社区社会组织发展与社会管理创新——基于宁波市海曙区的研究

□ 郁建兴 李慧凤

2011年2月19日，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，要求“进一步加强和完善社会管理格局，切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”这揭示了社会组织在社会管理新格局中的地位和作用。

社区社会组织是基层社会领域中最为重要的组织形式之一。作为根植于社区内的社会组织，它是居民为满足自身需求而自发组织起来的，具有自发性、草根性、自治性等特征。社区社会组织也是居民参与经济生活、社会生活、文化生活的组织平台。近年来，社区社会组织发展迅猛，基本涵盖了社区服务类、社区事务类、文化体育类、慈善救助类、社区维权类等众多领域，形成了门类多样、层次清晰、覆盖广泛、作用明显的社区社会组织体系。目前，已有多个城市对社区社会组织的登记和备案制度、评估监督制度进行了完善和创新，并相继出台一系列促进社区社会组织培育发展的政策。

社区社会组织由社区居民以社会联结方式团结起来，这种联结方式的基础是“对一个由某种共同性统合而成的群体的共同成员感情”①列奥·马修：“凝聚性‘公众’的分立成形”，邓正来、亚历山大主编，《国家与市民社会》，中央编译出版社1999版，第284页。。从这个意义上说，社区社会组织最能够体现社区共同体思想。当前社区社会组织在参与社会管理、提供公共服务方面发挥了重要作用，但这种参与仍处于初级阶段，多表现为形式上的分散参与。社区社会组织面临着发育良莠不齐、参与渠道不畅、资源整合有限等问题，在推进社会管理体制改革中难以发挥应有的作用。本文在社会管理视野中考察社区社会组织发展，试图通过解读宁波市海曙区案例，揭示出社区社会组织推进社会管理创新的意义及其限度。

一、社会管理视野中的社区社会组织

经典现代化理论认为，社会转型是一个从传统社会向现代社会的整体性转变，包括政治、经济、文化和体制、观念等诸多方面都发生深刻变化①C.哥迈尼：“现代化的整体转型”，谢立中、孙立平主编：《二十世纪西方现代化理论文选》，上海三联书店2002年版，第186－187页。。社会转型推动社会管理体制改革以适应社会发展要求。同时，治理理论、公民社会理论的兴起，给社会管理体制改革提供了新的理念和思路。治理理论家罗西瑙指出，治理“既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制”②James N.Rosenau and Ernst Otto Czempiel，Governance without Government：Order and Change in World Politics，Cambridge University Press，1992，p.5.。另一位治理理论家斯托克也将治理界定为“出自政府，但又不限于政府的一套社会机构和行为者”③斯托克：“作为理论的治理：五个论点”，《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。。这表明，政府并非是社会管理的唯一主体，在政府之外，社会管理需要其他社会主体的参与，社会管理主体必然是多元的。同样，在公民社会中，被治理者也是治理者，治理的合法性来源于多元治理主体，善治成为使公共利益最大化的社会管理方式。从这个意义上说，“社会治理”（social governance）比“社会管理”（socialmanagement）在表述上更能体现出治理的理念。具体而言，社会治理的兴起体现出了三种转变：一是政府职能转变，即从“经济发展型政府”向“公共服务型政府”转型；二是社会管理理念转变，即从“政府对社会的管理”向“社会自我治理”转变；三是社会管理方式转变，从“传统单向度控制方式”转变为“多元合作共治方式”。十七届五中全会关于“十二五”规划的建议中指出，必须形成政府主导与社会协同的社会管理新格局，“发挥群众组织和社会组织作用，提高城乡社区自治和服务功能，形成社会管理和服务合力”。无疑，“十二五”时期将是我国社会管理体制改革与创新的重要时期。

国外的社区社会组织基本上是在社区自治背景下发展起来的，社区组织等非政府组织被界定为私人部门，只要这些组织在法治框架内行动，政府无权干涉其具体形态和职能等。Fred Powell与Martin Geoghegan认为社区主导是社会发展模式之一④Fred Powell and Martin Geoghegan，Beyond Political Zoology：Community Development，Civil Society，and Strong Democracy，Community Development Journal，July 2005，p.129.。在邻里和社区中，社区发展合作组织、信仰服务和综合的社区计划都是以社区实践为基础的⑤Marry Weil，Contexts and Challenges for 21st—Century Communities，Handbook of community practice，Sage Publications，2005，p.21。不断扩大社区社会组织参与社区建设已经成为欧洲各国社区发展的一个显著趋势⑥Henderson ，European Trends in Community Development，a presentation to the seminar“Community Partnership Building in Central and Eastern Europe”，Romania，Sovatia，March 2003，p.28.。美国、英国、荷兰、爱尔兰等国将一些社区发展计划作为独立的政策来执行，并且当地政府与社区发展组织之间建立了正式合作关系，将社区发展计划法制化、制度化。在荷兰，一些社区发展计划中的社会组织，由政府提供财政赞助，拨予资金。有的还专门设立了社区发展基金来为社区社会组织发展提供政策保障和财力支持⑦Gerard Hautekeur，Community Development in Europe，Community Development Journal，September 2005，pp.387—394.。以社区发展尤其是以社区社会组织发展为主导的乡村建设规划，在美国、欧洲和澳大利亚被公认为是提高落后地区可持续发展和当地人积极应对变革能力的关键因素⑧Lynda Herbert—Chesire，Vaughan Higgins，From risky to responsible：expert knowledge and the governing of community—led rural development，Journal of Rural Studies，2004（20），p.290。国外社区还十分重视社区居民的自组织能力建设⑨Katharine Kelly，Tullio Caputo，Case Study of Grassroots Community Development：Sustainable，Flexible and Cost—Effective Responses to Local Needs，Community Development Journal，March 2005，p.235.。以美国西雅图街区为例，为了促进街区的意愿表达，作为政府行政部门的街区工作部通过为西雅图居民提供资源和发展机会，鼓励他们建立富有影响力的各种社区组织，强化居民的自组织能力，动员居民、特别是那些未被充分代表的居民（如移民、难民和低收入群体）积极参与公共事务治理，从而最终改善他们的生活质量。在实践中，街区工作部并不下达行政指令要求社区成立居民自治组织，而是以资源支持等方式间接引导。如设立街区配套基金，通过为居民自组织项目提供奖励资金的方式，鼓励居民开展各类以促进街区发展为目标的建设项目，从而提升居民的自组织能力。同时，街区工作部以设立街区/区域协调员的方式，作为连接居民、社区和市政府的常规渠道，并针对特定的社区/区域发展项目，采用街区参与外展服务、机构和学校发展合作项目以及历史遗迹保护项目等方式，推进具体发展建设项目的良好实施①资料来源：本项研究课题组2011年7－8月西雅图实地调研。。

我国的社区社会组织是在社会转型背景下发展起来的。社区制被认为是继单位制和街居制之后，顺应中国市场经济改革的新型基层社会管理体制。然而，由于我国社区建设“从一开始就是由政府推动的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”②丁元竹：“社区与社区建设：理论、实践与方向”，《学习与实践》2007年第1期。，因此，政府成为社区社会组织培育的主导者和指挥者。针对政府在培育社区社会组织中存在的大包大揽问题，有学者提出“社会性团结”概念，指出培育应该是政府扶助下的民间组织的发展过程，是以民间组织为主体的自我成长过程③王思斌：“城市社区建设中的中介组织培育”，《北京行政学院学报》2001年第1期。。有学者从多中心治理理论出发，认为政府购买民间组织服务有助于形成多中心供给模式，建立政府购买服务机制需要发挥中央与地方两个积极性④曾永和：“上海对政府购买非政府组织服务的探索与实践”，《理论文萃》2007年第6期。⑤赵立波：“完善政府购买服务机制，推进民间组织发展”，《行政论坛》2009第2期。。有学者从公私部门的伙伴关系和国家与社会的相互增权角度出发，指出那些自主性强、民主治理良好的民间社团组织，可以成为政府得力的助手⑥顾昕、王旭、严洁：“公民社会与国家的协同发展——民间组织的自主性、民主性和代表性对其公共服务效能的影响”，《开放时代》。有学者提出互动模式，即搭建政府与社区社会组织良性互动的平台，拓展多元化互动模式和互动领域，在公民参与中实现良性互动⑦张静波：“社区社会组织参与社会建设的路径”，《光明日报》2009年11月4日。。还有学者基于公民参与视角，指出居民参与型社会组织比政府组织为居民提供服务更为便利，比企业更能发挥公益组织的特长，比一般社区社会组织在动员居民参与社区服务方面更有优势⑧陈洪涛、王名：“社会组织在建设城市社区服务体系中的作用——基于居民参与型社区社会组织的视角”，《行政论坛》2009年第1期。万军、张希：“依托社区社会组织另辟公共服务蹊径”，《社区》2010年第1期。。

当前，我国原有的社会管理格局已不再适应社会发展，社会组织发展已经遇到了来自制度、法律和政策方面的瓶颈。政府对社会组织管理的双重管理体制所带来的直接后果是社会组织发展的混乱状态，可能产生相关部门之间的责任推诿或管理重复⑨何增科：《中国社会管理体制改革路线图》，北京：国家行政学院出版社2009年版，第1页。。社会组织管理的相关法律法规存在“层次不高，数量少，不配套，可操作性不强”⑩郑杭生：《中国人民大学中国社会发展研究报告2006——走向更讲治理的社会：社会建设与社会管理》，北京：人民大学出版社2006年版，第286页。等问题，因此，改革社会组织管理体制成为当前社会管理改革的核心问题之一。有学者指出社会组织管理体制应由行政控制转向分类监管、资源引导和行为控制。社会组织发展要考虑实行社会组织分类管理，在服务中实现管理⑪王名：“我国社会组织发展的历史及趋势”，《吉林大学社会科学学报》2009年第3期。丁元竹：“我国社会组织的管理创新”，《瞭望》2008年第12期。。也有学者从社会组织的政治意义出发，考察了社会建构方式转型与执政逻辑调整⑫林尚立：“民间组织的政治意义：社会建构方式转型与执政逻辑调整”，《云南行政学院学报》2007年第1期。。

总的来说，在社会管理视野中考察社区社会组织，意味着界定社区社会组织在社会管理中的角色和功能，划分政府与社区社会组织的边界和职责权限。社区社会组织是基层社会管理的重要主体，它能够为居民提供交往互动的组织平台，也能够提供那些容易获得的公共品。因其草根性和微型性特征，它能够非常灵敏地发现需求信号，并迅速予以回应，它“拥有最了解公众需求的优势”。同时，在承接政府部分公共服务职能，尤其是在提供个性化、差异性、分散性、小规模服务方面，社区社会组织也具有显著优势。社区社会组织参与社会管理和提供公共服务的途径通常有三种形式：一是居委会牵头组织并提供物资场地帮助，二是政府通过向社区社会组织购买服务与其合作，三是社区社会组织自发组织并自我管理和服务。在其中，政府与社区社会组织开展合作具有重要的方向性意义。在合作过程中，政府的职责权限和行为方式又对社区社会组织

2006年第5期。发展产生一定影响。下面我们通过分析解读宁波市海曙区的三个案例，试图对以上问题进行一些思考。

二、社区社会组织推进社会管理创新：三个案例

海曙区是宁波市的中心城区，下辖8个街道、74个居民委员会。作为经济先发地区，海曙区在培育与发展社区社会组织方面具有强烈的改革创新意识。2003年，海曙区出台《社区民间组织管理办法（试行）》，拉开了海曙区社区社会组织发展的序幕。截至2011年4月，海曙区74个社区中共有各类备案的社区社会组织1044家。海曙区还成立了“为社会组织服务的社会组织”，即社会组织服务中心，为社会组织提供相互交流、孵化、登记和项目运作等全方位的服务；取消了公益性社会组织业务主管单位的前置审批，实行直接登记制度；利用福利彩票公益金，资助社区社会组织公益服务项目；初步构建起了区社会组织服务中心、街道民间组织联合会、社区社会工作室等三级社会服务网络。

1、社区社会组织参与青少年教育

现代社区更像是一个陌生人社会，而不是具有共同体特征的“熟人社会”。在这种环境中，居民之间的交流非常少，尤其对于青少年来说，放学以后基本上呆着家里打游戏或者上网消磨时间，这给不少家长带来了苦恼，家长们希望孩子们能更好地度过课余时间。青少年教育是社会管理的重要内容，除了上学期间的学校管理外，课余时间的校外管理也不容忽视。由于现代社区中居民的互动较少，难以形成号召力，而且对资源的获取能力较弱。相应地，居委会成为社区社会组织的发起者和组织者，社区居委会在整个过程中采取了宣传告知、提供场所、募集资金、组织活动等方式。实践表明，社区青少年组织得到了良好发展，并在丰富青少年业余生活上取得了良好效果。

案例：华兴社区的青少年协会

华兴社区是一个新型社区，青少年占社区总人口的23％，仅“海光新都”就有孩子600余人，居民以年轻的三口之家为主，文化素质高，而孩子与孩子之间缺少玩伴，家长与家长之间缺乏沟通。2003年，社区成立了青少年协会，它是以培养青少年自强、自律、自信为出发点，实现青少年的自我管理、自我服务、自我协调的社区社会组织。青少年协会通过发邀请书的方式，改变了以往家长的“一手操办”，让孩子们感觉到被重视，激发了他们的参与热情，自主参与到协会选举中来。通过上台演讲，由学生投票，选出他们喜欢的小领袖。在协会里，他们不会被管束，能充分发挥潜力和想象，自己组织策划、布置活动场所，用他们独特的方式做他们自己喜欢做的事。青少年协会策划并开展了“莲心池”、残疾人通道、“顺风”车站、“游园喜结忘年交”、“美冶心灵老少行”、“我为老人做一餐”，体验农家淳朴的田园生活，体会农作的辛劳等一系列活动。家长们对这样的方式也很欢迎。同时，乡村的孩子也被接到社区，同社区的孩子同玩、同乐、同住，感受城市社区大家庭的温暖与和谐。社区的孩子还和宁海岔路镇高塘小学的贫困学生结队，他们通过“爱心义卖”把平时的零花钱积攒起来，帮助该校的两名学生上学。通过这一系列活动，培养了孩子们热爱社区、热爱家乡、热爱祖国的道德情操。

华兴社区的案例表明，青少年协会这一社区社会组织在承接政府（在社区文化和社区教育方面）社会管理职能中发挥了重要的协同功能。一方面，政府由于管理体制、运作机制、行政程序、信息渠道等多方面原因，无法对社区居民这些分散、个性化、多元化的需求给予及时回应。而青少年协会发端于社区居民，在发现需求信号、提供非规模化管理和服务方面具有明显优势。协会成员都是社区内的居民，他们通过自主投票选举的方式选出小领袖，因此能够更容易发现自身需求并用他们独特的方式做喜欢做的事。另一方面，在青少年协会成立初期，社区居委会作为号召者和组织者为协会提供了场地和物资帮助，在协会发展过程中，居委会也一直参与其中为青少年提供必要的帮助。可见，社区居委会通过青少年协会来完成对青少年教育的社会管理职能，可以说，无论是居委会还是青少年协会都具有很强的自主性，它们在社区社会管理中发挥了不可替代的作用。

2、社区社会组织参与养老服务提供

宁波市居家养老服务体系入选“浙江省2010年度十大民生工程”。截至2010年10月，宁波市已有239个社区和780个村建有居家养老服务中心（站）。服务中心（站）向老年人提供生活照料、家政服务、探望看护、卫生保健、休闲娱乐、文体教育等养老服务。政府购买居家养老服务采取了“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的运作模式，其中政府扶持表现在政策规范和公共财政支持等方面。2006年，宁波市政府出台《关于推进居家养老服务工作的若干意见》（甬政办发［2006］17号）。2007年，市民政局下发《关于促进居家养老服务规范运作的指导意见》（甬民发［2007］46号）和《关于加快推进居家养老服务工作的通知》（甬民发［2007］92号）。2009年，宁波市民政局、质量技术监督局共同发布了宁波市《居家养老服务机构等级评定规范》，对“居家养老服务”和“居家养老服务机构”做出明确定义。

案例：政府向“星光敬老协会”购买居家养老服务

2004年3月，宁波市海曙区人民政府出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。2004年9月，这一政策在全区65个社区中全面推行。“星光敬老协会”是一个依法注册，拥有3462名会员的社会团体，具有广泛的社会基础，有能力去实施居家养老服务项目的运作。在这一体系中，由海曙区政府出资，向非营利组织——星光敬老协会购买居家养老服务，社区落实居家养老服务员，每天上门为辖区内600余名老人提供包括生活照料、医疗康复、精神慰藉等服务。服务方式包括“走进去、走出来”。为了满足24小时托老护理需求，2006年成立了居家养老照护院。与此同时，招募义工为老人服务，并于2007年成立了居家养老义工招募服务中心，扩大和完善义工队伍。目前，海曙区每年有600多名高龄、独居、困难老人享受政府购买服务，有820余名独居、困难老人享受义工结对上门服务，有480余名相对困难老人享受低成本个人购买服务，有287名居家老人享受全天候照护服务，有168名困难老人享受企业认购超时服务，有42名特殊困难老人享受社会个人对其认养服务，有84名身患慢性病和心理疾病老人享受“三合一”家庭团队服务（社工、义工、社区责任医生组成团队定期入户向结对的困难老人服务）。在搭建平台使老年人走出家门获得服务方面，海曙区创办了25家街道、社区“日托服务中心”，建立了10分钟医疗服务圈，成立了730余家以老年人为主体的社区民间组织。截至2010年底，受益老年人群数量为4.18万人。

星光敬老协会的运作大致分为两个阶段。第一阶段，自2004年3月起至2008年初，工作重点是给予居家老人有品质的生活关注，即主要实施对居家老人的生活照料，同时进行精神慰藉和医疗康复的服务运作。第二阶段，自2008年初至今，在继续给予居家老人有品质生活关注的同时，把工作的着力点转移到给予居家老人有品质的精神关注服务上来，即主要实施使居家老人在精神上得到敬重，做到有尊严养老、在情感上得到慰藉；做到不孤独寂寞养老、在心理上得到满足；做到心情愉悦养老。许多社区通过创造条件，整合社会资源，通过建立“日托中心”拓展老人的日常活动空间；各种老年民间组织也为老人走出来提供空间。“独居老人联谊会”、“高血压保健交友俱乐部”等组织不断涌现，为老人之间的沟通和交流提供平台。海曙区不断开拓购买社会组织服务的范围，无论是区政府、还是街道、社区需要的服务与活动，只要社区社会组织能够提供，就优先向这些组织购买。

上述案例表明，“星光敬老协会”负责具体运作养老服务，一方面，它能够提供更为多元化、个性化、专业化、精细化的服务，满足了老人的需求，比政府具有更强的灵活性和渗透性。另一方面，它践行了“以老养老”理念，开创了社会化居家养老模式。服务老人不仅是政府、社会和老年人子女的事，更重要的是老年人自身和老年人群体自己的事。因此，养老服务不仅要靠外部关注，也要靠内部关注实行自主养老，从而建立外部关注和内部关注有机结合的长效机制。同时，政府向社会组织购买服务也可以减轻政府的财政负担，降低行政成本，提高行政效率，缓解财政困境和就业压力，增加社会效益。而且，通过义工招募，积极推行个人购买服务、企业认购服务、社会认养服务等，提高了社会参与度，把蕴藏在社会中的巨大资源挖掘出来，从而更好地满足了需求。可见，在提供公共物品和公共服务方面，社区社会组织可以成为政府的重要合作伙伴。政府与社会组织在各自擅长的领域里协同合作，使得公共服务供给更有效率，从而创新了公共服务供给机制。

（三）福利彩票公益金资助社区社会组织

发行福利彩票，筹集福利彩票公益金，是国家发展社会福利事业的一项特殊政策。2009年，海曙区民政局对全区16家社区社会组织给予 2000—20000元不等的扶持资金，重点培育和发展一批公益性、服务性的社区社会组织。同时通过项目申报的形式，借助市福彩公益金提供的30万元资金，重点资助了14个社区社会组织公益服务项目，用于2010年公益服务项目的运作。各街道相应设立了社会组织培育发展经费，重点用于设施完善、日常活动、节前慰问和帮困救助。同时街道、社区积极动员社会资源，借助市场运作和共建单位合作，许多社区民间的大型活动经费由企业来冠名出资，实现了社区社会组织与企业互惠互利的“双赢”目标。与北京、上海、深圳不同，海曙区扶助的是最基层社区居民的自发草根公益活动。除了资金资助，海曙区还适当提供场地、设备、技术支持和能力建设等资助。

案例：牡丹社区的快乐义工团

2009年，海曙区首次利用福利彩票公益金资助社区社会组织公益服务项目，开创了福彩公益金资助社会组织领域的先河。白云街道牡丹社区快乐义工团就是被资助的对象之一。牡丹社区快乐义工团以“互助、公益、服务”为宗旨，以为社区弱势群体服务为目的，积极开展为社区残疾人、孤寡、独居、空巢老人送爱心、送温暖活动。义工团的成员身兼艺术团员和义工团员双重身份，艺术团和义工团帮助服务社区居民、关爱弱势群体、发挥自身的特长举办各类活动，通过团队活动吸引更多的居民加入，并开展针对不同群体的专题活动，吸引新老居民积极参与。如亲情聊天室作为关爱社区老年人精神养老的品牌团队，拓展活动内容，组建大阿嫂服务队，对社区五位高龄及行动不便的老人进行生活照料，老人需要什么，大阿嫂们服务什么，如买菜、打扫卫生等。布谷鸟服务队还注重向外延伸，与闻裕顺敬老院、西郊敬老院24位老人结对，对老人进行贴心服务，定人定时定内容，谈心聊天，打扫卫生，使爱心传播更远更广。此外，义工团还成立了“速递快车”，整合社区和谐促进员、义工队员队伍，对社区突发事件、特殊问题、民生民情等第一时间快速反馈给社区，快捷处理问题，使社区更加安定和谐。快乐义工团开展的“快乐义工便民服务活动”内容非常丰富，有理发、修鞋、量血压、裁剪、计生咨询、职业介绍等，参加活动的志愿者10多人，为居民服务180余人次。

上述案例表明，福彩公益金资助使社区社会组织发展所需的经费得到了保障，社区社会组织不再因资金问题而处处受限，而能够在政府财政支持下良好发展。快乐义工团是十分典型的居民自发自治组织，居民不仅可以在组织中满足自己的爱好，也可以通过志愿形式服务群众。这类社区社会组织能够增加居民之间的情感交流，提供志愿服务，增加居民的幸福感。组织成员之间是非常纯粹的邻里互助关系，这种共同体思想使现代社区中的疏离感转化为一股凝聚力，以集体行动方式参与公共生活。同时，政府通过对福彩公益金资助的社区社会组织进行定期评估，对社区社会组织给予必要引导和监督。可见，自发的微型的草根组织的良好发展不仅仅在于组织自身的管理服务能力，也需要政府给予必要的财力物力支持。福彩公益金资助社区社会组织的探索，走出了一条社区社会组织培育和发展的新路径。

三、结论与讨论

社区社会组织参与青少年教育、养老服务提供以及获得福彩公益金资助等案例表明，草根的、微型的社区社会组织以其自身的特点和优势在参与社会管理和公共服务中业已发挥重要的协同作用。尤其在提供公共产品和公共服务方面，社区社会组织不仅承接了政府部分公共服务职能，更为重要的是，社区社会组织提供了小而分散、个性化和差异性很强的社会性服务，这是政府规模化、制度化供给机制难以提供的，从而弥补了政府公共服务供给的不足。而且，社区社会组织为社区居民参与公共事务治理提供了有效平台，对于推进基层参与和促进公民意愿集结发挥了重要作用。

社区社会组织发展对于推进社会管理创新具有重要意义，主要表现在以下三个方面：

一是社区社会组织作为社会管理主体之一参与社会管理和公共服务，从而改变了以往政府大包大揽的单向度控制式管理局面，构建了社会管理新格局。我国社会管理体制脱胎于计划经济体制，是缺失社会自主性的政府管理社会体制。政府是社会管理的唯一主体，几乎垄断了所有资源。社区社会组织在市场经济体制和社区制基层社会管理体制下生长发育起来，在社区里从事公益性、服务性、文体娱乐性等活动，这些活动大多属于社会管理和公共服务范畴。社区社会组织参与社会管理和公共服务表明，在良好的制度环境和政策扶持条件下，社区社会组织可以成为社会管理的重要主体，成为政府在基层社会领域里重要的合作伙伴，形成与政府合作共治的新型社会管理格局。

二是社区社会组织在与政府的协同治理中，自身素质得到提高，自我管理和自我服务能力得到加强，这不仅有利于社区社会组织自身成长，也有利于促进社区社会组织与政府进一步合作。在实践中，一些能力较强的社区社会组织在与政府合作过程中，不仅得到了政府的信任和认可，而且被逐步吸纳进决策层，对一些公共决策产生影响。社区社会组织参与到公共政策过程中，尤其是那些“未被充分代表”的边缘化的群体能够参与到社区发展规划制定中，使他们对公共事务的意愿能够被及时表达，可以促使居民的参与热情大大提高。这种来自政府的肯定和支持对社区社会组织的发展具有重要意义，它也说明，在推进社会管理创新过程中，社区社会组织确实发挥了重要作用。

三是社区社会组织在公共产品和公共服务提供上不仅弥补了政府公共服务供给不足，而且创新了公共服务供给机制。社区社会组织在公共产品和公共服务提供上的最突出优势在于及时发现居民需求信息并对其作出迅速回应，这种以需求为导向的服务供给逻辑改变了以往政府自上而下向社区投入资源的决策方式。同时，社区社会组织能够提供更为多元化、个性化、专业化、精细化的服务，这些服务与居民日常生活息息相关，而政府大而同一的、规模化、制度化的公共服务供给机制却无法有效提供。从这个意义上说，它能够弥补政府公共服务供给的不足。政府向社区社会组织购买服务，政府通过福彩公益金以项目制形式资助社区社会组织等方式，探索出一条新型的服务供给路径，即政府与社会合作共治路径，从而开创了“非政府”、“非市场”的社会化服务供给机制，创新了公共服务供给机制。

与此同时，社区社会组织在推进社会管理创新中也存在着不足。具有表现在：

首先，社区社会组织发育良莠不齐，社会参与能力不足。由于社区社会组织功能结构简单，内部管理不够规范，加上缺乏规划引导和监督，因此，社区社会组织呈现出无序发展态势，一些组织还存在危及基层社会稳定的隐患。很多社区社会组织游离在政策体制之外，只有那些自身发展较好、得到政府资助的社区社会组织在服务领域中发挥了重要作用，大多数社区社会组织参与社会管理和公共服务仍处于初级阶段，表现为形式上的分散参与和自身参与能力不足。

其次，社区社会组织参与社会管理和公共服务领域有限。社区社会组织大多从事与公共服务有关的活动，这与政府资助有一定关系。其中，政府对社区文体类的社会组织采取自筹、接受捐助等方式；对社区服务类的社会组织，采取政府购买服务的方式，委托社会组织提供服务项目；对社区维权类的社会组织，采取政策引导、法律服务和业务指导等方式；对社会事务类的社区社会组织，采取权随责走、费随事转、事费配套、政府购买岗位、购买服务和项目资助等方式。可见，社区社会组织发展并不是根据居民或社区社会组织各自的需要或偏好自主决定的，而是与政策引导有很大关系，这是一种依赖性和限制性并存的成长方式。

最后，社区社会组织发展的成功经验推广具有一定难度。目前大多数社区社会组织研究选取的是成功案例，这些案例具有示范和推广意义，因此得到了政府和学术界的青睐。这些案例对于弥补现行制度体制运行的缺陷以及改善政府与社会关系起到了重要实践验证和理论启发作用，是社区社会组织发展的主流方向。但是，我们也不能忽视那些失败的社区社会组织案例。需要指出，社区社会组织隶属于社区这个地域范围，因此，它的实践效果与这一区域的制度政策和经济社会发展都有一定联系，地域局限性非常明显。从这个层面上说，社区社会组织的经验推广具有一定难度，这就要求我们在基于先发地区的社区社会组织研究上，扩展社区社会组织的地域研究，从而试图找出社区社会发展推进社会管理创新的一些普遍性因素。

总之，我国社区社会组织发展还处在初级阶段，许多问题需要深入研究。我们需要在社会管理视野中思考社区社会组织的发展模式，界分政府与社会二者之间的边界与职责，充分发挥社会组织推进自律自治、形成社会认同、促进多元融合、集结公民意愿、实现利益表达等作用，从而推进社会管理创新。在具体运作上，社区社会组织需要加强自身能力建设，优化组织结构，完善运作机制，进行管理创新。同时，政府需要提供完善的制度框架和健全的政策法规来为其营造良好的生态环境，政府、市场与社会组织之间的协作也需要拓宽领域，创新方式，将社会治理理念融入实践，推进社会管理体制创新。