民主财政与中国“三公”的治理

□ 郎友兴

何为“三公”?在当下中国热议、成为社会舆论焦点的“三公”非中国古代朝廷中最尊显的三个官衔合称的“三公”，例如，《尚书·周官》中的“三公”指的是“太师”、“太傅”和“太保”，而是各级政府中三种公务费用的支出，即政府部门人员因公出国（境）经费、公务车购置及运行费、公务招待费三项费用是也。民众急切地期盼着“三公”能够公开并且做到真正的公开透明，但是中央政府各部委却以种种理由推诿，即便公布出来的账目也是让人一头雾水，而除少数几个省市外绝大多数地方政府何时能够公布其“三公”则不得而知。“三公”支出比例之高就是中国行政成本位列为世界最高之行列的一个重要表现。治理“三公”问题，除了具体技术、规范等改进外，根本的出路在于进行体制改革，建立现代意义的民主财政。

一、民众对“三公”支出公开的期待与部委的推诿“策略”

成为社会舆论焦点的“三公”支出的公开肇起于2011年3月23日。这天，温家宝总理在国务院常务会议上提出，在2009年和2010年大幅压缩的基础上，2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算。尔后的5月4日所召开的国务院常务会议，研究部署了进一步推进财政预算公开工作，要求中央各部委于2011年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督。由此，引出了社会对“三公”支出公开的等待和期待。现将几个时间点列出可进一步明了此事的发展过程：

2011年3月23日：国务院定出时间表，要求各部门6月公开支出情况。按照国务院要求，98个中央部门要公开部门决算。

2011年3月25日：温家宝指出，要大力推进行政经费包括出国出境、出差、公务接待、公务用车、会议等支出详细公开。

2011年3月31日：北京市财政局向社会公布了北京市的公车数量。将公务车辆具体到个位数加以公布，北京市在全国开了先河。

2011年4月1日：财政部公开“2011年财政拨款支出预算表”，按支出功能，首次将支出内容公开到了第三级即“项”。

2011年4月14日：科技部率先公开三公经费预算，不过仅为2011年三公经费预算总数，后于7月15日再补充具体项目。

2011年7月6日：在6月期限过去一周后，中国工程院公开三公数据，之后中央各部门跟进。

2011年8月15日：北京市44个部门公布“三公经费”预决算，也是全国第一个公布“三公”的省级地方政府。

2011年8月24日：中央98部门中，除了外交部、国务院港澳办和国务院侨办称因涉密不公开“三公”经费，其他95个都公布了自己的“三公”，而31个省市自治区政府中，仅北京市、陕西省、上海市三地公开了有关数据。

本来公开政府预算，接受社会大众的监督，是政府当然的责任，是一桩理所当然的事，道理很简单明了，政府的预算收入来自于纳税人所上交来的税收。现在社会之所以热议“三公”支出，实际上是对中央各部委公布“三公”支出公开的表现的强烈不满。

首先，对于中央绝大多数部委完全漠视国务院常务会议的要求在所要求的公布期限内不公布本部分“三公”支出的强烈不满。科技部是第一个响应国务院号召“晒三公”的中央预算部门。2011年4月，科技部在公布部门预算的同时，也公布了“三公经费”，虽然只有一个总数字，但还是成为第一个公布此项费用的部委。到了6月底的期限绝大多数中央部委没有公布自己的“三公”支出情况。截至2011年8月10日，在要求公布“三公经费”的98家中央单位中，尚有外交部、国务院侨办、国务院港澳事务办等3部门未公布，并且这三家部门表示因涉及到保密工作等因素而今年暂时不公布“三公”，待来年再视情况考虑。

第二，即便已经公布了的部门，其账目也是让人们雾里看花，不少数据不具体，离社会大众期待了解的情况相距甚远。在公布的单位中，审计署的内容最为详细。审计署对“三公经费”的支出进行了详细说明，包括有多少辆公车、每辆公车去年的运营维护费、多少人次出国、每个人出国平均经费等。可是绝大多少数部委都没有像审计署那样的公布。

第三，不少数据要么令人费解，要么其用途不合乎逻辑，超出了社会的想像。典型的是国家人口计生委的“三公”。国家人口计生委所公布的数据显示，2010年，“三公经费”支出927.2万元，其中因公出国（境）支出470.54万元，占五成以上，公务用车费用超出当年预算5.71万元，就2011年的预算数据，国家人口计生委为956.49万元，比2010年实际支出高出近30万元。其中因公出国（境）支出494.01万元，占比依然达到五成。难怪不少网民质疑，国家人口计生委到国外传经送宝去了，将我们国家的计生经验与政策向国外介绍。

第四，要求政府各部门公布“三公”，那么，同样是财政供养着的政党、人大、政协和社会团体的“三公”为什么不要求其公布?什么时候可以让这些单位公布一下“三公”支出呢?什么时候地方政府可以将其“三公”公布出来?社会对此同样有期待的。

其实，社会大众对“三公”的不满，不是说政府不应该有“三公”支出。事实上，古今中外，任何政府执行公务都需要公务费用的支出，“三公”支出是政府行政经费的组成部分，属于政府行政成本，是必要的支出。那么，为什么这些政府部门不敢晒出自己的“三公”支出来，如同“丑媳妇”不敢来见“公婆”呢?原因很简单，“三公”已沦为“三私”了：政府部门人员因公出国（境）变成了公费出国旅游，公务车购置及运行费成为了公车私用，而公务招待费则变成了公款吃喝。“三公”成为“三私”，官员自己肚子明白，百姓心理其实也清楚。温总理所领导的国务院如同是一个大家庭，家里有90多个“媳妇”，人多势确实也众，但是这些“媳妇”可能自己觉得没有一个是漂亮的，可能全都是“丑八怪”，“丑媳妇”不敢见“公婆”。

问题在于为什么这些部门有胆子要么“抗旨”不公布，要么公布模糊账以应付或糊弄大众呢?难道他们尤其这些部委的领导不怕丢掉项上的“乌纱帽”吗?这主要有两个方面的原因。第一，法不责众的心态作怪。我就不公布，即便公布也是应付一下，尽管一时半刻会招致社会舆论的批评或社会舆论的哗然，那又怎么样呢?又不是我一家不公布，或只是我独家应付了事。作为主管部门领导，即便公布出来的数据会出丑，我也不在乎。尤其是领导，要是“三公”没有落到我个人的口袋里的话，更不会有因“献丑”而“出丑”的感觉，大家都是如此嘛。再以国家人口计生委为例，一半的费用用于出国考察了，对于一个以计划生育为核心工作的中央政府部门来说，如此的费用比例显然是不合理、不合逻辑的，但是，国家人口计生委的领导不会为此有不安之处，也不会担心的，要是费用不直接转到自己个人的口袋里的话。我们就是借出国考察之名行公费旅游之实了，你们又怎么样，其他中央部门难道不是这样吗?有多少属于真正的公务考察而不夹带着拿公币来作旅游呢?地方政府何尝不是这样?大学里的领导出国考察又有什么根本的不同吗?既然大家都是“丑媳妇”，按理说来都难以见阳光的，但是正因为人人都是“丑媳妇”，见就见了呗，也没有什么不好意思的。这样的心态导致中央各部门有恃无恐，就是不公布“三公”，就是随意公布应付一下。他们是不会抱着十分内疚的心情来对待“三公”公布之事，更不会有自责之心，至多有所顾虑的是，怕公布后社会批评，使自己的形象受损而已。

第二，在于“公婆”没有招，或者说招术不太有效。这些中央部委有两个“公婆”，一是其上级，即总理，二是人民公仆的主人，广大的纳税人。但是，这两个“公婆”手中都没有非常有效的杀手锏。人民拿这些部委没有办法，这很好理解，因为我们这些部委首长只是对上负责，其职位的去留同人民没有直接的关联，人民对此没有发言权，因此可以考虑不将纳税人的“公婆”计算在内。可是我们的总理似乎也没有什么有效的办法。这就难怪总理家里的90多位“丑媳妇”就是不肯见“公婆”。他们不肯见，“公婆”也就没辙了。至少到目前为此，“公婆”并没有因“丑媳妇”不肯见而给予任何的惩处。至今没有公布“三公”支出的部门哪一位领导受到过什么惩处呢?他们都毫发无损。连自己家里的门都没能进去，难怪政令出不了中南海。可是，这种情况决不只是“三公”支出公开一事，例如，房地产价格何尝不是如此，没有什么好招，要不国务院用不着一个接一个政令下去。

说不清也道不明，不合情也不合理的“三公”，我们固且先排除其中个人的腐败，其实其危害性是相当严重的，某种意义上说要比官员个人的贪污腐败更有危害性，因为这是整体性或集体性的腐败，或者说制度性的腐败。此外，难以见人的“三公”势必会遭受到社会民众的质疑，从而影响政府在社会中的形象及其公信力。

二、“三公”的支出与中国行政成本

因“三公”支出之高、不合理极为明显，因此，各部委迟迟不肯秀出来是可以想像的。“三公”支出之高正是中国行政成本高的一个表现。所谓行政成本，就是指政府行政机构的诸种政务活动所对需要的经济资源。不过，行政成本到底包括哪些，各个国家的计算项目不尽一致。但是不管如何的界定，中国的行政成本为世界最高之一是没有疑义的了。

首先，我们来拿一组人们喜欢用的数据来说明。这组数据就是拿世界一些国家行政管理费（或称之公务支出）在国家财政支出中的比重与中国相比较来表明中国行政成本之高：日本（1993年）为2.38％，西班牙（1997年）为2.55％，德国（1998年）为2.7％，埃及（1997年）为3.06％，土耳其（2000年）为3.2％，波兰（2000年）为4.06％，罗马尼亚（1999年）为4.09％，英国（1999年）为4.19％，韩国（1997年）为5.06％，印度尼西亚（1999年）为5.1％，泰国（2000年）为5.2％，墨西哥（1999年）为5.28％，印度（2000年）为6.3％，荷兰（1997年）为6.4％，法国（1997年）为6.5％，澳大利亚（1998年）为7.03％，加拿大（2000年）为7.1％，俄罗斯（2000年）为7.6％，乌克兰（2000年）为8.52％，阿根廷（2000年）为9.13％，美国（2000年）为9.9％，巴西（1998年）为14.16％，意大利（1999年）为23.09％，而中国2000年的比例为25.7％①数据来自于《中国行政成本有多高》，文章载于《改革内参》2005年第12期。。另有权威数据表明，近几年中国公务支出的比例已经达到35％，这是一个非常惊人的比例。如果按这个比例来计算的话，根据财政部的数据，中国2010年，全国公共财政收入为83101.51亿元人民币，那么，2010年中国公务支出达到22085.51285亿元人民币，这是相当庞大的数字。

从改革开放以来行政成本增长的速度来看，亦可以清楚地发现中国行政成本增长之快和比例之高。张金融将行政管理成本分为人员经费与公用经费。根据他的计算，中国行政管理成本的增速在1990 － 1997年间分别为 15.75％、13.36％、 23.57％、26.19％、36.15％、19.64％ 、19.26％ 、9.26％，同时期行政人员工资总额的增速分别为18.13％、12.75％、25.20％、31.36％、39.84％、11.86％、20.13％ 、10.70％；1998－2006年，行政管理成本增速分别为16.67％、15.00％、17.17％、22.93％ 、35.58％、15.38％、18.10％、19.10％、16.62％，同期的行政人员工资总额增速分别为12.28％、16.23％、12.30％、20.85％、11.86％、20.12％、15.80％、20.27％ 、14.05％。①张金融：《我国行政成本现状分析及优化路径》，《中国行政管理》，2011年第8期。根据胡联合、何胜红俩人的研究，1978－2006年，全国人均负担的预算内行政成本、人均负担的实际行政成本分别从5.5元、10.6元上升到576.2元、909.6元，年均增长速度（分别为12.10％、11.12％）分别超过全国城镇居民家庭人均可支配收入、农村居民人均纯收入的增长速度（同为7.0％）。②胡联合、何胜红：《我国行政成本演变态势的实证研究（1978－2006）》，《公共行政评论》，2009年第5期。

在中国的行政成本中，“三公”支出占了很大的一块。例如，根据财政部的数据，2010年财政部行政运行财政拨款支出31，319.83万元。根据财政部的解释主要用于保障财政部所属行政单位正常运转的基本支出，包括基本工资、津贴补贴等人员经费以及办公费、印刷费、水电费、差旅费、会议费、办公设备购置费等日常公用经费方面的支出，这其中“三公经费”开支为4172.01万元，占13.3％。再例如，根据财政部的数据，2010年中央教育管理事务支出为1.67亿元，其中“三支”支出为2513万，占教育经费的15％，而有人根据教育部的三公支出明细算出，2010年教育部的“三公”支出实际高达35％，也就是说，教育部把财政部下拨教育经费中的三分之一，用在“三公”上了。此外，有些部门的“三公”比例表面上看起来并不是很高，但是，人们有理由相信，实际上都超过已经公开的数据，因为中国有不少隐性的“三公”开支，并且这个数字是相当庞大的。由此可见，治理“三公”支出对于解决中国行政成本攀升而居高不下的问题有着重要的意义。

行政成本攀升而居高不下的问题，究其原因是多方面的：一是吃财政饭的人多；二是像办公楼超标准建设和豪华装修，会议多而办公费用高，因而政府机关办公成本过大：三是职务消费多：四是政绩考核不当，如此等等。当然，问题的症结最根本还在体制本身。

要解决行政成本居高不下的问题，难度自然是很大，积重难返是也。但是，较好的解决方式就是从预算入手。根据预算来定活动，也就是政府部门的政务跟着预算走，走向从预算到成本之路。而政府预算改革又应该从“三公”的预算开始。这不仅因为“三公”的支出目前是一笔糊涂账，而且，社会民众对政府预算的不满直接针对的就是“三公”的支出，“三公”支出的腐败性较为严重。

三、民主财政的建立与“三公”的治理

从面上看，解决“三公”公布的难处有三：一是“洪洞县里没有好人”。哪个中央部委说自己的“三公”没有问题的，敢于及时、明白、具体地向社会公布?都是你看我，我看你，你等我，我等你，反正都是“半斤八两”，法不责众是也。

二是这些部门多半是没有“公共财政”的概念。“公共财政”概念的或缺，使这些部门不习惯公布自己的“三公”，以为钱已经到了部门口袋就是我们的了，总理或社会要求公布是在找麻烦。现在，有些部门表示要清楚而具体地公布出本部门的“三公”支出情况，在技术上有难度，因为有些账混杂在一起难以分辨出来。这恐怕是一个客观事实，但是在这个技术层面困难的背后实际上反映出官员心中缺乏“公共财政”的概念。一个典型的例子就是，北京律师李劲松在5月份接连向中央国家各个部委申请公开“三公”消费开支的信息。有关部门回复说，这些数据跟他本人没有直接关系，因此没有资格申请。李劲松回答说：“我是纳税人，怎么跟我没有关系!”由此可见，这些部门压根儿就没有“纳税人”的概念，没有“公共财政”的理念。

三是缺乏一系列有效的制度。社会大众不清楚部门的“三公”如何编制，由谁来编，“三公”的依据是什么，问责和惩戒的机制在哪里。事实可能是这样：没有清晰的规定，机制即便有也发挥不了效果的。同理，我们不难明了，不少地方政府有钱了更倾向于花在形象工程建设上，浪费在政府办公大楼上，而改善民生方面却又显得没有钱，其原因就在于缺乏对财政预算过程的实质监督，这是难以消除形象工程、政府浪费的一个重要因素。“三公”支出公布的难处就在于这些政府权力部门不服从监管，也从不将这些实际上效果有限得很的监管当回事，不服从监管、不把监管当回事的主要原因又在于没有有效的惩罚、问责机制。

群众期待“三公”是作为一项公布制度化的“三公”，是主动公布的“三公”，是引入社会参与审计和监督的“三公”，是数据清楚、具体、明白的“三公”。为此，要从三个层面来治理“三公”，将“丑媳妇”的头盖掀起来，看个究竟。第一，细化“三公”支出公布的内容、时间表、方式及说明语言，从具体技术层面上规范化“三公”。细节是重要的，“细节”决定成败是也，并且首先要从细节、小处、从技术上着手、落实开始。千里之行始于技术与细节。

第二，认真而有效地落实2008年所制订的《中华人民共和国政府信息公开条例》，建设“阳光财政”。《中华人民共和国政府信息公开条例》既是要求政府部门公开“三公”支出的依据，同时也是规范“三公”的基础，将“三公”的公布常规化。

第三，一个具体而有效的并且责任到人的问责机制是必不可少的。公布“三公”不仅要接受审计，更要接受人大和社会的监督，对于责任人实行问责。我们欣喜地看到了，根据审计署的规划，“十二五”期间我国将深入推进党政主要领导干部和企业领导人员经济责任审计，并将开展对省委书记的经济责任审计。

但是，“三公”支出的事儿不能只止步于公开。如何解决“三公”支出公布难只是治理“三公”问题的第一步，尽管政府能够公布“三公”支出已经是一大进步了。“三公”面上的是财政、经济方面的问题，但是，中国“三公”问题背后则是一个政治问题，因此，治理“三公”涉及到政治体制改革这个根本性的大事。可以这么认为，民主财政则是治理“三公”问题的唯一之道。民主财政，简单地说来，就是政府按照民众的意愿，通过相关的民主程序，运用民主方式来理财。“三公”支出的公开实质上是一个民主政治建设过程，并且本身就是走向民主财政的重要一步。有学者就是因政府财政预算公开的重要性，而将其视中国民主政治建设的一个切入点。像浙江省温岭的参与式预算、上海市闵行区七宝等镇所进行的公共预算体制改革试点，河南省焦作市的财政预算公开民主实践，都是走向民主财政的积极尝试。

而政治体制改革本身则是通向民主财政的必不可少的环节，因为民主财政，需要保障公民的知情权、参与权和监督权，需要建立一整套的有关预算报告、审查、质询、审计、评估、问责及其惩处的制度，这些都需要通过政治改革建立起现代意义的民主政治方能得以实现和保证的。□