报人的资格和受理单位及受理、反馈与处置期限。另外，基于《村委会组织法》第36 条规定的乡镇政府对村委会不依照法律、法规的规定履行法定义务时的行政监督职能，应当将村民针对村委会的投诉举报嵌入合村并居实施方案中的投诉举报制度之中。

最后，强化对村民生产居住权益的司法救济。合村并居过程中，村民权益的司法保障诉求主要集中于宅基地退出及房屋拆迁安置补偿等土地财产权利领域。对此，经修订并于2020 年1 月开始实施的《土地管理法》对征地范围、征地程序以及征地补偿进行了较为全面的规定。与此同时，法律规定的原则性、抽象性与村民具体的生产居住权利诉求存在一定的缝隙。对此，可以通过规范和细化房屋拆迁安置补偿协议等方式，明确安置补偿的实施标准、具体期限、政府责任等内容，将其纳入合村并居实施方案的合法性审查要件之中，并据以充实村民生产居住权益的司法救济规范。

四、结语

在全国多个地方，经历了十余年的合村并居政策发展至今，依然饱受争议。其症结很大程度上在于，合村并居工作的运行模式仍未能摆脱行政逻辑主导下的由政府单方推进的惯有进路，由之引起的农村经济与社会稳定等风险，冲淡了其整体效益。合村并居蕴含多重制度联动与多元利益调节，在农村经济社会自然发展与演化的过程中，合村并居具有必要性的一面，但如何甄别其必要性并消解制度联动与利益博弈所产生的内在风险，需要转向法治逻辑，厘清合村并居政策实施所应蕴含的制度要素，借助政府重大行政决策机制与基层民主制度，建立起合村并居公共议事平台与制度化推进路径。