比较视野下的香港政党政治

□ 朱世海

香港政党产生、发展的历史不长，但政党数量较多，并清晰地划分为建制派和反对派（也称泛民主派）两大阵营。这两个阵营的划分不是建立在阶级基础上的，而是根据政党对政制发展的态度及与政府的关系。这也是可以理解的，因为早已处于后物质主义（post－materialism）时代的香港如西方国家一样，建基于阶级基础上的政治两极化被建基于价值基础上的政治两极化所代替。①Perter M.Siavelis，Party and Social Structure，Richard S.Katz and William Crotty：Handbook of party politics，（London）Thousand Oaks，Calif.：SAGE，2006，p.363.香港政党在政治生活中的作用日益重要，虽然在香港目前政制架构内，不可能出现执政党，但从近年来立法会选举过程和结果来看，香港政治生态的政党化色彩浓重，政党政治具有很大的发展空间。“2000年及2004年产生的这两届立法会中，四分之三的议员都具有政党背景；地区直选议员当中，除范徐丽泰及2007年12月补选胜出的陈方安生外，其余议员基本上都具有政党背景。”②冷夏、吴文涛：《论香港立法会议员的专职化》，三联书店（香港）有限公司2009年版，第43页。在2008年香港立法会的60名议员中，具有政党背景者有44人，占议员总数的73％。特别是地区直接选举产生的议员，具有政党背景者达27人之多，占地区直接选举议员总数的90％。不仅立法会选举有政党的广泛参与，而且行政长官选举也有政党参与其中。2006年香港公民党执委会推举党员梁家杰参加香港第三任行政长官选举，公民党成为香港众多政党中第一个选派成员角逐行政长官职位的政党。行政长官、立法会“双普选”即将实行，这必然促进香港政党政治的发展。故此，必须顺应民主潮流，并加强对香港政党政治的研究，为保证政党政治向良性方向发展和促进香港社会的管治提供智力支持。

一、香港政党政治的类型属性

关于“政党政治”的内涵，有学者认为，“我们可以把政党政治看作是人类历史发展进程中，由政党掌权并在国家和社会生活中处于中心地位的政治”③王韶兴：《政党政治与政党制度论》，《理论参考》，2006年第8期。。这应是对政党政治的狭义解释，有两个问题需要探讨。政党政治是政治的一种类型，相对于“无政党政治”（nonpartisan politics）而言，强调政党在政治生活中的作用，特别是强调政党对政权运作的影响。但实行政党政治，未必意味着政党就能够掌权。比如，实行两党制的美国，政党主要是选举的工具，总统候选人当选后，他（她）所在的政党就成为执政党，但执政党并不掌权，连内阁的组成也是由总统决定，政党也不能控制司法机关（司法独立），甚至不能控制议会（执政党很可能是议会中的少数派）。我们对政党政治的内涵应作与时俱进的广义解读：所谓政党政治，意指政党通过自身或党员掌握政治权力以实现党的纲领和政策的政治类型。

政党政治涉及政党地位、党政关系、政党关系和政党运行等方面的内容，但其核心是政党与政权的关系。故此，我们依据政党与政权的关系密切程度把政党政治大致分为三种类型：高度政党政治、中度政党政治和低度政党政治。高度政党政治是指政党与政权最为密切的政党政治类型。在高度政党政治中，执政党直接控制国家政权，有的甚至还控制着社会，执政党组织与国家政权机关往往成为一体，党政不分，执政党可以直接发号施令，也可以利用国家政权机关实现自己的意志。在高度政党政治下，可能有多个政党存在，但宪法和法律只允许某一个政党长期处于执政地位，且其他政党不能通过选举等竞争方式获得执政地位。在高度政党政治国家，执政党就成为“国家化的执政党”，“所谓国家化的执政党是指执政党在执政过程中，为了维护其垄断地位，实现对国家机构的全面控制，让执政党内的成员担当国家机构的重要职责，控制国家机构的一种现象。”①王清：《论政党模式与政府创新的限度——一种比较分析的视角》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2007年第3期。中国国民党在大陆时期的政权就是典型的高度政党政治。中度政党政治是指政党与政权相对密切的政党政治类型。在中度政党政治下，执政党一般并不亲自“抛头露面”，而是让领袖人物进入政府并依法组织政府。在议会制国家中，政党通过参加民意机关（议会）选举并在选举中获得多数席位而组织政府。执政党领袖为内阁首相（总理），被赋予组织内阁的权力。执政党对政府的控制往往集中体现在内阁首相（总理）对内阁的控制上，例如英国。在总统制下，政党参与行政首长（总统）的选举，通过赢得行政首长职位而组织政府。与议会内阁制相比，总统制下的执政党对政府的控制力微乎其微，组阁是由总统来进行的，如美国。在中度政党政治下，执政党的类型属于“交易型执政党”，“所谓交易型的执政党是指执政党是政党与选民之间、政治商品与选票之间交易的产物。”②王清：《论政党模式与政府创新的限度——一种比较分析的视角》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2007年第3期。因存在自由竞争，在野党也可能通过选举成为执政党。执政党仍然保持政党组织的性质，在宪法与法律上仍然与其他政党平等，没有任何特权，不对政权机关发号施令或进行干涉。低度政党政治是指政党与政权关系密切程度最低的政党政治类型。在低度政党政治下，也有自由的竞争，政党可以参与议会等民意机关选举，甚至可以参与总统等最高行政首长的选举，但在民意机关选举胜出的政党却不能组阁，在总统等最高行政首长选举中胜出者必须退出他（她）所在的政党，并且在任职期间不得加入任何政党。也就是说，任何政党都不能获得执政权，在这些国家或地区不存在执政党，如现今的俄罗斯等国。

以上是对政党政治类型的大致分类，其实有的国家政党政治并非如此典型，可能介于某两种之间。在上述三种类型中，中度政党政治是常态，是成熟的政党政治，高度政党政治和低度政党政治都是非常态，是非成熟的政党政治。高度政党政治往往与权威体制相联系，一般是在没有进行政治转型的发展中国家存在。低度政党政治，一般则是处于刚刚完成政治转型的国家，基于过去的执政党专制、侵犯人权等原因，社会对政党有戒备心理而不让政党攫取最高行政权力。各种类型政党政治本身没有好坏之分，只有与具体的国情相结合，并根据实际运作状况，才可以判断好还是不好。虽然政党政治类型没有优劣之分，但政党政治的演变有本身的规律可循，一般是从高度政党政治向中度政党政治转变（中间可能经历低度政党政治的过渡），即从党国（政）一体向党国（政）分开转变，从集权向分权转变，从权力垄断向权力竞争转变。其中转变的速度或进程，因各国国情不同，也不完全一致。理性的做法应是渐进，而不是疾进，但很多国家的经验显示——量的积累需要长期的过程，但质的变化往往却在短期就能完成。

虽然“政党政治”这一概念时而被用来描述香港的政治生活，但客观地说香港还没有出现一般意义上的政党政治（即中度政党政治），香港政党政治属于非常状态，是低度政党政治。之所以说香港政党政治是低度政党政治，并非因香港的政党属于地区性政党，而是根据政党与香港特别行政区政权机关的关系而言。香港虽然是享有高度自治权的特别行政区，但它只是直辖于中央政府的省级行政区域，不是独立的政治实体。从权力来源看，香港行政长官的权力不是本地政党竞争的产物，而是中央政府通过基本法授予的，同时行政长官是由中央政府任命的。香港特别行政区制定的《行政长官选举条例》第31条规定，在选举中胜出的候选人必须在宣布当选的7个工作日内表示他不是任何政党成员，也不会成为任何政党的成员。此规定清晰表明香港的政党不可能通过行政长官选举获得最高行政权。此外，香港特别行政区立法会实行的不是西方的议会制，政党在立法会获得再多的席位也不能组阁，政府主要官员的产生经行政长官提名，由中央政府任命。由此可见，虽然香港政党参与本地政权，并在香港政治生活中具有重要作用，但香港的政党政治，只是低度政党政治。

二、香港政党政治的国际比较

这里选择英国、美国、俄罗斯三国的政党政治作为比较对象。之所以选择这些国家作为比较对象，主要是因为这三个国家分别是议会制、总统制和超级总统制三种政制模式的典型代表，而且政党政治都是其政府权力运作的内在支撑，这对香港政治发展无疑具有借鉴意义。

英国、美国的政党政治属于中度政党政治，行政权的运作能够得到政党政治提供的支撑，执政党是协调行政、立法关系的纽带。无论是目前两党联合执政的的英国，还是两党轮流执政的美国，执政党仍然保持政党组织的性质，在宪法与法律上仍然与其他政党平等，没有任何特权，不对政权机关发号施令或进行干涉。在英国的议会制下，政党通过参加议会选举并在选举中获得多数席位而组织政府。执政党领袖为内阁总理，被赋予组织内阁的权力。执政党对政府的控制，往往集中体现在首相对内阁的控制上，各部部长都由首相提名，并经国王任命。内阁成员的任用、调整、更换或内阁改组，都由首相来决定，基本上是大权独揽。在美国总统制下，政党参与总统的选举，通过赢得总统职位而组织政府。与英国议会内阁制相比，美国总统制下的执政党对政府的控制力微乎其微，组阁是由总统来进行的。因执政党未必在众议院中是多数党，从而造成美国政府在很多时候是“分立政府”。但执政党在众议院中毕竟有众多议员（数量居于第一或第二位），虽然执政党在议会中成员未必都采取与总统一致的立场，但总有相当数量的党员能够给总统施政有力支持。

与英国首相、美国总统在议会中都有自己的政党相比，香港特别行政区行政长官就没有如此幸运。香港虽然是享有高度自治权的特别行政区，但它只是直辖于中央政府的省级行政区域。从权力来源看，香港行政长官的权力不是本地政党竞争的产物，而是中央政府通过《香港基本法》授予的，同时行政长官是由中央政府任命的。基于香港政治社会条件不成熟等因素，“《基本法》宪制设计的一个潜藏议程，是不希望本港政党政治蓬勃发展，尤其是尽量减低执政党出现的机会”①马岳、蔡子强：《选举制度的政治效果——港式比例代表制的经验》，香港城市大学出版社2003年版，第70页。。香港特别行政区制定的《行政长官选举条例》第31条规定，在选举中胜出的候选人必须在宣布当选的7个工作日内表示他不是任何政党成员，也不会成为任何政党的成员。在香港低度政党政治下，迄今为止，行政长官不是任何政党成员，在立法会内没有自己的“班底”。目前香港的政府属于“分立政府”（divided government）②“分立政府”，原意指政府的行政部门与立法部门由不同政党控制。这里的“分立政府”是指政府的行政部门与立法部门由不同政治力量控制。，行政长官“有权”但在立法会“无票”，与此相对的是政党“有票”但在政府“无权”。有香港学者曾预言，“由于没有政党所代表的社会和政治力量，政制模式的设计也就缺乏参考和根据，可能引致设计出来的模式徒有制度架构，但却没有令此架构能够运作的政治力量”③雷竞璇：《香港政治与政制初探》，香港商务印书馆1987年版，第14页。。立法会任何政党支持行政长官施政都可能被戴上“保皇”的帽子，而这样的待遇在选举政治下对政党来说等于是要“自绝于人民”。因此，即使是民建联等建制派政党也要与政府保持距离，除了在重大政治议题上与政府保持一致，在经济和民生等问题上，也不得不以各自代表的阶层或界别利益为依归。香港所有政党都处于非执政地位，处于非执政地位政党的一大功能就是监察政府，如果政党与政府混在一起，民众就会认为政党失职，政党也就将失去民众的支持。于是，香港的政党，特别是反对派阵营的政党，更喜欢与政府叫板。就是属于建制派的民建联也要批评政府，在选举的时候要向选民宣传批评政府而取得的成果，即政府哪些政策因民建联的反对而没有执行。④笔者2007年5月31日在香港与民建联前主席曾钰成先生座谈记录。民建联还曾与反对派政党联手向政府施压，甚至在2004年与民主党联手否决了8所大学校长及大学自主委员会已达成共识的106亿港元大学经费拨款。在民生经济议题上，可以说，香港所有政党都可能成为反对党，也都曾扮演过反对党的角色。

俄罗斯的政党政治与香港有相似之处，都属于低度政党政治，但也存在重大的区别。俄罗斯政党数量很多，有俄罗斯自由民主党、俄罗斯共产党、公正俄罗斯党、统一俄罗斯党、俄罗斯共产党、俄罗斯劳动阵线党等，但总体说来，政党发展不成熟，存在“低度组织化”等问题。俄实行的是无执政党的多党制——俄罗斯政党可派人参加总统选举，但根据俄罗斯有关法律，当选者如果有政党身份必须退出所在政党，而且在其任职期间不得加入任何政党；俄罗斯政党可以参加议会选举，但在选举中胜出的政党（即使是多数党）一直都不能组阁①这种情况在2001年发生了变化，根据2001年颁布的《政党法》，在选举中获胜的多数党将拥有组阁权。。俄罗斯政党在政治生活中没有处于中心地位，一直被边缘化。其实，即使在议会选举中胜出的多数党可以组阁，总理由多数党领袖担任，俄罗斯仍然没有执政党。因为俄罗斯是总统制，判断哪个政党是执政党的标准是总统属于哪个政党，在总统非政党身份的制度要求下，任何党都不能称为执政党。在目前宪制架构内，俄罗斯所有政党都不能成为执政党，故其政党政治是宽泛意义上的政党政治，而且是低度政党政治。与俄罗斯相似，香港政党发展也不成熟，也存在“低度组织化”等问题。虽然俄罗斯、香港都是实行无执政党的多党制，都是低度政党政治，但也存在很多不同，两者的差别主要体现在俄罗斯总统在国家杜马有“政权党”（regime party）②对于何谓“政权党”，目前还没有一个准确的定义。俄罗斯学者认为“可以把国家元首身边工作并奉行其方针政策的组织机构和集团统称为‘政权党’”。见［俄］谢尔盖·享金：《俄罗斯“政权党”素描》，《当代世界》，1998年第1期。名正言顺的大力支持。目前，统一俄罗斯党作为杜马中的第一大党，就是支持总统和政府施政的“政权党”。普京在结束8年总统任期后被选举为该党主席，现任总统梅德韦杰夫是统一俄罗斯党推举的总统人选③2008年4月15日，统一俄罗斯党第九次代表大会一致选举俄罗斯总统弗拉基米尔·普京从5月7日起担任该党主席。此前统一俄罗斯党大会通过的新章程规定，该党将首次设立通过选举产生的主席职务，每四年选举一次，无党派人士有权担任党主席，这为并非该党党员的普京总统担任该党主席铺平了道路。现总统梅德韦杰夫与统一俄罗斯党关系非常密切，但他不是统一俄罗斯党员。根据俄罗斯有关法律规定，俄总统不得具有政党身份，故梅德韦杰夫在任总统期间不会加入统一俄罗斯党。。以上这些“政权党”幕后的真正老板不是别人，恰恰就是国家总统本人。总统与“政权党”之间是互惠关系，“这些‘政权党’依靠着总统手中握有的强大国家资源，以及总统本人在民众中的崇高政治威望发展壮大。……反过来，由于有了这些驯服的‘政权党’无条件的支持，使得总统的各种政治行为获得了合法的外衣，从而得以顺利施行。”④王树春：《俄罗斯政党政治中的“政权党”现象分析》，《广东外语外贸大学学报》，2006年第1期。与俄罗斯总统在议会中有自己“政权党”的大力支持形成鲜明对比的是，香港行政长官在立法会却没有属于自己的政党，就是建制派政党也要与政府保持距离，只在政治发展等重大议题上支持政府，在民生经济议题上有时还得扮演反对的角色，以博得选民的认同。

三、香港政党政治的制度创新

随着“双普选”时代的来临，香港政党对政制的渗透力度会更强，香港政党政治的深入不仅是必然的，也是必要的。这是因为，从民众的角度而言，政党政治是实现民主的重要手段；而从政府的角度而言，政党政治是实现管理的重要手段。这两者不是割裂的，而是密切联系的。因为根据契约论和人民主权论，政府治理的根本目的还是为了民众权利的实现。从推动香港政党政治向良性的方向发展和促进特别行政区政府的有效管治的角度考量，当务之急是组建“联合政府”（coalition government），通过制度创新，为政党政治的发展提供空间。

联合政府的原意是两个或者两个以上党派联合组成的政府。联合政府在国外实行议会制的国家比较常见，如果任何政党在议会选举中都不能占绝对多数议席，即出现“无绝对多数议会”，获得议席最多的政党就会联合其他政党组成联合政府。如英国议会2010年5月选举结果就出现“无绝对多数议会”，保守党获得306席，得票率36.1％；工党取得258席，得票率29％；自由民主党成绩更差强人意，仅得57席，占总票数的23％。最后，保守党与自由民主党“联姻”，组成联合政府。本文的“联合政府”意指提高香港特别行政区政府的“政党性”，并改变特别行政区政府目前处于“分立政府”的状况，通过政治委任制把影响力比较大的各政党的领袖吸收进政府任职。长期以来，有些人士一直反对香港政党政治的发展，甚至反对政党政治这个提法，其中一大原因是认为政党政治与香港行政主导制不可以结合，否则行政主导就会变成立法主导。其实，行政主导与政党政治并非“有你无我”的关系，政党政治与行政主导完全可以并行不悖。曾荫权就提出：“我总觉得政党政治及行政主导未必是相互抗拒或矛盾的，关键是怎样做能够相互配合，形成一种制度，适应香港特别的环境，以为香港市民服务。”①《曾荫权倡议形成切合香港环境的新管治制度》，www.chinanews.com.cn/news/.曾荫权上任后的新举措是加强政府与政党的关系，尽可能扩大管治队伍的代表性、民主性，把一些政党人士吸收进政府，以改变“分立政府”不便施政的窘况。2007年，曾荫权委任香港自由党主席田北俊为旅游发展局局长。2008年4月1日起，特别行政区政府设立11个副局长和13个政治助理的职位，并于同年5月公布委任首批8位副局长及9位政治助理。在现时的政治委任制度下，不论是司长、局长、副局长或是政治助理的职位，都可吸纳具政党身份的人士，而且这些人在政府任职后并不需要退出其所在政党。

客观地说，目前香港政府已经具有一定程度的政党性，但这种政党性还不够浓厚，政府只是与民建联、自由党等“支持性政党”②“支持性政党”指能进入议会和内阁、支持政府的组成和运作的政党。见［法］让·布隆代尔等：《政党政府的性质——一种比较性的欧洲视角》，北京大学出版社2006年版“序言”。建立比较和睦的关系。2010年政改方案获得通过，作为属于泛民主派的民主党功不可没。此事也说明，香港特区政府必须扩大施政的社会基础，尽量争取包括泛民主派在内的各方力量的支持。要改善与反对派政党的关系，政府就必须考虑他们的利益诉求，并着手把反对派中相对理性的政党领袖和相对温和的政党领袖吸收进政府担任职务，建立更广泛的联合政府，以争取他们对政府施政的支持。目前的行政长官没有政党背景，但不久的将来政党人士担任行政长官有可能成为现实。虽然当选人要退出所在的政党，但这并不能割断其与原所在政党的关系。这是因为，在香港立法会分区直选采用比例代表制，导致立法会议席的严重分散化，目前即使是最大的政党也控制不了四分之一议席，从而在香港形成特定意义上的多党制。在任何政党都是立法会的少数政党的情况下，届时的行政长官不仅要依赖原所在政党的鼎力支持，还要组建“联合政府”，通过政治委任制把与自己在政治光谱上处于相同或相近位置的政党人士吸收进入政府任职，以扩大自己的施政同盟。

与组建“联合政府”相适应的制度变革是提高行政长官在政制中地位的超脱性。组建“联合政府”必定扩大政党对政府的渗透力和控制力，为此必须提高行政长官在政制中地位的超脱性，以免受到过多掣肘。香港的政制模式类似俄罗斯的超级总统制，但香港行政长官与俄罗斯总统在政制中的地位不可同日而语。俄罗斯总统地位很超脱，俄罗斯总统是国家元首，是俄罗斯联邦宪法、人和公民的权利与自由的保障，总统不属于三权分立中的任何一方，地位很超脱。总统有权解散议会，而议会只有指控总统犯有叛国罪或其他十分严重罪行并经最高法院确认后才能弹劾总统。国家杜马对政府提出不信任，辞职的是总理等内阁成员，总统却“安然无恙”。而香港行政长官领导的政府在政制内要向立法会负责，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询等，这些制度设计无疑限制了行政长官在政制中的地位。为提高行政长官在政制中的地位，可专门设立副行政长官领导政府工作并向立法会负责，行政长官不再向立法会负责，但立法会可以对其提出弹劾。考虑到实践“联合政府”的要求，副行政长官来自立法会中最大政党，由行政长官提名，报中央政府任命。设立副行政长官，既能够提高行政长官在政制中地位的超脱性，避免行政长官受到过多掣肘；同时又满足政党获得部分行政权的要求，有利于协调政府与立法会（包括立法会中的重要政党）的关系。此外，根据《香港基本法》第73条第9项的内容，立法会可以弹劾行政长官，指控行政长官的理由有严重违法或渎职行为。把渎职作为指控行政长官的理由显然较容易启动弹劾，这对行政长官的权威构成了很大的制约。为提高行政长官的权威，可借鉴俄罗斯的总统弹劾制度，将香港立法会对行政长官的指控理由调整为“叛国罪或其他十分严重罪行”。□